最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第00402號上 訴 人 臺北市商業管理處代 表 人 甲○○被 上訴 人 乙○○上列當事人間因商業登記法事件，上訴人對於中華民國92年9月24日臺北高等行政法院92年度簡字第603號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、按「對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。」行政訴訟法第235條定有明文。所謂訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性，係指該事件涉及之法律問題意義重大，而有加以闡釋必要之情形而言。查商業登記法之商業登記及管理事項，究係屬各直轄市政府及縣（市）政府依法律規定之職權事項及自治事項，或屬上級機關委辦事項，涉及臺北市政府90年7月10日發布之「臺北市政府商業行政委任辦法」將上開事項委任上訴人是否合法之法律見解，因具有原則性，應許其上訴，合先敍明。
二、被上訴人於89年11月6日經臺北市政府核准於臺北市○○區○○路3段13號1樓獨資開設「光宇網路咖啡屋」，領有統一編號：00000000號營利事業登記證，其登記之營業項目為飲料店業、資訊軟體服務業、資料處理服務業、電子資訊供應服務業、書籍、文具零售業、資訊軟體零售業等業務。前因違規經營登記範圍外之資訊休閒服務業，經臺北市政府90年6月26日府建商第0000000000號函處罰鍰並命令停止經營登記範圍以外業務在案，復經臺北市政府警察局文山第二分局於91年4月19日實地檢查，再次查獲被上訴人仍續違規經營登記範圍以外之資訊休閒業，違反商業登記法（下稱登記法）第8條第3項規定，函移上訴人依同法第33條第2項規定，以91年4月30日北市商三字第09161788400號函，處被上訴人新台幣（下同）3萬元罰鍰，並命令應即停止經營登記範圍外之業務。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂就罰鍰部分提起行政訴訟。
三、被上訴人起訴主張：㈠「電腦遊戲業之管理，除其他法規另有規定者外，依本自治條例之規定。」、「主管機關得派員檢查，必要時得會同警察機關辦理。」及「本自治條例公布施行前經營電腦遊戲業者，應自本自治條例生效日起1年內，依第2章規定完成登記，於完成登記前不適用第16條規定。」臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第1條第2項、同條例第15條第2項及第31條第2項皆定有明文。足見該條例自91年4月25日公布施行後，有關資訊休閒業之管理依據及程序，除其他法規另有排他條款或優先適用等規定外，皆應優先適用該條例。申言之，主管機關進行檢查時，其他機關僅得以「會同」之方式為之，若非以此方式為檢查，則程序上難謂合法；從而未優先適用已公布施行之自治條例，有關營業登記事項，自該自治條例生效日起一年內暫緩處分，而逕適用登記法第8條第3項為處分，亦非妥適。本件原處分僅依據警察機關「單獨」至被上訴人開設之商號進行檢查，並遽依普通法規定科處，其程序顯已違反上開規定，難謂合法。㈡本件原處分係依據臺北市政府警察局文山第二分局之警察臨檢違憲查報為「處3萬元罰鍰，並命令應即停止經營登記範圍外之業務」之裁罰性行政處分，雖司法院釋字第535號解釋遲至90年12月14日方公布，惟依其內容：「．．．現行警察執行職務法規有欠完備．．．」，意指警察臨檢程序，自始即違背憲法規定。準此以解，該號解釋並無「不溯及既往」之適用，而被上訴人合法開設之「光宇網路咖啡屋」，臨檢當時並無「已發生危害」或屬「依客觀、合理判斷易生危害之處所」，且「光宇網路咖啡屋」係「網路咖啡店」（下稱網咖店），其內容乃提供電腦設備、電子資訊及飲料、書刊等與消費者而酌收費用之營業，即為出租電腦予不特定人使用而酌收費用之營業，此等內容與登記之營業項目並無二致。足見原處分在處分當時，確未遵循「比例原則」及行政程序法第9條之規定。㈢行政處分須以「其內容須具實現可能性」為合法要件，電腦使用者於網際網路裡眾多之網站中，皆可自由出入，實難加以限制或禁止，此乃因電腦資訊特有之本質，上訴人及經濟部卻將之割裂成「資訊軟體服務業」、「電子資訊供應服務業」、「資料處理服務業」及「資訊休閒服務業」等，實有未洽。為此，請求撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部分等語。
上訴人則以：㈠依臺北市政府90年7月10日發布之「臺北市政府商業行政委任辦法」（此委任辦法業於93年7月14日經臺北市政府府法三字第09312711900號令發布廢止），將登記法中有關該府之權限委任被上訴人執行。又「以電腦使用網際網路之相關軟體及資料提供消費者、以電腦裝置磁碟片、硬碟、光碟片內儲存軟體資料供人遊戲、以電視遊樂器及遊戲卡匣供人遊戲等方式或類似方式，收取費用之營業行為，應．．．，依公司行號營業項目代碼表登記為J799990其他娛樂業（應具體訂明）。」公司行號營業項目代碼「I301030電子資訊供應服務業」為「凡運用電腦資料庫儲存並供應索引、目錄及各類文字、影像、聲音等資料之業務，但不透過第1類電信事業機線設備所提供之資訊服務業務」（不含擷取網際網路遊戲軟體供人遊戲），復有經濟部87年12月15日經（87）商字第87230189號函、89年5月24日經（89）商字第89209168號函釋示。而業者利用「電腦擷取網際網路遊戲軟體供人遊戲」之營業，與前揭電子資訊供應服務業之定義不符，故目前將之列為「J799990其他娛樂業（應具體訂明）」。再者，依經濟部90年3月20日經（90）商字第09002052110號公告89年11月3日會議決議：參照行政院主計處中華民國行業標準分類，小類「900休閒服務業」，凡從事綜合遊樂園、視聽及視唱中心、特殊娛樂場所、電子遊戲場等經營及其他休閒服務之行業均屬之。「資訊休閒服務業」比照前揭主計處行業標準分類之精神，將其歸類於娛樂業項下範疇。此外，將現行「J799990其他娛樂業（利用電腦功能以磁碟、光碟供人遊戲娛樂，利用電腦網際網路擷取遊戲軟體供人遊戲，利用電腦功能播放CD、VCD供人聽音樂及觀賞影片）整併歸屬於「J 701070資訊休閒服務業」，其定義內容為「提供場所及電腦設備採收費方式，供人透過電腦連線擷取網路上資源或利用電腦功能以磁碟、光碟供人使用。」另經濟部90年12月28日經（90）商字第09002284800號公告修正「J701070資訊休閒服務業」為「J701070資訊休閒業」，其定義內容為「提供特定場所及電腦資訊設備，以連線方式擷取網路上資源或以磁碟、光碟、硬碟、卡匣等，結合電腦裝置，供不特定人從事遊戲娛樂、網路交誼之營利事業。」㈡被上訴人經營之業務型態乃提供特定場所及電腦資訊設備以連線方式擷取網路上資源或以磁碟、光碟、硬碟、卡匣等結合電腦裝置，供不特定人從事遊戲娛樂、網路交誼之營利事業，即屬資訊休閒業之業務範疇。被上訴人未經核准資訊休閒業之營利事業登記項目，即擅自經營該項業務，顯有違反登記法第8條第3項之規定，上訴人依同法第33條第2項規定處以罰鍰，自屬有據。㈢有關被上訴人訴稱臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第15條第2項規定主管機關進行檢查時，其他機關僅得以會同方式為之，若非以此方式為檢查，則程序不合法。按上開自治條例之位階依地方制度法第30條第1項規定：「．．．自治條例與．．．法律牴觸者，無效。」因此，適用上不得牴觸法律，被上訴人訴稱皆應優先適用上開條例，顯有誤解。又上開自治條例第15條第2項規定：「主管機關進行前項檢查，必要時『得』會同．．．相關機關辦理。」條文規定『得』會同，而非『應』會同；因此是否會同辦理，上訴人可依法酌予決定之，該檢查程序尚無不合法之處。次查，被上訴人經臺北市政府警察局文山第二分局於91年4月19日實地檢查，再次查獲被上訴人仍續違規經營登記範圍以外之資訊休閒業，其一再違反規定，依客觀、合理之判斷已屬易生危害之處所，該分局所屬興隆派出所就其勤區內之臨檢，其程序尚無違法之情形可言。㈣查「光宇網路咖啡屋」係以獨資經營，並非公司組織，依登記法第9條規定「本法所稱商業負責人，在獨資組織者，為出資人或其法定代理人；合夥組織者，為執行業務之合夥人。」第33條規定「違反第8條第3項規定者，其商業負責人處1萬元以上3萬元以下罰鍰．．．」，皆訂明處分對象係以商業負責人為主及其違反效果─應處1萬元以上3萬元以下罰鍰，並命其停止經營登記範圍以外之業務。準此，登記法對於商業違反規定，既訂有明確處罰規定，當須適用該法之規定，縱公司法已有修訂，仍無解於被上訴人係獨資商號經營形態違反登記法相關規定應受處分事實之成立。㈤再者，被上訴人於89年11月6日經臺北市政府核准開設「光宇網路咖啡屋」時，經濟部已公告「J7 01070資訊休閒服務業」之營業代碼項目可資登記，被上訴人雖登記有「電子資訊供應服務業」之營業項目但其未依法登記經營「資訊休閒服務業」之營業項目，且其後亦未辦理增列該項目之變更登記，自不得經營該項業務。待經濟部90年12月28日經（90）商字第0900228480 0號公告修正「J7010 70資訊休閒服務業」為「J701070資訊休閒業」，被上訴人亦未辦理增列該項目之變更登記，自不得經營該項資訊休閒業。本件被上訴人既未經核准經營資訊休閒業，違反登記法第8條第3項「不得經營登記範圍以外之業務」之規定，即構成行政罰之要件，且係再犯，上訴人依登記法第33條第2項規定處3萬元罰鍰，符合法規訂定之目的即管理商業活動以維護商業秩序，並無不當等語，資為抗辯。
四、原審判決撤銷原處分及訴願決定，其理由略以：㈠經查：⒈按「行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之。」行政程序法第3條第1項定有明文。行政程序法作為現行法制下各行政程序之基本大法，上開條文所謂除法律另有規定外，自係指其他法律另有較該法更嚴格之程序規定者始足當之。⒉次按「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」「管轄權非依法規不得設定或變更。」行政程序法第11條第1項及第5項亦有明文。可知，行政程序法要求行政機關之管轄權，須依其組織法規或其他行政法規定之，非依法規不得設定或變更。⒊再按「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府」、「商業登記之申請，由商業負責人向營業所在地之主管機關為之」、「商業開業前，應將左列各款申請登記．．．所營業務。」「商業不得經營其登記範圍以外之業務」、「違反第8條第3項規定者，其商業負責人處新臺幣1萬元以上3萬元以下罰鍰，並由主管機關命令停止其經營登記範圍外之業務。」商業登記法第6條第1項、第7條前段、第8條第1項第3款、第3項及第33條第1項分別定有明文。由以上規定可知，營業所在地在直轄市之商業，於開業前，應將其所欲經營之業務項目，向該直轄市政府即地方主管機關申請登記，商業如有經營其登記範圍以外之業務者，該直轄市政府即地方主管機關依法得處商業負責人罰鍰，並得命令停止其經營登記範圍外之業務。查本件被上訴人所獨資設立之「光宇網路咖啡屋」，位於臺北市內，是無論商業登記申請之受理乃至於依罰則規定之裁罰，依前揭行政程序法第11條第1項之規定，依法規即商業登記法之規定，均屬臺北市政府之權限，此亦為上訴人所不爭。⒋復按「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」「前二項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」行政程序法第15條第1項及第3項定有明文。由此一規定綜合上開同法第11條之規定可知，行政程序法要求行政機關之管轄權非依法規不得擅自設定或變更，然行政機關亦非不得將其權限一部分委任所屬下級機關執行之，惟須遵守「依法規」、「將委任之事項及法規依據公告」及「刊登政府公報或新聞紙」等3程序要件。本件上訴人抗辯其權限係臺北市政府以90年7月10日府法三字第9007776800號令訂定發布之「臺北市政府商業行政委任辦法」之規定委任而來云云，該辦法並有刊登90年7月10日出版之臺北市政府公報90年秋字第7期第2頁乙節，有上開公報節本附卷可參。惟本件所應續審究者，厥在於臺北市政府所為之系爭「委任」有無法規之依據？有無依法公告？⒌關於有無法規依據部分：⑴按地方制度法第27條規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。前項自治規則應分別冠以各該地方自治團體之名稱，並得依其性質，定名為規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。直轄市政府、縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所訂定之自治規則，除法律或自治條例另有規定外，應於發布後依下列規定分別函報有關機關備查：1、其屬法律授權訂定者，函報各該法律所定中央主管機關備查。2、其屬依法定職權或自治條例授權訂定者，分別函送上級政府及各該地方立法機關備查或查照。」查上開條文，僅係就自治事項在何種要件下得訂定自治規則為規定，即究係依法定職權？抑基於法律授權？或基於自治條例之授權？至該條文本身並非行政程序法第15條所要求之「法規依據」，易言之，商業登記縱係自治事項，亦應有地方制度法第27條以外法規之規定為依據。惟前揭臺北市政府商業行政委任辦法第1條規定「依地方制度法第27條第1項規定訂定本辦法」，並未列出其「委任」所依據之法規，顯見系爭「委任」尚缺法規之依據。⑵關於前揭商業登記法規定之諸直轄市政府主管事項，應係委辦事項，而非自治事項。蓋：①按地方制度法第2條規定：「本法用詞之定義如下．．．自治事項：指地方自治團體依憲法或本法規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。委辦事項：指地方自治團體依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項。」又按憲法第108條第1項第3款規定：「左列事項，由中央立法並執行，或交由省縣執行之．．．三、森林、工礦及商業。」是可知商業屬該條所稱之中央立法並執行，或交由省縣執行之事項。惟憲法第10章關於中央與地方權限之劃分，並非如地方制度法明文定義委辦事項及自治事項，而係以分別於第107條規定：「左列事項，由中央立法並執行之．．．」、於第108條規定：「左列事項，由中央立法並執行，或交由省縣執行之．．．」、於第109條規定：「左列事項，由省立法並執行之，或交由縣執行之．．．」及於第110條規定：「左列事項，由縣立法並執行之．．．」採三分說來劃分，是商業究屬委辦事項或自治事項，亦有探究之必要。②查地方制度法明文規定自治事項及委辦事項，係因該法係針對地方之事情或中央所交辦於地方之事情而立論，並無排除中央立法並執行之事項。易言之，地方制度之整體構想，係繼受憲法而採三分說，僅因中央立法並執行之事項，本即不在地方制度法得以規範之範圍以內，故只見二分為自治事項及委辦事項。職是，憲法第108條規定之中央立法並執行或交由省縣執行之事項，係中央專有權限，如交由省縣執行，應認為係委辦事項，因此該條第1項第3款所規定之商業自屬委辦事項。
③至於地方制度法第18條第7款第3目規定「直轄市工商輔導及管理為直轄市自治事項」，是否包括系爭之商業登記事項？按商業登記法係由立法院通過總統公布之法律，其第6條以下規定中央及地方主管機關，並分別規定各該主管機關應執行之事項，此正與前揭憲法第108條規定之由中央立法及由中央或由省縣執行之精神相符，亦與前揭地方制度法所為之依法律，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項之意旨相合，是系爭商業登記事項當亦屬委辦事項，而非自治事項。是前揭「直轄市工商輔導及管理」之規定，則應依憲法位階高於法律之觀點，為合憲性之解釋，即認系爭商業登記事項不包括在內。⑶職是，系爭商業登記事項係委辦事項，非自治事項，且地方制度法第27條第1項之規定，亦非行政程序法第15條第1項及第3項規定之「授權依據」，是臺北市政府以發布自治規則之方式將辦理委辦事項之權限委任其下級機關，於法尚有未合。⒍關於有無依法公告部分：按地方制度法第25條後段及第27條第3項固規定：自治規則係由地方行政機關訂定，並發布或下達者，並應於發布後分別函報有關機關備查，未言及公告。然承前所述，系爭商業登記事項係中央委辦臺北市政府辦理之事項，不能僅以發布自治規則之方式為委任；且按公文程式條例第2條第1項第5款規定，公告係指各機關對公眾有所宣布時用之，與同條其他各款之令或函性質有異，再行政程序法第15條第3項係規定公告「並」刊登政府公報或新聞紙，是權限之委任縱有法規之依據，亦仍不得以刊登政府公報為已足，仍須踐行公告之程序。㈡綜上所述，上訴人未經依行政程序法要求之程序受委任，其作成原處分有欠缺管轄權限之瑕疵，惟原處分之法律效果如何？其瑕疵得否補正？查行政程序法對於有關行政處分之無效係採重大明顯之理論，是行政程序法第111條第6款規定：「行政處分有下列各款情形之1者，無效︰．．．未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。」應作體系解釋，該款前段應限於違背土地專屬管轄之規定，該款後段所稱缺乏事務權限則應限於諸如違背權力分立等憲法層次之權限劃分基本原則方屬之。核原處分雖因欠缺管轄權限而違法，但尚不至重大明顯應歸於無效之程度，是應以撤銷之方式消滅其效力。⒉又按行政程序法第114條第1項及第2項規定：「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰須經申請始得作成之行政處分，當事人已於事後提出者。必須記明之理由已於事後記明者。應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。應參與行政處分作成之委員會已於事後作成決議者。應參與行政處分作成之其他機關已於事後參與者。前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」查原處分雖不致依同法第111條規定而無效，然因亦不合於上開各款之事由，而無法得以補正，是原處分應撤銷之違法事由仍存在。㈢本件原處分既有欠缺管轄權限之違法，訴願決定未予糾正，亦屬不當，爰依被上訴人之請求，撤銷訴願決定及原處分。
五、上訴意旨略謂：㈠原審判決援引地方制度法第2條、憲法第107條、第108條第1項第3款、第109條等規定認定商業登記法規定之諸直轄市政府主管事項為委辦事項，而非自治事項乙節，惟查第6次憲法增修條文第9條第1項已將憲法第109條凍結，且直轄市之自治係規定於第118條：「直轄市之自治，以法律定之」，憲法所規定之中央與地方權限分配係採原則性之規定，實際上應如何分配，有賴其他法律加以界定。而所謂其他法令，首推「地方制度法」，該法於88年1月13日制定並於同年1月25日公布施行，該法第1條規定：「本法依中華民國憲法第118條及中華民國憲法增修條文第9條第1項制定之。地方制度依本法之規定，本法未規定者，適用其他法律之規定。」是地方制度法自為地方自治之根本大法，殆無疑義。原審判決引述前揭法條指摘商業登記法規定之諸直轄市政府主管事項，應係委辦事項，而非自治事項，其認事用法，顯有未洽。查大法官會議釋字第258號解釋：「．
．．直轄市在憲法上之地位，與省相當。．．．」故憲法第108條規定之事項，性質上為「競合立法權的事項」，在法律已有規定時，就此事項，只要法律仍賦予地方有立法或執行的權限，則亦屬於地方自治權限範圍。次查依商業登記法第6條、第7條前段、第8條第1項第3款、第3項、第33條第1項等規定可知營業所在地在直轄市及各縣（市）之商業，於開業前，應將其所欲經營之業務項目，向該直轄市政府或縣(市)政府即地方主管機關申請登記，商業如有經營其登記範圍以外之業務，該直轄市政府或縣（市）政府（即地方主管機關）依法得處商業負責人罰鍰，並得命令停止其經營登記範圍以外之業務；另由各直轄市政府及各縣（市）政府核發之營利事業登記證皆冠諸各該直轄市政府或各該縣（市）政府全銜名稱，諸如「臺北市政府營利事業登記證」、「臺中市政府營利事業登記證」等，而非冠以「經濟部營利事業登記證」，亦可知，商業登記及管理事項係屬各直轄市政府及各縣（市）政府依法律規定之職權事項及自治事項之部分，而非委辦事項。且依地方制度法第18條第7款第3目規定：「直轄市工商輔導及管理為直轄市自治事項」第19條第7款第3目規定：「各縣（市）工商輔導及管理為各縣（市）自治事項」。倘如原審判決理由稱商業登記為中央委辦事項，則地方制度法第70條及財政收支劃分法第37條規定，委辦機關應撥付辨理委辦事項之必要費用給受委辦機關，惟於現行實務上，關於臺北市政府辦理商業登記事項，中央並未如臺北市政府受委辦公司登記事項撥付費用給臺北市政府，故商業登記並非中央委辦事項，此為中央主管機關與地方政府一致之見解，原審判決之立論基礎顯係解釋錯誤而有違背法令之情事。㈡又原審判決認為臺北市政府90年7月10日府法三字第9007776800號令訂定發布之商業行政委任辨法欠缺法規授權依據乙節，按前述商業登記事項既屬臺北市政府依法律規定之職權事項及本於地方制度法所規定之自治事項，則臺北市政府依地方制度法第27條第1項規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。」以90年7月10日府法三字第9007776800號令訂定發布「臺北市政府商業行政委任辦法」將商業登記法中有關該府權限事項委任上訴人執行，依法自無違誤；復查上開自治規則並已依行政程序法第157條第3項規定「刊登政府公報」在案，合法性自無疑慮。又查「臺北市政府商業行政委任辦法」係依公文程式條例第2條第1款令公布，自無同條第5款公告之必要。再查，「臺北市政府商業行政委任辨法」之訂定，乃鑑於臺北市係以高度商業活動為主之都市，相關商業行政管理之作業程序如皆以臺北市政府名義對外行文，勢必延長行政流程。臺北市政府為簡化公文流程，提高行政效率，特將商業登記法所明定政府之權限，委任所屬機關臺北市商業管理處（即上訴人）辦理商業登記法有關之業務，並以「臺北市政府商業行政委任辦法」權限委任上訴人執行，雖未將商業登記法第6條、第7條載入委任辨法中，乃係法令已明確記載主管機關（即臺北市政府），毋庸重複記載，是上開委任辦法，應有法律授權之依據。另查臺北市法規標準自治條例第14條規定，市法規之制（訂）定，應以府令公布或發布刊登市府公報，故「臺北市政府商業行政委任辨法」之發布，係以「令」之方式為之，而非以「公告」為之。且行政程序法第15條第3項之公告，基於程序經濟之考量，應以刊登公報或新聞紙使不特定多數人得以獲悉該內容即為已足，屬實質意義之公告，而非形式意義之公告。另臺北市政府之機關地址與臺北市商業管理處之機關地址相同（上訴人為臺北市政府之下屬機關），被上訴人之訴訟權能，並未因上開權限委任之規定而受影響，原審判決不察，指摘上開委任辦法不生委任效力之見解，而撤銷原處分及原決定，其判決顯有違反論理法則。㈢另臺北市政府曾於90年7月12日將前揭「臺北市政府商業行政委任辨法」報請行政院備查，該院業於90年7月25日台90經字第043538號函復「准予備查」，可知行政院（自治監督機關）立於上級機關之監督權限加以審酌臺北市政府90年7月10日府法三字第9007776800號令訂定發布之商業行政委任辦法，對前述委任辦法之合法性及適當性，並無疑義，為此，請廢棄原判決，並駁回被上訴人在第一審之訴等語。
六、本院按：㈠按憲法第108條、第109條固分別規定中央立法並執行或交由
省縣執行；省立法執行或交由縣執行事項，其中第108條第1款及第3款並規定「省縣自治通則」、「森林、工礦及商業」為中央立法並執行或交由省縣執行事項。惟憲法增修條文第9條規定「省、縣地方制度，應包括左列各款，以法律定之，不受憲法第108條第1項第1款、第109條、第112條至第115條及第122條之限制．．．。台灣省政府之功能、業務與組織之調整，得以法律為特別之規定。」而「直轄市之自治，以法律定之。」為憲法第118條所明定，查該條文規定於憲法第11章「地方制度」第1節「省」內，依司法院釋字第258號解釋「直轄市在憲法上之地位，與省相當」。嗣「地方制度法」於88年1月25日制定公布，該法第1條規定「本法依中華民國憲法第118條及中華民國憲法增修條文第9條第1項制定之。地方制度依本法之規定，本法未規定者，適用其他法律之規定。」由上開等規定，可知有關地方制度自應依地方制度法之規定，地方制度法未規定者，並適用其他法律之規定。查地方制度法第2條第2款、第18條第7款第3目分別規定：「．．．。2、自治事項：指地方自治團體依憲法或本法規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。」「下列各款為直轄市自治事項：．．．7、關於經濟服務事項如下：．．．（三）直轄市工商輔導及管理。」而商業登記法第6條第1項規定「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」又商業登記法有關商業登記及申請登記事項虛偽、違反強制登記、經營登記範圍外業務、其他應登記事項不登記、妨礙抽查之處罰與罰鍰之執行，均屬商業輔導及管理之範疇，在直轄市自以直轄市政府為其主管機關，亦屬地方制度法第18條第7款第3目（直轄市工商輔導及管理）之自治事項甚明。臺北市政府以90年7 月10日府法三字第9007776800號訂定「臺北市政府商業行政委任辦法」一種共3條，依序規定「臺北市政府（以下簡稱本府）為簡化商業管理，增進行政效能，特依地方制度法第27條規定訂定本辦法。」「本府將下列業務委任臺北市商業管理處，以該處名義執行之：1、商業登記法中有關本府權限事項。2、商品標示法中有關本府權限事項。」「本辦法自公布日施行。」分別規定該委任辦法訂定依據及委任權限之詳細內容，將商業登記法中直轄市政府主管亦即直轄市工商輔導及管理之自治事項，委任所屬下級行政機關執行，並報請行政院以90年7月25日台90經字第043538號准予備查，復刊登於90年7月出版之臺北市政府公報，揆諸地方制度法第27條、臺北市政府組織自治條例第2條第2項（中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理）及行政程序法第15條第1項、第3項規定並無不合。
㈡次按商業登記法第6條第1項規定：「本法所稱主管機關︰在
中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」此與89年4月26日修正公布前同條項規定：「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在省（市）為建設廳（局）；在縣（市）為縣（市）政府。」不同。揆其修正意旨，無非配合政府組織再造，精簡政府層級，調整臺灣省政府功能業務與組織，爰刪除「在省（市）為建設廳（局）」之規定，另因地方制度法已公布施行，直轄市政府之組織係屬其自治事項，並將直轄市之主管機關修正為「在直轄市為直轄市政府」。次按行政程序法第2條第2項規定：「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。」就我國行政機關內部之組織結構之型態而言，行政機關之內部係劃分若干分支組織，可能為內部單位，亦可能為所屬機關。依本院歷來所持之見解，實務上基於分層負責及增進效率之考量，由機關授權以單位或單位主管名義對外為意思表示者，如具備行政處分之要件者，參照本院48年判字第1號判例意旨，應認該單位所為之意思表示為其隸屬機關之行政處分，俾受處分人有提起行政訴訟之機會。若行政機關之內部組織，符合上開行政機關之定義者，依訴願法第13條前段之規定，原行政處分機關之認定，即以實施行政處分時之名義為準。又地方制度法第62條第1項規定：「直轄市政府之組織，由內政部擬訂準則，報行政院核定；各直轄市政府應依準則擬訂組織自治條例，經直轄市議會同意後，報行政院備查；直轄市政府所屬機關及學校之組織規程，由直轄市政府定之。」及內政部所頒地方行政機關組織準則第3條第1項之規定：「直轄市政府應依本準則擬訂組織自治條例，經各該直轄市議會通過後，報行政院備查；直轄市政府應依本準則及各該組織自治條例，訂定所屬機關組織規程。」依上開規定，臺北市政府組織自治條例第6條第1項規定：「市政府設下列各局、處、委員會、中心：1、民政局。2、財政局。3、教育局。4、建設局。．．．30、客家事務委員會。」同條第2項規定：「各局、處、委員會及中心之組織規程，由市政府擬訂，並送臺北市議會（下稱市議會）審議。」臺北市政府建設局組織規程第8條規定：「本局之下設市場管理處、商業管理處及動物衛生檢驗所，其組織規程另訂之。」臺北市商業管理處組織規程第3條規定：「本處設下列各科、室，分別掌理各有關事項：1、第一科：掌理商業登記、營利事業統一發證等事項。．．．三、第三科：掌理商業管理計畫之規畫及擬訂、違規商業之稽查裁處及維護公共安全方案等事項。．．．」。依上所述，商業登記法第6條第1項所稱之主管機關，在直轄市為直轄市政府，實則依據地方制度法、臺北市政府組織自治條例及相關規程之規定，明定授權由臺北市商業管理處掌理，該處並兼具臺北市政府之內部業務單位及所屬機關兩種屬性。就臺北市商業管理處本質上為臺北市政府之內部業務單位而言，由臺北市商業管理處所為之行政處分本應認屬臺北市政府之行政處分，然因臺北市商業管理處之法定地位，係屬臺北市政府之下屬行政機關，臺北市政府為免發生欠缺管轄權限之爭議，爰依行政程序法第15條之規定，訂定臺北市政府商業行政委任辦法，明訂委任臺北市商業管理處得以該處名義執行商業登記法中有關臺北市政府權限事項（按臺北市政府商業行政委任辦法已於93年7月14日廢止），並於90年7月12日報請行政院備查，行政院並於90 年7月25日台90經字第043538號函復准予備查，有上開函在卷可稽，此不僅符合前述商業登記法第6條之意旨，亦符合地方制度法所定直轄市政府之組織係其自治事項之旨。
㈢原審疏未審究上開法規之立法意旨，認為本件被上訴人獨資
設立之「光宇網路咖啡屋」，位於臺北市內，是無論商業登記申請之受理乃至於依罰則規定之裁罰，依行政程序法第11條第1項之規定，依法規即商業登記法之規定，均屬臺北市政府（指狹義之臺北市政府編制表之臺北市政府）之權限，意指現行由上訴人即臺北市商業管理處實際掌理之商業登記申請及有關依罰則規定之裁罰等行政行為，均有欠缺管轄權限之瑕疵，已有適用法規不當之違誤。又上訴人掌理臺北市政府所轄商業登記法商業登記、違規商業之稽查裁處等事項，有其組織法規為依據，臺北市政府依行政程序法第15條之規定，訂定臺北市政府商業行政委任辦法，明訂委任臺北市商業管理處得以該處名義執行商業登記法中有關臺北市政府權限事項，形式上雖為「委任」，實質上係屬內部業務分工之授與權限，如其符合行政程序法第15條之規定，即應發生委任之效力。依行政程序法第15條第1項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」同條第3項規定：「前二項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」所稱「委任」，係指有隸屬關係的上下級行政機關間之授權，因委任涉及權限之變更，自須有其法規之依據。所稱「法規」，包括憲法、法律、法規命令及自治法規（包括自治條例及自治規則，地方制度法第25條參照）在內。臺北市政府基於內部業務分工之所需，依據地方制度法第27條第1項、第18條第7款第3目之規定，就前述直轄市工商輔導及管理之直轄市自治事項，訂定臺北市政府商業行政委任辦法，明定委任臺北市商業管理處得以該處名義執行商業登記法中有關臺北市政府權限事項，於法尚非無據，難謂欠缺法規之依據。又就行政程序法第15條第3項之規定觀之，所稱「應將委任或委託事項及法規依據公告之」，係明定公告之內容應載明「委任事項及法規依據」之謂。所稱「公告」，係指行政機關向公眾或特定之對象宣布時使用，至其公告之方式如何？法律尚乏明文規定，依現行實務之作法，有將應公告之事項張貼於機關之佈告欄者、有刊載於政府公報或新聞紙者，亦有刊載於行政機關之資訊網站者，如能達到使相關民眾知悉之方式，於法即無不合。參照行政程序法第156條第1項規定：「行政機關為訂定法規命令，依法舉行聽證者，應於政府公報或新聞紙公告。」因此，刊登於政府公報或新聞紙自屬行政程序法中踐行公告程序之一種方式。本件廢止前之「臺北市政府商業行政委任辦法」，業經刊登於臺北市政府公報，並函報行政院准予備查，已符合行政程序法第15條之規定。原判決誤認自治規則不能作為行政程序法第15條之「法規」依據，並將該法條所謂「公告」與「刊登政府公報或新聞紙」，解釋為係兩種併存使民眾週知之方式，復未說明所指「公告」究應如何踐行其公告程序，亦有適用法規不當之違誤。上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，為有理由。因被上訴人有無上訴人所指違規事實，未經原審論斷，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 3 月 10 日
第五庭審判長法 官 趙 永 康
法 官 鄭 淑 貞法 官 黃 淑 玲法 官 侯 東 昇法 官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 3 月 11 日
書記官 王 褔 瀛