最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第00492號上 訴 人 臺南縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 李孟哲律師
參 加 人 臺南縣仁德鄉公所代 表 人 王金丁被 上訴 人 甲○○上列當事人間因建築執照事件，上訴人對於中華民國92年8月26日高雄高等行政法院92年度訴更字第2號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理 由
一、本件被上訴人在原審起訴主張：坐落台南縣○○鄉○○段○○○○○○號土地上，即門牌號碼同鄉大甲村165-4號西側之木造石綿瓦廠房（下稱系爭建築物）原為雞舍，為訴外人林仁里於62年12月以前蓋建，被上訴人於67年10月間連同基地買受後，於71年改為廠房使用，75年6月間申請參加人核發都市計畫以外地區建築物完工證明書（下稱完工證明書），為合法建築物。不料上訴人於87年11月誤為違章建築物強行拆除，經被上訴人訴請國家賠償中，為損害被上訴人之債權及掩飾上開違法拆除之行為，竟以系爭建築物於64年間尚未存在，參加人未就事實詳加查證，發給完工證明書內容不實為由，兩度要求參加人撤銷完工證明書不果，遂於88年7月14日以88府工建字第124097號函撤銷參加人發給之完工證明書，顯然違法。原再訴願決定予以維持，亦屬違法等語。求為撤銷再訴願決定、訴願決定及原處分之判決。
二、上訴人則以：上訴人對完工證明書之核發過程及其依據等進行相關資料之調閱。經核對該地點用水、用電證明、土地移轉資料及64年之航照圖發現，參加人於75年核發完工證明書時，係受村長出具不實證明所欺瞞，而村長出具證明係根據被上訴人要求而來。完工證明書之核發為錯誤，係被上訴人利用不法手段而取得，被上訴人自無值得保護之信賴，上訴人以上級機關行使監督權，撤銷完工證明書，並無不合等語，作為抗辯。
三、參加人在原審之參加意旨略謂：系爭建築物完工證明書之核發，依當時規定只需提出村里長之證明書即可，且參加人亦派員至現場勘查屬實，始核發完工證明書。勘查當時與62年當時之情形是否相符則不得而知，參加人核發證明書並無不合等語。
四、原審以：
（一）按「鄉（鎮市）公所辦理委辦事項違背憲法、法律、中央法令、縣規章、縣自治規則或逾越權限者，由委辦機關予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。」地方制度法第75條第6項定有明文。又依台灣省政府建設廳63年5月8日建四字第54484號函示「．．．。說明：一、『實施都市計畫以外地區建築物管理辦法』公布後，在該辦法適用地區之建築物，依該辦法第13條之規定，非經領得使用執照不准接水、接電或申請營業登記及使用。但該辦法公布前已建築完成．．．之建築物，．．．似應准予申請接水、接電營業登記及使用。．．．。擬辦：．．．建築物完工證明書由左列機關核發：省轄市─工務局。縣─建設局，但非縣政府所在地之鄉、鎮，縣轄市得由建設局委由各該鄉、鎮、縣轄市公所辦理。．．．
四、該辦法公布前己建築完成之建築物并取具左列證明之一者，均准申請接水、接電營業登記及使用：（１）建物登記證明；（２）戶口遷入證明；（３）完納稅捐證明；（４）繳納自來水或電費證明。無法取得前項證件者，可憑已編門牌號碼證明或由村里長出具之證明，申請發給完工證明書。．．．。」
（二）系爭建築物經被上訴人於75年6月間依「實施都市計畫以外地區建築物管理辦法」之規定，檢附仁德鄉大甲村村長許安雄之證明書，向仁德鄉公所申請核發「仁德鄉實施都市計畫以外地區建築物完工證明書」，經仁德鄉公所審核證明書內容「．．．確實於民國62年10月以前興建完工屬實」認符合上開台灣省政府建設廳函示可憑村長出具之證明核發完工證明之意旨，遂核發完工證明書，並無不合。尚不得認為仁德鄉公所辦理前述之委辦事項，有違背憲法、法律、中央法令、縣規章、縣自治規則或逾越權限之情事，上訴人予以撤銷，即非有據。
（三）本件被上訴人於75年6月間即取得系爭完工證明書，而上訴人於87年11月4日強制拆除系爭建築物時，經被上訴人出示前述完工證明書聲明異議後，上訴人於87年12月16日會勘現場之紀錄載明：「結論：一、拆除名冊無甲○○，有仁德鄉實施都市計畫以外地區建物完工證明書（如附件）二、甲○○房屋確實有誤拆。」嗣因雙方就賠償問題協調不成，被上訴人乃對上訴人提起國家賠償訴訟。經上訴人調閱台灣省農林廳64年之航照圖發現被上訴人系爭建物64年並未存在，經二次函請仁德鄉公所辦理撤銷無結果，上訴人乃依職權撤銷仁德鄉公所核發之前述完工證明書等情，此為兩造所不爭，並有上訴人87年12月16日會勘現場之紀錄附卷足憑。另查，證人即出具證明書之村長許安雄曾於原審更審前到庭證稱「．．．雞舍面積蠻大的。面積約有幾分地大．．．原先工廠與雞舍完全相同，工廠與雞舍之差別只有屋頂漏水處整修．．．。」等語，此亦有證人許安雄90年7月12日之調查筆錄附卷可稽。是本件證人許安雄所出具之證明書是否確屬不實，其證言是否確與實情不符，均非無疑。上訴人嗣僅憑64年航照圖比對結果，以系爭建築物當時尚未存在，認仁德鄉公所發給之完工證明書明顯不實，惟均未論及仁德鄉公所原核發之授益行政處分，被上訴人之情節究屬行政程序法第119條何款信賴不值得保護之情事，即遽予撤銷仁德鄉公所之原核發處分，殊嫌率斷。
（四）行政機關非有正當理由，作成行政行為時，對行為所規制之對象，不得為差別待遇，此平等原則乃支配國家各部門職權行使之原則，亦為行政程序法第6條所明定。查上訴人若對於其他鄉、鎮公所或仁德鄉公所所核發之他人之完工證明書，並非每件均以航照圖對照審核，以查其是否與事實相符，僅因本件系爭建築物被上訴人持有參加人仁德鄉公所所核發之完工證明書，而未列入違章建築拆除名冊，卻遭上訴人予以拆除，嗣因賠償問題協調不成，被上訴人因而對上訴人提起國家賠償訴訟，上訴人始依臺灣省農林廳64年12月及71年5月所拍攝之航照圖加以審核上開完工證明書是否合法屬實，此與前揭之平等原則是否相符，亦值商榷。
（五）綜上所述，上訴人將參加人仁德鄉公所原核發之完工證明書予以撤銷，尚嫌率斷，再訴願決定及訴願決定遞予維持，亦有可議，應將再訴願決定、訴願決定及原處分併予撤銷，由上訴人另為適法之處分，以期公允等情，因而為上訴人敗訴之判決。
五、本院判斷如下：
（一）查系爭建築物經所在地村長許安雄出具證明書，證明係於62年10月以前興建，由被上訴人持以申請參加人核發完工證明書，經參加人依台灣省政府建設廳63年5月8日建四字第54484號函示：無法取得（１）建物登記證明；（２）戶口遷入證明；（３）完納稅捐證明；（４）繳納自來水或電費證明等證件者，可憑已編門牌號碼證明或由村里長出具之證明，申請發給完工證明書等意旨，核發完工證明書等情，為原判決確定之事實。
（二）準據上開事實，參加人之核發完工證明書，僅係依村長之證明書辦理。然通觀上引台灣省政府建設廳63年5月8日建四字第54484號函示內容，建築物未經申請建築執照而建築，必於實施都市計畫以外地區建築物管理辦法公布前已建築者，始得依該函所示任一種證明，申請核發完工證明書，以為合法建築物之憑依。其中村長證明，為證據方法之一，須能證明建築物在上開辦法公布前已建築之事實，始得據以核發完工證明書；如另有證據證明建築物建築於上開辦法公布之後，足以推翻村長所證明在前建築之事實，自不得核發完工證明書。其為核發之後發現足以推翻村長證明事實之證據者，足見核發為違法，非不得依職權撤銷法理撤銷之。
（三）上訴人在原審主張依其提出之航照圖、對於航照圖有專業知識之證人陳逸彥之證言，及系爭建築物原始建築人林仁里之配偶林蔣秀美之證言，足以推翻村長許安雄證明系爭建築物為62年10月以前建築之事實為不實。且被上訴人自稱於71年間改建系爭建築物原作雞舍使用為工廠，依當時法令，改建應申請核准而未申請，亦不能核發完工證明書等語。與證人許安雄在原審證述系爭建築物於62年10月以前建築完成，究竟何者可採，事實如何，攸關參加人核發被上訴人系爭建築物完工證明書之違法與否，影響原處分撤銷該完工證明書核發之違法與否。乃原判決並未取捨認定，以為參加人僅依村長證明即應依台灣省政府建設廳該函核發完工證明書，其法律上之見解尚有未洽。因而認核發無誤，原處分予以撤銷為無據，不無速斷。
（四）被上訴人對於系爭建築物之於何時建築完成之事實，必瞭然於心，其申請核發完工證明書，提出村長證明為據而獲參加人核發，如經認定村長證明為不可採，是否因被上訴人提出不正確資料而使參加人核發完工證明書，有不值得保護其信賴之情形。上訴人於原審業已主張被上訴人不得要求信賴保護，非無推求餘地。原處分縱未說明撤銷授益處分有無信賴保護之情形，於訴訟中業已提出說明，如屬可採，足以補正。原判決未予推求認定可否補正，遽以原處分未予論及為違法，自有可議。
（五）上訴人之前拆除系爭建築物縱因程序不合，或有其他違法情事，與參加人核發完工證明書之合法與否無關，亦不能因此認定原處分即為違法。參加人核發完工證明書如為違法，應予撤銷，殊無援引平等原則以維持違法處分之理。原判決似認上訴人未以本案航照圖比對之證據方法審核其他已發完工證明書案件，獨於本件使用而認本件核發完工證明書為違法，有違平等原則等等，其法律上之見解亦有未洽。
（六）綜上說明，原判決尚有可議，不足以維持。上訴意旨指摘為違法，求予廢棄，為有理由。應將原判決廢棄。本件事實未明，應發回原法院更為審理。末查原法院如認為原處分違法，應維持核發完工證明書之處分，則撤銷原處分即為已足，不必諭知上訴人另為適法之處分。又原審以裁定命參加人輔助上訴人而參加訴訟，然參加人似與上訴人意見相左，所為陳述不利上訴人，其效力應依行政訴訟法第48條準用民事訴訟法第61條但書規定。
又系爭建築物如確屬林仁里於62年10月以前所建，且當時已申請水電，亦可調查供水供電單位證明，上訴人提出之用電證明為被上訴人名義，始自71年，自有不足。
再者，本件村長證明書之內容縱屬可採，上訴人主張系爭建築物於71年間改建未經申請，與當時法令不合，亦不得發給完工證明書，事實如何，關係原處分合法與否之判斷，亦應詳查認定。案經發回，應併注意。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 3 月 31 日
第一庭審判長法 官 黃 綠 星
法 官 陳 秀 美法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 4 月 1 日
書記官 邱 彰 德