最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第00050號上 訴 人 丙○○
乙○○被 上訴 人 臺北縣汐止地政事務所代 表 人 甲○○上列當事人間因有關規費事務事件，上訴人對於中華民國92年8月20日臺北高等行政法院91年度訴字第2459號判決，提起上訴。
本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、上訴人之父李添於民國73年5月7日死亡，上訴人遲至80年11月20日始向稅捐稽徵機關申報遺產稅，並於81年5月11日向被上訴人申請辦理繼承登記，被上訴人以申報遺產稅當期（80年11月）之公告現值計徵登記規費及罰鍰，分別為新台幣（下同）79,888元、1,597,760元，經上訴人繳納後，辦理繼承登記完竣。嗣上訴人主張被上訴人依內政部函頒之土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定（下稱土地登記計徵補充規定）以申報遺產稅當期之土地公告現值為計徵標準，與土地法第76條規定牴觸，致其溢繳登記費及罰鍰，於90年12月17日申請退還溢繳款項。被上訴人依臺北縣政府函轉內政部91年2月21日台內中地字第0910002720號函示，於91年3月12日以北縣汐登字第091000245號函復否准。上訴人不服提起訴願，並以臺北縣政府逾三個月期間未作成決定，提起行政訴訟，嗣臺北縣政府於91年12月24日以北府訴決字第91220119號決定駁回其訴願。
二、本件上訴人於原審起訴主張：按最高行政法院88年度判字第69號判決認定，內政部之行政命令以公告土地現值為計徵登記費及罰鍰之標準，與法律有所牴觸。而行政命令與法律牴觸者無效，則被上訴人依土地登記計徵補充規定第3點，以行為時公告土地現值為計徵登記費及罰鍰之標準，顯然牴觸法律。本件係被上訴人誤引行政命令，計徵本件土地登記之登記費及罰鍰，致使上訴人溢繳規費罰鍰，被上訴人不當得利行為屬實，本件已登記完畢，並非受被上訴人駁回或撤回之案件，則依民法第179條及第125條之規定，被上訴人稱法律不溯既往，係屬違法。按前後釋示不一致時，在前之釋示有當然錯誤、確屬違法之情形，為闡明法規原意所為之新釋示，應自法規生效之日起有其適用，司法院釋字第287號著有解釋。本件內政部前頒之土地登記計徵補充規定既違法，自應按現行規定，依申報地價核算之標準核算。涉及人民重大權利義務之事項，應由法律或由法律明確授權行政命令規定。內政部自最高行政法院88年度判字第69號判決宣示後，即自知違法，其未經明確授權即限制人民權利，此乃增加母法（土地法）所無之限制，有違法律保留原則，訴願決定應拒絕適用，卻以法律不溯既往原則駁回訴願，其適用法規有所違誤。被上訴人誤引行政命令計徵登記規費及罰鍰，致上訴人溢繳規費罰鍰，其不當得利行為屬實，請判決撤銷原處分及訴願決定，並命被上訴人重行審核退還溢繳之規費、罰鍰及依民法第203條規定，自90年12月17日起至退還日止按年息5%計算之利息等語。
三、被上訴人則以：內政部於81年5月21日台（八一）內地字第8173943號函訂頒「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」，以為辦理土地登記規費及其罰鍰計徵依據。本件上訴人之被繼承人於73年5月7日死亡後，上訴人遲至80年11月20日始向主管稽徵機關申報遺產稅，並於81年5月11日申請登記，其登記規費及罰鍰仍應依照申報遺產稅當期（80年11月）之公告現值計算，故本件規費依臺北縣稅捐稽徵處北縣稅財遺同第9042號遺產稅逾核課期間案件同意移轉證明書核定價值計徵，登記費共計79,888元，罰鍰則依土地法第73條規定核計為應納登記費之二十倍即1,597,760元，確依當時之規定核計，並無溢收情形。依司法院釋字第287號解釋，內政部自89年6月13日起針對「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」已作數次解釋，且明定自發文日起施行，並於91年2月21日以台內中地字第0910002720號函示依法律不溯既往原則，本案登記規費及罰鍰不予退還。另因土地法自19年訂定後，並未依時空背景及社會環境之變遷而為適當之修正，主管機關本於職權為具體明確之授權，頒布相關法令以為執行機關之依據，故本件原處分乃係依法行政等語資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：上訴人之父李添於73年5月7日死亡，上訴人遲至80年11月20日始向稅捐稽徵機關申報遺產稅，並於81年5月11日向被上訴人申請辦理繼承登記，經被上訴人依當時內政部頒土地登記計徵補充規定第3點計徵登記規費及罰鍰，經上訴人繳納後，於81年5月25日辦理繼承登記完竣。嗣上訴人以被上訴人依土地登記計徵補充規定以申報遺產稅當期之土地公告現值為計徵標準，與土地法第76條規定牴觸，致其溢繳登記費及罰鍰，被上訴人獲有不當得利，於90年12月17日向被上訴人申請退還溢繳款項，已逾行為時土地登記規則第142條第1項規定之三個月內請求退還登記費之期限。又所謂不當得利，係指無法律上之原因而受利益，致他人受損害者而言。上訴人因被上訴人命繳交登記規費及科處罰鍰之行政處分而繳納登記規費與罰鍰，該處分均未經行政救濟而確定，上訴人之繳納規費及罰鍰並非無法律上之原因，自無不當得利可言，上訴人請求返還不當得利，即屬無據。被上訴人以法律不溯既往原則否准上訴人之申請，訴願決定予以維持，理由雖有未洽，結論並無不同，仍應予維持等語為由，判決駁回上訴人原審之訴。
五、上訴人上訴意旨除援用原審主張外並補稱：按請求權時效乃涉及人民重大權利義務之事項，應由法律或由法律明確授權行政命令規定，土地登記規則僅為行政命令，而行為時土地登記規則第142條第1項卻規定申請退費需於三個月內為之，其未經明確授權即限制人民權利，此乃增加母法（土地法）所無之限制，顯然有違法律保留原則，原審本應拒絕適用，卻加以適用，適用法規有所違誤。依前所述，上開土地登記規則之規定本不應適用，退步言之，縱該規定並未違反法律保留原則，於本件情形亦不適用，蓋上開規定僅適用於登記申請撤銷或申請被駁回時始適用，但在核算錯誤而溢繳之情況，溢繳部分本來就是違法，依法即不應繳納，與該規則所欲規範情形並不相當，自無適用之餘地，而原審竟予以適用，適用法規顯有不當。按民法第125條規定請求權時效為15年，法務部90年3月22日（九十）法令字第008617號函稱，在行政程序法施行前已發生公法上之請求權，其消滅時效不適用行政程序法第131條第1項之規定，則在行政程序法施行前，無相關法規規定者，其請求權消滅時效應類推民法之規定，此有法務部89年10月23日（八九）法律字第024010號函可參，則本件為行政程序法施行前發生，應以15年為請求權時效。且臺北市政府訴願書彙編選輯第八輯第十二案，認為登記費依行為時土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定第3點規定與土地法第76條規定不符。從而原審判決認事用法均有違誤，爰請廢棄原審判決，撤銷原處分及訴願決定，並命被上訴人應依土地法之申報地價重新核計規費及罰鍰，退還溢繳部分之登記規費及罰鍰，並加計自90年12月17日至退還日止按年息5%計算之利息。
六、本院按：土地法第73條、第76條所定計徵登記費與罰鍰標準之申報地價，與平均地權條例第46條所定之公告土地現值並非相同。主管機關於計徵本件土地登記之登記費及罰鍰時，應依土地法第73條第2項、第76條規定，以平均地權條例第16條第1項所定之申報地價為計徵之標準，非可以公告土地現值為準，內政部86年5月29日台（八六）內地字第8675769號函發布修正之土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定之行政命令，以公告土地現值為計徵登記費及罰鍰之標準，顯與法律規定有所牴觸，本院88年判字第69號判決著有判例。又行政程序法係自90年1月1日施行（該法第175條參照），是以前揭該法第131條規定之5年時效，尚不得適用於該法施行前成立之公法上請求權，除非有法規規定時效期間，否則應類推民法第125條之規定（行政程序法第149條參照），亦即時效期間為15年。另一般給付訴訟之請求，在於以現在給付為目的，除非言詞辯論終結前法規變更，新法較舊法不利於原告，仍應適用舊法外，原則上應依言詞辯論終結時之事實及法律為判決基礎。本件上訴人於81年5月11日向被上訴人申請辦理繼承登記，被上訴人以申報遺產稅當期，即80年11月公布之公告現值計徵登記規費及罰鍰，依前揭本院88年度判字第69號判例意旨，與土地法第76條規定牴觸，致其溢繳登記費及罰鍰，構成被上訴人不當得利，上訴人自得請求返還。上訴人上開公法上請求權成立於90年1月1日行政程序法施行前，並無相關法規規定此類消滅時效期間，自應類推民法第
12 5條規定，亦即時效期間為15年。雖上訴人起訴前土地登記規則第142條第1項規定：「已繳之登記費及書狀費，有左列情形之一者，得由申請人於三個月內請求退還之：一、登記申請撤回者。二、登記依法駁回者。三、其他依法令應予退還者」，惟上開法條已於88年6月29日修正該規則時刪除。本件行為時舊法不利於上訴人，依一般給付訴訟採言詞辯論終結時法律為判決基礎，上開修正前土地登記規則第142條第1項規定，於本件原審92年8月20日言詞辯論終結時，已不再適用。綜上所述，上訴人請求被上訴人返還溢繳遺產稅及罰鍰，為有理由，原審依上開行為時土地登記規則第142條第1項規定，維持被上訴人否准上訴人請求之原處分與訴願決定，於法有違。上訴意旨據以指摘，求為廢棄，為有理由，爰由本院廢棄原審判決，並撤銷被上訴人原處分及訴願決定，以符法制。
據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 1 月 20 日
第三庭審判長法 官 廖 政 雄
法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩法 官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 1 月 21 日
書記官 莊 俊 亨