最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第00569號上 訴 人 乙○○被 上訴 人 彰化縣政府代 表 人 甲○○上列當事人間因區域計畫法事件，上訴人對於中華民國92年9月30日臺中高等行政法院92年度訴字第421號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人在原審起訴主張：上訴人將所有坐落彰化縣○○鄉○○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）出租予訴外人周森林，供其承包麥寮–中寮345ＫＶ輸電塔土木工程作短期堆積土石之用，並無開挖土石販賣之事實。被上訴人竟僅憑民眾檢舉照片，認定上訴人未經申請許可，於91年間將屬於特定農業區農牧用地之系爭土地開挖土石，違反區域計畫法第15條第1項之規定，並依同法第21條第1項規定，以91年12月3日府地用字第09102272420號處分書裁處上訴人新台幣（下同）30萬元罰鍰，顯然違法。訴願決定予以維持，同屬違法等語。求為撤銷訴願決定及原處分之判決。
二、被上訴人則以：系爭土地未見堆積土方，其地勢又較鄰地異常低下，且為免行人車輛掉入發生傷亡危險，現場尚有以紅線圈圍，上訴人訴稱未採取土方而堆置土石顯屬不實。又上訴人因引濁水溪含砂量大之濁水，很快沉積，週而復始以達獲取砂壤為目的，被上訴人依證據及法定程序辦理，裁處上訴人30萬元罰鍰，於法並無不合等語，作為抗辯。
三、原審以：
（一）按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」、「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用，停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。前二項罰鍰，經限期繳納逾期不繳者，移送法院強制執行。」為區域計畫法第15條第1項及第21條所明定。
（二）上訴人所有系爭土地面積1,399平方公尺，其使用地區及編定種類為特定農業區農牧用地。因民眾檢舉有挖取土石之情形，經被上訴人函請彰化縣二水鄉公所查明，由該公所查報上訴人將系爭農地開挖土石後引水回填，並附現場照片影本6幀。依該照片所示，系爭土地為整筆填水狀況。雖據彰化縣二水鄉公所承辦人員陳瑛到庭證稱其到現場僅拍攝照片，未測量土地積水深度等語，惟依該六幀照片，可知系爭土地水面層與種有農作物鄰地，二者高度間已有明顯落差，又水面呈現清楚倒影，足見積水有相當深度，並非水面緊接覆蓋土壤層。
（三）雖依上訴人聲請傳訊之證人周森林證述其向上訴人承租系爭土地，作為放置施作高壓電塔砂石之用，系爭土地原本比周遭土地低二公尺餘等語。但依訴願卷附系爭土地回填照片影本及上訴人所提出之回復原狀後之系爭土地照片二幀，系爭土地回填後之土壤層與鄰地高度相同。上訴人於訴願書中亦稱系爭土地租予周森林後，周森林於91年10月1日已回復原狀。如上訴人僅將該土地出租周森林堆置土石，事後只將堆置之土石移除，如地上積水，將水排洩即可，地形地貌並未改變，上訴人自無回填土壤回復原狀之必要。
（四）綜上可認系爭土地先經上訴人開挖土石，致地勢低窪，事後再予回填土石，方得與鄰地維持相同之土壤高度。上訴人所稱並未挖取土石乙節，自違事理及經驗法則，難以採信。又上訴人所提之二水鄉倡和村村長證明書，其上記載證明該土地於91年7月1日至92年7月1日止，確實未開挖土石及販賣等語，查該村長並非系爭土地之所有人或管理人，衡情應不致隨時對該土地現況施以注意，且所述事由顯悖於上開事證，難作為上訴人有利之證據。上訴人請求至現場勘查，開挖系爭土地之土層檢驗砂石，因依前所述系爭土地先遭開挖再回填土石，已回復原狀，縱使至現場開挖，亦難以證明上訴人並無開挖行為，所請核無必要。
（五）系爭土地為一般農業區農牧用地，上訴人未經申請擅自挖掘土石，涉及地貌地形之變更，被上訴人以上訴人違反區域計畫法第15條第1項之規定，乃依同法第21條第1項規定，處上訴人30萬元罰鍰，並無不合。訴願決定予以維持，亦無不合等情，因而判決駁回上訴人之訴。
四、本院經核原判決尚無違誤，進而論斷如下：
（一）按行政機關調查事實或證據之方法並無限制，行政程序法第42條第1項規定：「行政機關為瞭解事實真相，得實施勘驗」，所稱勘驗即為調查證據方法之一。事實真相如依其他證據方法足以瞭解，並無實施勘驗必要。查原處分已記載案件源自民眾檢舉及二水鄉公所查報，足為認定違章事實之憑證。行政救濟程序中，原處分機關答辯又已補充認定違章事實之證據，參照前述說明，無行勘驗必要。上述意旨以原處分未經勘驗為違法，指原判決予以維持，有不適用法規之違法，並不可採。
（二）原判決認定系爭土地遭開挖土石之事實，已論述依現場照片所示、證人證言及上訴人陳述系爭土地較鄰地低窪，之後回填土石成相同高度回復原狀等情，足以認定系爭土地確經上訴人開挖土石之事實，並指出現場已經回復原狀，無勘驗瞭解開挖事實之必要，並無不合。被上訴人以事證既明而未訊問上訴人所舉可以保證系爭土地未開挖土石之二水鄉鄉長許景輝等人，亦無不合。上訴意旨指原判決有未依職權調查證據之違法，亦不可採。
（三）查上訴人為系爭土地之所有權人，對於系爭土地有使用、收益等管理權限，應遵守系爭土地有關管制使用規定。如有違反管制規定之行為，即違反區域計畫法第15條第1項之規定，自屬同法第21條第1項處罰之對象。原判決認定上訴人有未經申請擅自在系爭土地挖掘土石，變更地貌地形之行為，其行為乃有意為之，縱使不知違反區域計畫法第15條第1項之規定，仍不得謂無責任條件。上訴意旨謂其無故意或過失，非區域計畫法第21條第1項處罰對象，指原判決維持原處分為違法，並非可採。
（四）原判決認定系爭土地有經回填土石，達與鄰地相同高度而回復原狀之事實，據此足以推論系爭土地原與鄰地高度相等。在回復原狀前，系爭土地較鄰地必為低窪狀態，又有現場照片顯示其低窪情形足證，則其低窪形成，通常即屬開挖土石所致。並有彰化縣二水鄉公所91年10月9日2鄉農字第0910008762號函向被上訴人查報，謂上訴人將系爭土地開挖土石等情為證，是原判決認定上訴人有在系爭土地開挖土石之事實，並非無稽。原判決已指出其認定事實所憑之證據並說明心證之理由，並指駁不採證人周森林之證詞及村長證明書之理由，無違證據法則，係其取捨證據認定事實職權之正當行使。上訴意旨指摘為違法，亦非可採。原判決理由說明系爭土地於回復原狀前為低窪狀態，非謂原狀即為低窪狀態，因而認為回復原狀前之低窪狀態為開挖所致，前後一貫，並無矛盾情形。
（五）原處分已指出本件源自91年9月19日民眾檢舉，旋經查證系爭土地確有開挖土石之違法行為，予以處罰，於法有據。原判決認定違法事實，雖未詳述其違法時間、方式及所挖土石去處，於處罰之基本構成要件事實之合致並無影響，難指為理由不備。原處分所處罰鍰，仍在法定罰度範圍，裁量權之行使並無逾越，又無濫用之事證。且其裁處最高度罰鍰，有其所欲達成管制目的之公益，難遽認為違反比例原則。上訴人於原審以前之行政救濟中，從未主張被上訴人裁罰有違比例原則，上訴主張僅泛泛而言，尚難遽採。從而上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 4 月 28 日
第一庭審判長法 官 黃 綠 星
法 官 林 茂 權法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 4 月 29 日
書記官 邱 彰 德