最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第00606號上 訴 人 乙○○
丙○○被 上訴 人 臺中縣政府代 表 人 甲○○上列當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國92年10月9日臺中高等行政法院92年度訴字第88號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於被上訴人90年12月12日90府地權字第355158號函及該訴訟費用部分廢棄，發回臺中高等行政法院。
其餘上訴駁回。
上開駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人主張：(一)上訴人所以受領系爭坐落臺中縣○○鎮○○段262、263、238、237-1地號土地上之地上物徵收補償費，乃因被上訴人於81年11月28日81府地權字第265735號公告徵收50特3號道路工程地上物及建築改良物之徵收處分，雖被上訴人委託臺中縣梧棲鎮公所(下稱梧棲鎮公所)查估製作及公告之地上物補償費清冊，漏未將上訴人所有之地上物列入補償費清冊，後經上訴人等於84至86年間迭次陳情，為被上訴人及需地機關梧棲鎮公所採納，被上訴人委託梧棲鎮公所製作補償清冊，梧棲鎮公所乃委請中興測量有限公司重新辦理地上物之實地查估，認上訴人乙○○確可受領新臺幣(下同)1,474,136元，上訴人丙○○可受領400,000元之補償費，被上訴人嗣並依當時土地法第227條規定公告地上物補償費清冊，於公告確定後，始通知上訴人等前往領取地上物徵收補償費，上訴人係應被上訴人通知於87年4月21日前往領取應得之補償費，足見上訴人受領該補償費乃有法律上原因，且無溢領問題。原判決謂被上訴人於81年公告之徵收補償清冊，並無系爭建物，被上訴人對之自無補償之責，是其通知上訴人繳回溢領之補償費，並無違誤云云，顯就上訴人於原審一再主張：上訴人受領系爭補償費乃基於被上訴人所辦理之徵收處分所致，於該徵收處分依法撤銷前，該徵收地上物及發放補償費之處分，仍為合法有效，被上訴人所為命上訴人繳回補償費之處分，其內容顯然違背先前之地上物徵收及發放補償費處分之效力，兩者互相矛盾，誠有可議，被上訴人在未詳細說明該處分之理由及法源依據，且在其上級機關核准之徵收及發放補償費處分，尚為合法有效情形下，率為違法之負擔處分，顯為非依法令或非本於法令所為之行政處分等語之重要攻擊方法，恝置不論，未於判決理由說明對該攻防方法之意見及法律上之意見，所為判決自有不備理由之違法。(二)上訴人丙○○所有之地上物，既經原判決確認係坐落於臺中縣○○鎮○○段238、237-1地號土地上，而細查該237-1地號土地並未列於78年4月11日78府地權字第65269號徵收土地公告中，則何以上訴人須受該徵收公告第6點之限制，而不得受領被上訴人87年4月21日所發放之地上物徵收補償費，不但未見原判決說明其認定事實之理由，亦未見原判決說明上訴人被徵收地上物而受領補償費，何以無受領權限而需繳回之理由，則原判決顯有認定事實未憑證據，及判決理由不備之違法。(三)原判決所指之航照圖，根本未顯示土地地號，則原判決認定事實所根據之78年11月30日拍攝之航照圖，如何據以認定上開4筆土地上並無建築改良物，未見原判決說明理由，原判決顯有判決理由不備之違法。縱被上訴人78年4月11日之徵收土地公告第6點，明示被徵收土地自徵收公告日起，不得增加建築改良物，惟並非被上訴人有何實體法上之權利，得以作成命上訴人繳回已合法受領補償費之行政處分，原判決未詳細說明原處分於法有據之理由，顯有判決理由不備之違法。(四)被上訴人所為前揭函，令上訴人於3日內繳回所領補償費，在上訴人等所有之地上物業遭徵收並已拆除之情況下，未依行政程序法給予上訴人陳述意見之機會，更未說明其處分之事實、理由及法令依據，亦未依照行政程序法第96條規定之格式作成書面，即擅自作成上訴人應將所受領之全部補償費繳回之負擔處分，於法誠有未合。另本件行政處分根據之事實，並非「客觀上明白足以確認者」，因此原處分尚不符行政程序法第103條第5款規定之要件，被上訴人自應在作成系爭行政處分前，依行政程序法第102條辦理。再者，原審法院89年度訴字第679號判決之訴訟標的為土地徵收是否失效 (無效)，與本件系爭建物之徵收，或徵收地上物時系爭建物存否，建物徵收補償費應否繳回等事實無關，即本件事實並非前案之爭點，且該前案承審法院並未就此部分事實詳加調查相關證據，並予當事人辯論之機會，雖該案判決理由曾論及此事，亦不具爭點效，應無影響本件判決或當事人主張之效力。原判決竟未詳細就上訴人於原審所提之攻擊方法何以不可採，即謂被上訴人作成系爭行政處分，無需踐行行政程序法第102條規定，顯有違誤。(五)關於上訴人不服被上訴人91年5月9日府地權字第09112051500號函部分，原判決認其屬於催告繳回溢領補償費之通知，尚不對外發生法律效果，即難謂其屬行政處分性質，上訴人對之提起行政訴訟，顯非合法。惟就上訴人不服被上訴人90年12月12日90府地權字第355158號函所提起之行政訴訟，則認屬行政處分，而從實體上駁回上訴人於原審之訴。上開兩函內容大致相同，主旨記載均相同，何以前者為催告通知並非行政處分，而不得提起行政救濟，而後者卻為行政處分，未見原判決詳細說明其區別之理由，就相類似之函文，前後見解不一，顯有理由前後矛盾之違法。綜上所述，原判決認事用法，顯屬違背法令，為此求為廢棄原判決，並撤銷原處分及訴願決定。
二、被上訴人於本審未提出答辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)關於不服被上訴人90年12月12日90府地權字第355158號函請求撤銷部分：１、本件上訴人乙○○及丙○○分別為系爭262、263地號及238、237-1地號土地上建築改良物所有權人，因梧棲鎮公所辦理臺中○○○區○○號道路工程需用上開土地，經報奉臺灣省政府78年3月20日府地4字第31811號函核准徵收，被上訴人分別以78年4月11日78府地權字第65269號及81年11月28日81府地權字第265735號公告徵收土地及建築改良物，並發放補償費。惟上訴人以上開建築改良物於梧棲鎮公所辦理查估時予以漏估，而分別於84年7月20日、84年10月17日及86年3月28日分別向梧棲鎮公所及被上訴人陳情，被上訴人予以補查估並發放補償費等情，為上訴人所不爭執，並有臺灣省政府78年3月20日府地4字第31811號函，被上訴人78年4月11日78府地權字第65269號及81年11月28日81府地權字第265735號公告、臺中港特定區計畫第1期公共設施保留地特3計畫道路用地徵收計畫書、土地徵收清冊、徵收建築改良物補償清冊、上開陳情書、梧棲鎮公所84年8月4日84梧鎮建字第8441號函、85年3月28日85梧鎮建字第3737號函、86年4月16日86梧鎮建字第4003號函、86年6月18日86梧鎮建字第7421號函、86年11月16日86梧鎮建字第14210號函、87年4月1日87梧鎮建字第4033號函、88年5月18日88梧鎮建字06137號函、前臺灣省交通處臺中港務局86年1月21日86中港工字第836號函、86年6月28日86中港工字第6585號函、被上訴人87年1月8日87府地權字第1676號函、87年2月10日87府地權字第033263號函、87年4月9日87府地權字第88815號函、臺中縣○○鎮○○○○號道路地上建築改良物調查表 (複估部分)、補償清冊等附卷可稽。嗣梧棲鎮公所發現於土地徵收公告時，上開土地上並無建築改良物，系爭建築改良物均係在徵收後始增加，乃函請被上訴人限期上訴人繳還已領之補償費，被上訴人遂以90年12月12日90府地權字第355158號函通知上訴人乙○○及丙○○於文到3日內分別繳回溢領之補償費1,474,136元及404,240元。２、被上訴人78年4月11日78府地權字第65269號徵收公告中公告事項第6點已明定：「自公告之日起被徵收土地內不得增加建築物及農作物，暨辦理產權移轉，設定負擔。」且系爭建築改良物係於78年4月11日土地公告徵收後始增建，此觀78年11月30日攝影之航照圖中，上開4筆土地上並無顯示有建築改良物存在可證，且此一事實亦經本院89年度訴字第679號地上物拆除事件判決予以認定 (該事件上訴人不服提起上訴，亦經最高行政法院92年度判字第972號判決駁回確定)，且被上訴人81年11月28日81府地權字第265735號徵收建築改良物公告，並無公告徵收該建物，亦為上訴人所不否認，被上訴人對之自無補償之責，是被上訴人以90年12月12日90府地權字第355158號函通知上訴人繳回所領之補償費，依行為時土地法第232條第1項規定，並無違誤，被上訴人亦無上訴人所稱違反上級處分之情事。３、按行政程序法第103條第5款規定，行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會。本件系爭建築改良物係於土地公告徵收後始增建之事實，有78年11月30日所攝航照圖、本院89年度訴字第679號及最高行政法院92年度判字第972號判決足堪佐證，其客觀上明白足以確認，被上訴人自得依職權衡量是否給予上訴人陳述意見之機會。且被上訴人90年12月12日上揭函內容已陳述其事實及理由為系爭4筆土地上建築改良物於土地公告徵收當時並無建築改良物，各建築物均係在土地徵收公告後所增加，其法令依據係土地法第232條，難謂該處分有違誤之處。(二)關於被上訴人不服91年5月9日府地權字第09112051500號函請求撤銷部分：經查該函內容，係催告上訴人依被上訴人90年12月12日90府地權字第355158號函繳回所溢領補償費之通知，尚不對外發生准駁之法律效果，即難謂其屬行政處分性質，上訴人對之提起訴願，訴願決定以上開函非屬行政處分，不予受理，即無不合，上訴人提起行政訴訟，顯非合法等語，因而駁回上訴人在原審之訴。
四、關於被上訴人90年12月12日90府地權字第355158號函部分：本院按：「理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。」行政訴訟法第209條第3項定有明文。另同法第243第6款規定，判決不備理由或理由矛盾者，其判決為當然違背法令。則判決理由項下，未記載當事人關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見，其判決為違背法令。又土地徵收補償乃國家徵收人民之土地或改良物，就人民所受之損失給與之補償。土地徵收補償處分之作成，係以有土地徵收處分存在為前提，土地徵收及其補償處分作成後，徵收之土地及其改良物所有權人即有受領徵收補償之權 (行為時土地法第222條、第223條、第236條、第241條參照)，則於徵收處分經合法撤銷前，該受領人無返還徵收補償之義務。經查：(一)上訴人乙○○及丙○○分別為系爭土地上建築改良物所有權人，因梧棲鎮公所辦理臺中○○○區○○號道路工程需用系爭土地，經報奉臺灣省政府78年3月20日府地4字第31811號函核准徵收，被上訴人分別以78年4月11日78府地權字第65269號及81年11月28日81府地權字第265735號公告徵收系爭土地及建築改良物，並發放補償費在案。上訴人以上開建築改良物於梧棲鎮公所辦理查估時予以漏估，而分別於84年7月20日、84年10月17日及86年3月28日分別向梧棲鎮公所及臺中縣政府陳情，被上訴人予以補查估並發放補償費(上訴人乙○○為1,474,136元，丙○○為404,240元)。嗣梧棲鎮公所發現於為系爭土地徵收公告時，其上並無建築改良物，系爭建築改良物均係在公告徵收後始增加，乃以90年12月5日90梧鎮工字第16360號函請被上訴人通知上訴人繳還已領之補償費。被上訴人遂以90年12月12日90府地權字第355158號函通知上訴人於文到3日內繳回溢領之前開補償費，上訴人逾期未繳回，被上訴人另以91年5月9日府地權字第09112051500號函催請上訴人於文到3日內將溢領款繳回等情，為原審依法認定之事實。(二)本件上訴人固已受領被上訴人所發給之系爭建築改良物補償費，惟由前開原審認定之事實觀之，系爭建築改良物究竟是否已經徵收，原審未予明確認定。揆之前開說明，似可推論本件建築改良物似已經徵收。(三)本件被上訴人嗣雖主張上訴人所有之系爭建築改良物乃土地徵收公告後始行興建，違反土地法第232條規定，不應予補償，原受領之徵收補償應予返還等語。惟苟系爭建築改良物確已經徵收，於為系爭建築改良物徵收處分之機關將徵收處分予以撤銷前，難謂上訴人已有返還所受領之前開徵收補償款之義務。是系爭建築改良物是否已經徵收，徵收處分是否已經撤銷，攸關本件上訴人之主張是否可採，即有查明並予明確認定之必要。(四)本件上訴人於原審言詞辯論期日主張：「土地徵收核准機關是內政部，內政部沒有作成撤銷行政處分之前，行政處分仍是有效，臺中縣政府不能直接請求繳還徵收補償的行政處分，授益處分的撤銷應該有一定的行政程序。」等語，原審即應予調查明確。乃本件原審就上訴人此項重要攻擊方法，未遑予以調查，亦未於判決理由項下記載不予調查之理由，或記載上訴人此項攻擊方法不可採之理由，即為不利上訴人之判決，揆之前開規定及說明，原判決此部分理由即有不備。上訴意旨指摘原判決此部分違誤，求為廢棄，非無理由。因本部分事實仍有未明，應將本部分發回原審重為調查後，另為適法之裁判。
五、關於被上訴人91年5月9日府地權字第09112051500號函部分：
本院查：原審認本件被上訴人91年5月9日府地權字第09112051500號函之內容，乃催告上訴人繳回所溢領補償費，尚不對外發生准駁之法律效果，即難謂其係屬行政處分，因而駁回上訴人於原審之訴，經核業已說明其理由，核無不合。上訴人雖謂被上訴人90年12月12日90府地權字第355158號函與91年5月9日府地權字第09112051500號函內容大致相同，主旨記載均相同，其性質應無不同云云。惟被上訴人前開二函內容雖大致相同，其仍有部分相異處，其相異處即產生相異之效果，亦即前者發生上訴人應返還徵收補償款之效果，後者則為就前函已發生之效果，催告上訴人履行，是二者自有不同。上訴意旨以原審未說明其理由，及理由前後矛盾，指摘原判決此部分違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 5 月 5 日
第二庭審判長法 官 葉 振 權
法 官 黃 合 文法 官 侯 東 昇法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 5 月 5 日
書記官 阮 桂 芬