最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第00607號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 嘉義市東區區公所代 表 人 乙○○上列當事人間因耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國92年10月9日高雄高等行政法院92年度訴字第722號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人主張：(一)按耕地三七五減租條例第26條第1項僅規定租佃雙方因耕地租佃所發生之爭議應依該法條之程序向各級公所、政府耕地租佃委員會請求調解、調處，至於此項爭議是否為耕地三七五減租條例所規定之範圍，以及其請求是否有無理由，則在所不問，此為向來司法實務所採之見解。又依最高法院47年台上字第1486號判例意旨，因耕地租期屆滿發生續訂租約或返還耕地之爭議，亦為耕地三七五減租條例第26條所規範之租佃爭議範圍，原則上亦應先經調解、調處之程序處理。本件爭議既係租佃事項所發生之爭議，依實務歷來見解及最高法院47年台上字第1486號判例意旨，自應依耕地三七五減租條例第26條規定，由各級耕地租佃委員會，先行受理調解、調處。乃原判決卻對當事人申請租佃調解創設法律所無之限制，與前開最高法院判例意旨明顯相悖，其判決自屬違背法令。(二)耕地三七五減租條例第26條係就所有有關租佃爭議事項之處理程序，至於同條例第19條第4項之規定，表面文字似亦為規定調處機關之程序規定，惟究其實質乃係同條第1項第3款之例外但書規定，亦即在若出租人收回耕地將致承租人失其家庭生活依據之情形時，完全不許出租人收回自耕，但若出租人亦有不能維持一家生活之情形時，為求衡平，而例外准由耕地租佃委員會衡量雙方情況為折衷之裁量處理，此情形頗類民法第252條之授予法院酌減違約金之權，實質上為一規範實體權利義務變動之法規。受理調處之機關在此即不得置出租人生活困難於不顧，僅以有耕地三七五減租條例第19條第1項第3款之情事而完全否准出租人收回自耕之請求。且耕地三七五減租條例第19條第4項之調處無法成立，或租佃雙方有任何一方或雙方不服時應如何處理，該條文本身未有規定，實務上其爭訟程序亦係依同條例第16條規定，循上級政府耕地租佃委員會及司法機關之方式為之，此觀最高法院47年台上字第732號判例意旨甚明。是以耕地三七五減租條例第19條第4項並非規範租佃糾紛處理程序之法規，而係授予受理機關實質審查之規範，與規範爭訟程序之同條例第26條並無扞格，亦無所謂同條例第26條處理之租佃爭議不包括第19條及第20條之問題。原判決雖引耕地三七五減租條例第22條第2款、第3款有關違反第19條收回自耕應負刑責之規定，說明同條例第19條、第20條係由行政機關透過公權力為之，不許租佃雙方經由協調處理，與同條例第26條之性質不合云云，惟查耕地承租人並非農奴，耕地三七五減租條例第19條、第22條規定旨在保障承租人的權益，避免承租人在非自願的情況下喪失其耕作權，而非剝奪其意思自由，是原判決對耕地三七五減租條例之認知顯然有誤。(三)最高法院48年台上字第1326號判例固認如受理調解機關拒絕人民調解之申請者，人民得逕行提起民事訴訟，惟此乃基於維護人民之權益及訴訟經濟考量，不能因行政機關之違法拒絕受理，而將其不利益歸於無過失之上訴人，故而認為不能以未經實際調解即認為起訴之要件有欠缺而駁回上訴人原審之訴，然此並非謂各級政府耕地租佃委員會得任意拒絕耕地租佃調解之申請，苟申請人不欲逕行起訴，堅持先經調解調處之程序謀求爭執之解決，各級耕地租佃委員會自無拒絕之餘地。若耕地租佃委員會竟然拒絕調解之申請，剝奪上訴人依耕地三七五減租條例第26條請求以調解方式解決紛爭之權利，自屬違法，原判決以私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知中規定，應附資料為申請調解程序上之要件，實有認事用法之違誤。綜上所述，原判決顯屬違法，為此求為廢棄原判決等語。
二、被上訴人則以：(一)按依司法院釋字第128號解釋意旨，可知行政機關就耕地三七五減租條例第19條所為耕地准否收回自耕之核定與調處，性質上係屬行政處分，故出租人、承租人如有不服，應循行政爭訟程序請求救濟；該解釋明顯指出，出租人、承租人如有不服，並無如同條例第26條第1項移由司法機關處理之規定，亦即自該解釋於民國59年4月17日公布後，行政機關就耕地三七五減租條例第19條所為耕地准否收回自耕之核定與調處，出租人、承租人如有不服，應循行政爭訟程序請求救濟，不得向普通法院提起民事訴訟，普通法院對此不屬於其權限之訴訟案件，不以無權裁判之程序裁定駁回，竟為實體之判決者，其判決無效(民事訴訟法第249條第1項第1款、第463條、第481條、司法院院字第1055號、第1767號、第1930號之⑵及院解字第2960號等解釋參照)。是上訴人無由再援引最高法院47年台上字第1486號及47年台上字第732號判例作為立論之依據。(二)上訴人申請租佃調解原因既為「租期屆滿不再續租，要收回耕地。」其第540號存證信函亦向佃農作同樣之表示，則關於本件應依「租期屆滿不再續租，要收回耕地。」之規定辦理，即依耕地三七五減租條例第19條及第20條規定處理，由行政機關透過公權力為之，並無再由租佃雙方經由協調處理之餘地 (最高法院51年台上字第158號判例意旨參照)。另上訴人已依耕地三七五減租條例第19條規定向被上訴人申請「租期屆滿不再續租，要收回耕地」，現經另案處理中，今又以同一理由申請租佃調解，姑不論司法院釋字第128號解釋已明示清楚其處理程序，設若同意其申請，經由耕地三七五減租條例第26條規定以租佃調解、調處、送普通法院程序辦理，如因民事裁判與行政訴訟裁判歧異，則被上訴人將無所適從。故自司法院釋字第128號解釋公布後，關於申請以「租期屆滿不再續租，要收回耕地。」為理由者，已不可能再依耕地三七五減租條例第26條規定程序辦理。(三)依上訴人所引最高法院48年台上字第1362號判例意旨，為典型之非法轉租，地主自得依耕地三七五減租條例第26條之規定訴請收回土地，該調解委員會認定由轉租而生之糾紛，不屬於耕地三七五減租條例第26條之範圍，駁回其調解聲請，地主即得逕行起訴，自屬合理，但究其本質乃佃農非法轉租所生之租佃爭議，此與本件租期屆滿地主要收回耕地之情形迥異，所適用之法規亦不相同。(四)上訴人所引耕地三七五減租條例第22條規定，其論述與事實亦有出入。查耕地三七五減租條例第19條規定，於耕地租約期滿時，出租人要收回自耕之條件，係採明確列舉方式，如出租人違反上開規定收回自耕者，依同條例第22條規定，應處1年以下有期徒刑或拘役，足證上開條文顯係強制規定，故行政機關在耕地租約期滿時，所為核定應予終止租約或續定租約之通知，係屬行政機關執行法律強制規定之措施，如當事人認為鄉(鎮、市、區)公所之核定確有不當，自應循訴願及行政訴訟等途徑，以謀求救濟，實無須經耕地租佃委員會調處之理由，更無須循司法途徑解決之規定；另耕地三七五減租條例第26條係耕地租賃契約存續中，租佃發生發生爭議時之處理程序，租佃雙方可循調解、調處之程序，並得向普通法院提起民事訴訟以謀求補救，兩者適用時機顯然不同。再者，業佃雙方意思一致協議補償 (包括土地及金錢)終止租約者，不論屬租期屆滿時，或平常時期，只要處於租佃關係存在延續中，隨時均可辦理，依此狀態下，出租人根本不必具備任何收回自耕之條件，亦不必經過調解程序，只要業佃雙方備妥相關資料會同至土地所在地鄉(鎮、市、區)公所申辦即可。綜上所述，上訴人所執顯無理由等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：本件上訴人因其與他人共有系爭坐落嘉義市○○段第577、648、578、642、581、652、653地號耕地之耕地三七五租約於91年12月31日租期屆滿，曾向承租人表示屆期不再續租，承租人應返還系爭耕地，然因承租人不予置理，上訴人乃於92年1月27日向被上訴人提出租佃爭議調解申請，主張耕地三七五減租條例第20條規定因屬違憲而無效，承租人不得據以主張續租，而請求調解承租人應將系爭耕地回復原狀返還上訴人。經被上訴人審查上訴人所附資料，於92年2月11日以嘉市東區民字第0920001638號函復上訴人等情，已經兩造分別陳述在卷，並有上訴人之租佃爭議調解申請書影本及被上訴人92年2月11日嘉市東區民字第0920001638號函附原處分卷可稽。查本件上訴人所爭執之原處分即被上訴人92年2月11日嘉市東區民字第0920001638號函，而此函係就上訴人所為租佃爭議調解申請書之申請予以回復，而所以為此回函，乃因認上訴人申請之事項並非耕地三七五減租條例第26條所稱之租佃爭議，故不准上訴人調解之申請一節，則據被上訴人訴訟代理人於本院審理中陳述甚明；本件上訴人是因認其本件收回耕地一事係屬租佃爭議，而依耕地三七五減租條例第26條規定為本件租佃爭議調解之申請，是被上訴人以其非屬租佃爭議為由函復上訴人，實質上即否准上訴人租佃爭議調解之申請，而此否准之內涵，則具有確認上訴人與承租人間，就系爭耕地關於上訴人調解申請書之主張，非屬耕地三七五減租條例第26條所稱之租佃爭議之意旨，而涉及上訴人得否依法申請調解之權益，應認屬一確認性行政處分，被上訴人爭執其非行政處分，尚有誤會。本件之爭點即被上訴人應否受理上訴人所為租佃爭議調解之申請，即應就上訴人調解申請書所載收回土地之事由，性質上是否屬耕地三七五減租條例第26條規定所稱之租佃爭議判斷之。分述如下：１、依司法院釋字第128號解釋意旨，可知行政機關就耕地三七五減租條例第19條所為耕地准否收回自耕之核定與調處，性質上係屬行政處分，故出租人或承租人如有不服，應循行政爭訟程序請求救濟。又因憲法第15條規定，人民之生存權應予保障；第153條復明定，國家為改良農民之生活，增進其生產技能，應制定保護農民之法律，實施保護農民之政策，明確揭示國家負有保障農民生存及提昇其生活水準之義務。耕地三七五減租條例即屬上開憲法所稱保護農民之法律(司法院釋字第422號解釋參照)，而耕地三七五減租條例為維護減租政策之成果，確保承租人之佃耕權，防止出租人於租約期滿時，假借自耕為理由，任意反對租約之繼續，致使承租人失去其賴以生活之耕地，而設有第19條限制收回自耕及第20條應續訂租約之規定；而此第20條應續訂租約之規定，明白表示耕地租約於租期屆滿時，除已經同條例第19條准收回自耕外，於承租人願繼續承租之情況下，出租人均應續訂租約，且縱出租人拒絕續訂租約，其租賃關係亦非因租期屆滿而當然消滅(最高法院51年台上字第158號判例參照)；亦即承租人可填具續訂租約申請書，附同原訂租約，向耕地所在地鄉 (鎮、市、區)公所單獨申請續訂租約，其租期依照耕地地三七五減租條例第5條規定，仍不得少於6年。換言之，於耕地租賃契約租期屆滿時，出租人得否收回自耕，除有承租人不願續租之情事外，需經由主管機關依據耕地三七五減租條例第19條規定為核定或調處之行政處分准收回自耕者，始得收回自耕；而未經准收回自耕者，即均應續訂租約，否則依據同條例第22條第2款及第3款規定，違反者尚應負刑事責任。是自此規範內容觀之，可知關於依據耕地三七五減租條例第19條及第20條規定之耕地收回自耕及續訂租約，均由行政機關透過公權力為之，並無再由租佃雙方經由協調處理之餘地。至於耕地三七五減租條例第26條雖有關於租佃爭議應循調解、調處及移送司法機關循民事訴訟處理之程序規定；然所謂調解，性質上屬於當事人間之和解，其成立必由於當事人間之合意，不能強迫其接受。所謂調處，為調處機關所為勸導並依職權而為決斷或仲裁之意。故調解僅有所謂不成立，而調處則有所謂不服；而調解不成立者始得進而調處，不服調處者，始得移送司法機關即普通法院處理。故依調解、調處之意義及其救濟流程，可知耕地三七五減租條例第26條所規範之租佃爭議，並不及於上述行政機關應透過公權力為之之耕地三七五減租條例第19條及第20條規定之耕地收回自耕及續訂租約事項。２、查本件上訴人係因其所共有系爭耕地之耕地三七五租約於91年12月31日租期屆滿，曾向承租人表示屆期不再續租，承租人應返還系爭耕地，然因承租人不予置理，而為本件調解之申請，已如上述；而關於系爭耕地，承租人亦已於92年1月2日申請續訂租約，已經被上訴人陳述甚明，並有本件承租人之私有耕地租約期滿續訂租約申請書影本附原處分卷可按；足見上訴人係因系爭耕地租期屆滿，而主張收回系爭耕地，然系爭耕地之承租人並無不願繼續承租之情；惟依前開所述，出租人於租期屆滿時欲收回自耕，需無耕地三七五減租條例第19條所規定之消極條件，且其是否得予收回，係由主管機關經由核定或調處之行政處分方式為之；而此種收回耕地之申請，程序上是由出租人填具收回出租耕地申請書之形式為之，而就此部分，上訴人亦已於92年1月27日填具收回耕地申請書為申請，而經被上訴人另案處理一節，已經被上訴人陳述甚明；另系爭耕地之承租人業已申請續訂租佃契約，是上訴人得否將系爭耕地收回自耕而無庸依耕地三七五減租條例第20條規定續訂租約，即應視上訴人是否符合同條例第19條收回自耕之規定，而經准予收回自耕，是上訴人於未經主管機關依據耕地三七五減租條例第19條規定核准收回自耕前，雖為不同意續訂租約之表示，此爭議本質上仍屬系爭耕地是否應依耕地三七五減租條例第19條及第20條規定收回自耕及續訂租約之爭執，是依上開所述，其自非耕地三七五減租條例第26條所規範之租佃爭議。故上訴人以其申請調解時所載之耕地三七五減租條例第19條及第20條規定，僅係上訴人請求返還耕地之原因，而本件係基於原訂租約租期已屆滿，上訴人表明不願續訂租約請求收回耕地衍生之爭執，係屬上訴人作為申請調解依據之耕地三七五減租條例第26條規定所稱之租佃爭議云云，無足採取。綜上所述，本件上訴人以租佃爭議調解申請書申請調解之事項，性質上既非耕地三七五減租條例第26條規定所稱之租佃爭議，是被上訴人函復確認其非屬耕地三七五減租條例第26條所稱之租佃爭議，而不予受理其租佃爭議調解之申請，並無違誤，訴願決定從程序上為不受理之決定，理由雖有未洽，結論尚無不合。上訴人所為租佃爭議調解之申請，既非屬應為調解之租佃爭議，是上訴人以其係屬租佃爭議，請求被上訴人應受理上訴人收回耕地之申請並予調解，即乏請求之依據。是上訴人提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，及請求被上訴人應受理上訴人收回耕地之申請並予調解，均無理由，因而駁回上訴人在原審之訴。並說明上訴人本件請求既因其申請調解事項，非屬耕地三七五減租條例第26條所規範之租佃爭議而無理由，是上訴人關於耕地三七五減租條例第19條及第20條規定是否違憲之爭執，即無再予論述之必要，因而駁回上訴人於原審之訴。
四、本院按：人民因耕地租佃關係所發生之爭執，屬於私權之爭執。依耕地三七五減租條例第26條第1項之規定，出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉(鎮、市、區)公所耕地租佃委員會調解；調解不成立者，應由直轄市或縣(市)政府耕地租佃委員會調處；不服調處者，由直轄市或縣(市)政府耕地租佃委員會移送該管司法機關。則苟租佃爭議事件經鄉(鎮、市、區)公所耕地租佃委員會調解成立，其效力乃租佃雙方成立私法上之和解契約，耕地租佃委員會既無何意思表示存在，自非屬法律行為；苟未能成立調解，而移由直轄市或縣(市)政府耕地租佃委員會調處，該耕地租佃委員會固須依其職權就租佃雙方之爭執作成判斷，惟此乃行政機關於法律特別規定情形下，介入私權爭執之處理，不論該項判斷之結果如何，其事件屬私權爭執之性質，均不因而改變。另不服行政處分或為行政處分之拒絕，依訴願法第2條、行政訴訟法第4條第1項、第5條第1項規定，係循訴願、行政訴訟之救濟方式；而不服耕地租佃委員會之調處之救濟方式，係移送司法機關(民事法院)裁判，由此亦可推知耕地租佃委員會拒絕就租佃爭議為調解、調處，其救濟方式係逕行提起民事訴訟(最高法院48年台上字第1362號判例亦同此見解)，而非提起訴願、行政訴訟；否則，若解為須再經訴願、行政訴訟，受理訴願機關及行政法院至多亦僅得命耕地租佃委員會應為調解、調處，就當事人間之私權爭執事項，仍無權作成實體之終局判斷，如是，顯有違救濟程序之經濟。經查：本件上訴人因其與他人共有系爭耕地之三七五租約於91年12月31日租期屆滿，曾向承租人表示屆期不再續租，承租人應返還系爭耕地，然因承租人不予置理，上訴人乃於92年1月27日向被上訴人提出租佃爭議調解申請，請求調解承租人應將系爭耕地回復原狀返還上訴人。經被上訴人審查上訴人所附資料，於92年2月11日以嘉市東區民字第0920001638號函復上訴人，謂上訴人既以租約期滿擬收回自耕不再續租為由申請租佃爭議調解，被上訴人當依耕地三七五減租條例第19條暨內政部訂頒之私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知等相關規定辦理；上訴人應檢附自任耕作切結書，租約期滿時之全戶戶籍謄本，戶籍所在地之國稅局分局核發之90年全年綜合所得稅各項所得資料清單，90年全年生活費支出明細表等證明文件，並攜帶身分證向公所申請。被上訴人前開復函，乃自實質上否准上訴人租佃爭議之調解申請等情，為原審依法認定之事實。揆之前開規定及說明，上訴人如對被上訴人拒予調解不服，應逕向民事法院提起訴訟，不得提起行政爭訟。原審以被上訴人否准上訴人調解之申請，並無不合，而駁回上訴人於原審之訴，其所持理由，雖有不同，惟其結論則無二致，應予維持，上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第2項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 5 月 5 日
第二庭審判長法 官 葉 振 權
法 官 黃 合 文法 官 侯 東 昇法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 5 月 5 日
書記官 阮 桂 芬