最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第00629號上 訴 人 乙○○被 上訴 人 銓敘部代 表 人 甲○○上列當事人間因退休事件，上訴人對於中華民國92年11月28日臺北高等行政法院92年度訴字第82號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人原任職台北市政府捷運工程局，前經被上訴人以民國90年6月21日90退三字第2041623號函核定自同年月30日退休生效在案，被上訴人按其核定等級簡派第10職等年功薪1級690薪點之標準，依新制施行前後任職10年2個月及5年11個月29天，核定年資10年及6年2個月，分別給與新制施行前月退休金之50％，新制施行後月退休金13％，並載明上訴人非屬依行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支（俸）薪之公務人員，依規定不得辦理優惠存款。上訴人於91年1月26日函請被上訴人應依未實施用人費率薪額標準重新計發其退休金，被上訴人以91年2月21日部退三字第0912110538號書函函復上訴人略以，參考被上訴人90年7月13日90退三字第2045588號、同年8月3日90退三字第2051744號、同年9月27日90退三字第2067833號等書函，認其退休金係依一般公務人員俸額標準計算發給，且不合辦理公保養老給付優惠存款。上訴人不服，循序提起復審、再復審，均遭駁回後，遂提起本件訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張略以：公務人員退休法第1條、同法第6條及公務人員退休法施行細則第26條規定，就退休人員事項範圍、月退休金計算標準及所得退休金多寡規定已臻明確。上訴人以10職等年功俸1級690薪點退休，依在職同等級實領俸額為新台幣（下同）45,075元，此為計算月退休金之標準，被上訴人竟以繳納退撫基金數為由，將其改為43,060元計算，要屬違誤。「優惠存款」為政府對退休人員政策性福利措施，並非法定給與。84年11月18日被上訴人84台中特一字第1214108號修正發布公務人員公養老給付金額優惠存款要點第2點規定，嗣被上訴人並於88年7月3日將前揭要點⑵中之「退休生效當日」修正為「最後之在職機關」此為被上訴人咨意造成不平等甚為明確。被上訴人既知上訴人前任職之台北市政府捷運工程局員工給與，係因其工程特殊性，並經報奉行政院人事行政局同意採取較高待遇，與公務人員退休養老給付優惠存款並無關係，被上訴人逕自剝奪台北市政府捷運工程局退休人員優惠存款之權利，要非妥適。復查，現行公務人員退休法第16條之1明確規定公務人員退休法修正前之年資應依原法規定標準支給退休金，而依修正前公務人員退休法第8條規定，退休金之月俸額應包含「其他現金給與之退休金」在內，只是將給與之數額授權由考試院會同行政院定之，惟考試院與行政院多年來均未能訂定公務人員退休金其他現金給與應給數額，有關機關嚴重失職，要不能因此改變其他現金給與屬月俸額一部份之性質。況被上訴人所制定之「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」僅具命令之位階，卻變更原公務人員退休法第8條規定，將退休人員其他現金給與不計，顯已違反法律保留原則，並嚴重侵害上訴人受憲法所保障之財產權，爰請將復審、再復審決定及原處分均撤銷；、命被上訴人依上訴人退休時之俸額45,075元計算月退休金；命被上訴人註銷上訴人退休證書不得辦理優惠存款註記；命被上訴人每月給付其他現金給與補償金於每月俸額中均應有15％，且應每月給與，而非一次給與等語。
三、被上訴人則略以：我國俸給制度乃採俸點折算俸額制，故於現行公務人員俸給法第18條及第19條規定，本俸、年功俸之俸點折算俸額，由行政院會商考試院定之。各機關不得另行自定俸給項目及數額支給，未經權責機關核准而自定項目及數額支給或不依規定項目及數額支給者，審計機關應不准核銷，並予追繳。被上訴人為退休撫卹主管機關，對於退休金費率計算自有權責。上訴人係臺北市政府捷運工程局退休人員，就工作報酬方面，臺北市政府捷運工程局雖得因其特殊性，經台北市政府陳報行政院人事行政局同意採取較上開一般公務人員待遇更高之未實施用人費率交通事業機構待遇標準支給，惟工作報酬之性質、目的與退休金之內涵不同，此由目前一般公務人員扣繳退撫基金以及計算退撫新制前、後年資退休給與之標準，均以全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表計繳可知，是以，上訴人既係與一般公務人員繳納相同之退撫基金費用，於退休時自應依一般公務人員俸額標準計給退休金。被上訴人基於退撫主管機關立場，為求退休公務人員照護之衡平，故於84年1月5日以84台中特4字第1077687號函，不同意台北市政府捷運工程局採取較高之未實施用人費率交通事業機構待遇計算退休給與，核與71年修正公布之公務人員退休法施行細則第18條及79年公布施行之公務人員俸給法第14條規定並無不符，故凡適用公務人員退休法規定辦理退休，其退休給與之計算標準，均依公務人員俸額標準表之本俸或年功俸為標準計算之，以求退休人員照護之衡平。另俸點折算之標準既依79年修正公布之公務人員俸給法第14條授權考試院會同行政院訂定，又被上訴人為期衡平，考量一般行政機關、公營事業機構、交通事業機構等現職待遇之差距採取公務人員俸額標準表折算俸額，並參酌行政院73年9月15日（73）人政肆字第28273號函釋所為之前揭84台中特4字第1077687號函並無違誤。又上訴人退休時最後在職期間每月係以簡派第10職等年功薪1級690薪點支薪，則依一般公務人員俸額標準折算其月俸額為43、065元，並無違誤。上訴人最後在職之機關為台北市政府捷運工程局，係適用未實施用人費率交通事業機構待遇，並非適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪，與前開優惠存款要點規定所須條件顯有不合，被上訴人核定上訴人公保養老給付不得辦理優惠存款並無違誤等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：關於月退休俸所領月俸額部分，經查，就工作報酬台北市政府捷運工程局雖得因其特殊性，經台北市政府陳報行政院人事行政局同意採取較一般公務人員待遇更高之未實施用人費率交通事業機構待遇標準支給，唯工作報酬之性質、目的與退休金之內涵不同，退休給與標準應以衡平、照護全國退休人員為由，非因其工作性質之特殊，而有特別待遇，是臺北市政府83年12月12日83府人四字第83080385號函曾以：「．．．本府捷運工程局係奉行政院核定比照交通部地下鐵路工程處按未實施用人費率交通事業機構待遇型態支給員工待遇．．．現職人員於辦理退休時依據行政院73年9月15日台73人政肆字第28273號函釋係適用公務人員退休法，並按照一般公務人員待遇標準計算發給退休金．．．本府捷運工程局為照顧所屬退休人員生活．．．請准其退休金依實支未實施用人費率薪額標準計發」，惟經被上訴人以84年1月5日84台中特四字第1077687號函，不同意台北市政府捷運工程局採取較高之未實施用人費率交通事業機構待遇計算退休給與，核與71年修正公布之公務人員退休法施行細則第18條（現行條文第26條）及79年公布施行之公務人員俸給法第14條（現行條文更正為第18條及第19條）規定並無不符。是依上開規定，臺北市政府捷運工程局雖按未實施用人費率交通事業機構待遇型態支給現職員工待遇，惟該局員工退休時仍應依公務人員退休法辦理退休，其月俸額並按照一般公務人員待遇標準計算以發給退休金。上訴人於90年6月30日自臺北市政府捷運工程局退休，核定等級為簡派第10職等年功薪1級，茲依上揭意旨，該局員工辦理退休時應依公務人員退休法，其月俸額並按照一般公務人員待遇標準計算以發給退休金，依公務人員退休法施行細則第26條規定及公務人員俸給法第4條第2項附表之公務人員俸給表、並對照現行公務人員給與簡明表所載，上訴人最後在職期間每月係以簡派第10職等年功薪1級690薪點43,065元標準扣繳退撫基金費用（43,065元×2×0.08×0.35=2,412元），被上訴人爰以43,65元（一般公務人員俸額標準），而非45,075元（未實施用人費率待遇標準）作為計算各項退休給與之俸（薪）額，依新制施行前後任職10年2個月及5年11個月29天，核定年資10年及6年2個月，分別給與新制施行前月退休金50%，新制施行後月退休金13%，衡諸前揭規定，並無上訴人所稱短少計算2,010元及非法剋扣其退休金之情事，被上訴人主張顯係誤解。關於辦理公保養老給付優惠存款部分，被上訴人於63年11月1日起退休公務人員公保養老給付金額比照軍人保險之退伍給付，得連同一次退休金辦理優惠存款，嗣於同年12月17日訂定發布退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點，以作為辦理上述退休公務人員公保養老給付金額優惠存款之依據，經查上開優惠存款要點之訂定，屬主管機關被上訴人之職權，考量訂定得適用之對象與範圍。退休公務人員必須符合優惠存款要點第2點第1項規定之條件，其參加公保期間所計給之公保養老給付始得辦理優惠存款。本件上訴人最後在職之機關為台北市政府捷運工程局，係適用未實施用人費率交通事業機構待遇，並非適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪，與上開要點規定所須條件顯有不合。嗣被上訴人並於88年7月3日公務人員公保養老給付金額優惠存款要點第2點第1項規定僅係將公務人員公保養老給付金額優惠存款要點第2點規定中之「退休生效當日」修正為「最後之在職機關」，該要點規定應以退休生效日亦即最後在職日為認定標準，並無變更，上訴人主張被上訴人修改法規，恣意造成不平等云云，並非可採。按優惠存款要點之訂定，係屬主管機關被上訴人之職權，此由司法院釋字第443號解釋理由書之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留可知，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間，是以亦有學者稱之為「行政保留」之事項，若行政法院就該屬行政機關自由形成之空間之事項，輕易介入審查，並予推翻，則是否有違法治國之權力分立原則，不無疑問。況平等原則係保障人民法律地位之實質平等，對於本質上相同之事務，禁止恣意為不同待遇，對於本質上不同之事務，亦禁止恣意為相同處遇。惟平等權僅具有客觀法規範之功能，就人民而言，僅具有消極主張行政機關不得違反平等原則為處遇而已，尚無從另行導出具體請求權，亦即平等原則在行政法上之地位，僅具有防禦性之權利，其得作為訴權之內容僅有得請求平等裁量之要求，以撤銷行政機關之行政處分，尚不得依平等原則請求行政機關具體作為。再就平等原則就行政機關之拘束力而言，行政機關為行政行為，應以合乎一定法規構成要件之行為，有義務予以執行，此為平等原則子原則之行政自我拘束原則之適用，經查本件辦理公保養老給付優惠存款之要點規定甚明，上訴人自無從依據平等原則要求比照給付，上訴人及再復審決定不同意見，認上訴人得依平等原則為區別公職期間而為公保養老給付優惠存款請求，自非可採。準此，上訴人最後在職之機關為台北市政府捷運工程局，係適用未實施用人費率交通事業機構待遇，並非適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪，與前開優惠存款要點規定所須條件顯有不合，是以，被上訴人90年6月21日90退三字第2041623號函備註中核定上訴人公保養老給付不得辦理優惠存款並無違誤；關於其他現金給與補償金部分，按68年1月24日修正公布之公務人員退休法第8條規定，嗣行政院斟酌國家財力，兼顧退休人員權益，於84年7月3日以台84人政給字第24488號函擬具公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法草案，經考試院院會審議通過，於84年10月17日與行政院會銜發布施行。考試院與行政院訂定「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」與憲法、中央法規標準法及公務人員退休法等規定不生牴觸，被上訴人依前開辦法發給上訴人其他現金給與補償金之作法，於法並無違誤。公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法乃係合理補償刪除公務人員退休法之其他現金給與規定，並非是退休金之基數內涵，亦未因選擇不同退休金種類而有不同，退休人員不論擇領一次退休金、月退休金或兼領1次退休金及月退休金者，其現金給與補償金均依同一標準計算之，臺北市政府捷運工程局並將122,740元整之補償金1次給與撥入上訴人指定帳戶在案，是上訴人所認該辦法未訂定按月發給補償金之規定，顯屬違背84年7月1日修正前公務人員退休法，應屬無效云云，核不足採，原處分並無違誤，復審、再復審決定予以維持，亦無不當，因而將復審、再復審決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決於法尚無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張略以：關於月退休俸所領月俸額短少部分，上訴人在職等同等級10職等年功薪1級690薪點，實領俸額45,075元，退休時自應依退休法第1條、第6條及其施行細則第26條規定，以實領為計支標準，原判決對於公務人員退休法隻字未提，亦未說明，且未依公務人員退休法第1條、第6條及其施行細則第26條規定以「實領計算」，竟就被上訴人所提以扣繳退撫基金標準43,060元計算，顯然與規定不符，況且行政院人事行政局同意以10職等年功俸1級690薪點所折算之俸額之實領45,075元，較一般公務員同等級43,060元所多出的2,015元，究係加給或是折算之俸額，原判決亦未說明，而台北市政府捷運工程局雖按未實施用人費率交通事業機構待遇型態支給現職員工待遇支給現職員工待遇，惟其所屬員工退休時仍應依公務人員退休法辦理退休，其月俸額並按一般公務人員待遇標準計算以發給退休金，綜上可知，原判決顯有理由不備與不適法之當然違法。關於公保養老給付優惠存款部分，由被上訴人答辯內容可知，優惠存款制度之本質，係對退休公務人員之福利措施，其與在職時所領薪資多寡無關，被上訴人將二者硬綁一起，且被上訴人因84年公布之優惠存款辦法第
2 條第2項規定受到韓清溪案之質疑，遂於88年7月刻意將「退休生效當日」修正為「最後之在職期間」，以排除台北市政府捷運工程局退休人員有優惠存款，明顯恣意製造不平等，且台北市政府捷運工程局人員在職時所得並未較一般行政機關人員豐厚，使上訴人在無法律規定下，既要捷運工程局退休人員回歸到一般公務人員待遇，又排除其優惠存款，不但違反平等原則，且原判決對於司法院釋字第443號解釋亦有所誤解，蓋該號解釋係內政部所定「役男出境處理辦法」第8條因未獲法律授權，尚且失效，何況被上訴人所訂定之退休公務人員優惠存款辦法，涉及退休公務人員金錢所得，豈可任由被上訴人將優惠存款視為其「小廚房」，又將優惠存款辦法當作其「私房菜」，隨所好給與，連其案進行專案研討會之與會人員也自承作法不妥，原判決竟認被上訴人並無違誤，顯然對本案有所誤解。關於其他現金給與補償金部分，原退休法第8條僅規定「本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與」，被上訴人以國庫負擔過重，於訂定施行細則時將退休給與只限於本俸，惟紛擾時起，因此行政院及考試院將條文修改為「本法所稱月俸額由考試院會同行政院訂定之」，立委仍認不可，乃有第8條第2項「前項其他現金給與之退休金應發給數額，由考試院會同行政院訂定之」，足證「其他現金給與」為退休基數之內涵。再以被上訴人所言「公教人員退休金其他現金給與補償金」之訂定源由，是應立法院附帶決議，依其所言，顯然不顧法律而遵守立法院附帶決議，其補償範圍與對象非為服務至90年6月30日退休之上訴人，況所定辦法凡與立法院附帶決議及原退休法第8條第2項不符者，均屬違法無效。綜上，原判決顯有違背法令及理由不備之違法，爰請廢棄原判決，並撤銷一再復審決定及原處分等語。然查退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係緣以立法院法制委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，為照顧退休人員生活，乃決議由被上訴人邀請有關機關研商。被上訴人爰與財政部於49年11月2日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（現修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）。至退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由被上訴人於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」後開辦。是退休公務人員公保養老給付得以優惠存款，亦係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施。故優惠存款要點之適用對象，係被上訴人依制度之本旨，於符合整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，就不同待遇類型人員之退休與在職所得多寡加以斟酌後所為規定，其規定並無違背行政程序法第6條。又該優惠存款要點自始即規定養老給付辦理優惠存款之範圍，應以依公務人員退休法核准退休之人員，並依行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點所訂之公務人員俸額標準表支薪者為限。另退休公務人員除須依公務人員退休法辦理退休外，並需依其最後在職機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪，且依84年7月1日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資所核發之公保養老給付，始得依該要點辦理優惠存款。而上訴人最後在職之機關為台北市政府捷運工程局，係適用未實施用人費率交通事業機構待遇，並非適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪，與前開優惠存款要點規定所須條件顯有不合，原處分核定上訴人公保養老給付不得辦理優惠存款，揆諸前開規定與說明，尚無違誤。原判決予以維持，亦無不合。況查原判決已就本件爭點即上訴人主張其以10職等年功俸一級690薪點退休，依在職同等級實領俸額為45,075元，此為計算月退休金之標準，被上訴人竟以繳納退撫基金數為由，將其改為43,060元計算，要屬違誤；又「優惠存款」為政府對退休人員政策性福利措施，並非法定給與，應力求公平，被上訴人逕自剝奪台北市政府捷運工程局退休人員優惠存款之權利；另被上訴人所制定之「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」僅具命令之位階，卻變更原公務人員退休法第8條規定，將退休人員其他現金給與不計，顯已違反法律保留原則，並嚴重侵害上訴人受憲法所保障之財產權各節，為不可採等情，明確詳述其得心證之理由，有如前述。並與行為時公務人員俸給法、公務人員退休法、退休公務人員一次退休金優惠存款辦法、退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點、公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法等法令規定要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 5 月 12 日
第四庭審判長法 官 徐 樹 海
法 官 高 啟 燦法 官 吳 錦 龍法 官 黃 合 文法 官 林 茂 權以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 5 月 12 日
書記官 王 褔 瀛