最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第00639號上 訴 人 林傳山即祭祀公業林裕發管理人被 上訴 人 臺南縣善化鎮公所代 表 人 甲○○上列當事人間因耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國92年12月5日高雄高等行政法院92年度訴字第971號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按臺灣之祭祀公業並無當事人能力，故關於祭祀公業之訴訟，應由其派下全體起訴或被訴，但設有管理人者，得以該管理人名義起訴或被訴。關於祭祀公業之訴訟，以管理人名義起訴或被訴者，當事人欄應表明其為祭祀公業管理人，以表示其非以自己名義起訴或被訴。經查：本件上訴人於原審提起行政訴訟，其起訴狀所載原告名稱為「祭祀公業林裕發」「管理人林傳山」。綜觀全篇起訴意旨，其係就關於祭祀公業之耕地三七五租約事件提起本件行政訴訟，揆之前開說明，自應以本件祭祀公業管理人林傳山名義為原告，並表明其為祭祀公業管理人，爰逕就本件當事人欄上訴人部分改載為林傳山即祭祀公業林裕發管理人。
二、本件上訴人主張：(一)按司法院釋字第422號解釋意旨主要在陳明行政院49年12月23日台49內字第7226號令及內政部73年11月1日73台內地字第262779號函中「承租人全家生活費用之核計方式」未審酌承租人家庭生活之實際情形及實際所生之困窘狀況即一體適用，有失合理，與憲法保護農民之意旨不符，應不再援用，該解釋意旨僅係就具體特定事項所為，雖有論及耕地三七五減租條例係保護農民之法律，然其內容僅涉及承租人全年家庭生活費用之核計方式，並未論及出租人之責任，亦未課以出租人有代替國家保護農民之義務，就出租人應受憲法第15條保障之財產權有無受到侵害，全無片語隻字論述。且縱然耕地三七五減租條例在此具體案例適用下固合乎憲法保障人民生存權之規定，但並不表示該法律其他條款均達合憲之要求，原判決將前開司法院解釋意旨斷章取義，作為駁回上訴人訴訟之理由，顯有曲解司法院解釋之違誤。況依憲法第15條之規定，人民之生存權如同其他權利一般固均在保障範圍之列，然此乃國家應盡之義務，且在保障同時，亦應適用平等原則，焉能為了達成保障某部分人民生存權之目的，卻侵害另一部分人民之財產權。違憲之耕地三七五減租條例施行逾50年，地主權利長期遭受公權力剝奪限制，受有長達50年之犧牲，與民主法治國家之精神悖離。因此原判決僅截取司法院解釋內之一句耕地三七五減租條例為保護農民之法律，即認定上訴人之權利無保護之必要，實對上訴人失之過苛。(二)依憲法第23條規定，我國關於憲法保障之基本權利，必須於合乎該規定之4項理由、目的，並且具備必要性，合乎比例原則，法律保留原則下，始能加以限制，否則違憲。雖然憲法第153條賦予國家制定保護農民之法律，然而國家於實施耕地三七五減租條例之後，立刻實施耕者有其田政策，此一政策本來可以一舉解決租佃問題，結果因為執法者的怠惰，造成不平等的三七五租佃問題延續至今，故在土地改革完成後，減租條例立法目的就已經不存在，從而任何對出租人之限制，皆屬無必要性之違憲。又司法院第422號解釋作成於民國86年，民國89年1月26日土地法第30條刪除，農業發展條例也修正公布後，新成立之耕地租佃關係不適用耕地三七五減租條例，而改採自由租佃政策。國家就憲法第153條之規定下，先後有減租條例及農業發展條例對農民保護政策的矛盾立法，顯然違反憲法第7條之平等原則。兩相對照之下，可知國家對於佃農的政策已經在租金和租期上不再有任何的保障，故減租條例已不再是憲法第153條所宣示的保障農民之法律，且屬違反憲法第23條規定，既然已經失其立法目的，那麼任何限制出租人的規定皆屬違憲。退一步言，若強說耕地三七五減租條例仍符合憲法保護農民之法律，而認為其仍合乎憲法限制人民基本人權的合理目的。則應檢討國家對於被限制的人民，有無相對的補償。依憲政原理，國家對於其為達公共利益之政策立法而受合理限制者，應該給予相對的補償。很明顯的，50多年來國家從未體恤被限制權利者即出租人的犧牲，致使其無從救濟。(三)按耕地三七五減租條例係威權專制時期產物，於52年前以法律形式強制耕地所有權人將其耕地以政府規定之租額出租予當時之承租人，並限定其租期屆滿時承租人有片面要求續租之權利，出租人不得反對，蹂躪出租人之基本人權與權益達半世紀之久，剝奪了耕地所有權人對其私有耕地財產直接使用、管理及締約自由之權利，使耕地所有權人再也無法管理，使用其耕地，其違反私法自治及契約自由二大原則而侵害憲法第15條所保障之人民財產權。又依司法院釋字第400號解釋意旨，政府限制人民之財產權，仍不可侵害到財產權之核心，即「財產之私有性」與「財產之私用性」，亦即所有權人原則上有支配處分權，有自由使用財產權之權限，然國家對人民財產權之限制亦不可使人民財產權之保障降低至「只維持一家生活」之程度，且「特別犧牲一部分人民之財產去保護另一部分人民生存權」，更有甚者，限制「使用自己土地須具自耕能力自任耕作」及「如承租人願繼續承租者，應續訂租約」等，對耕地出租人長期過度之限制至達其使用收益之不自由，無異剝奪出租人之財產權，踐踏出租人之權益，因而牴觸憲法第15條、第22條及第23條規定，依憲法第171條規定，應屬無效。出租人收回耕地補償承租人之限制規定，係基於國家為實施保障農民生活之政策而來，三七五租約耕地之出租人既非農民生活保護義務主體，亦非造成農民生活困頓之加害主體，將保護佃農生活所發生之成本全部由出租人負擔，有違憲法平等原則。基於憲法之平等原則，耕地三七五租約之出租人自無承受此特別限制之法理上義務。再者，政府以公權力介入干涉三七五耕地租約，已失其合理性與必要性，且為違憲。又上開對於耕地三七五租約出租人之所有權限制，程度上已使出租人收回耕地極為困難，土地無限期地無法行使「依其財產之存續狀態行使其自由使用，收益，處分之權能」，更無依其合法取得之財產權「實現個人自由，發展人格及維護尊嚴」之可言 (參照司法院釋字第400號解釋全文)。出租人因長期無法收回耕地自用，所收租金於政府違法未按實際依法評定農作物收穫總量，致迄今仍依民國38年之評定標準定租，顯已不合時宜。鑒於土地公告現值逐年調高，出租人既無法自己利用土地，又無法隨著社會經濟之發展，提昇土地之收益效率，更無法自由享受該土地之交易經濟利益，嚴重降低該土地所有權之利用，交易價值，徹底限制該土地所有權社會效用之正常發揮，故此等限制強度已侵犯到土地所有權之本質內容。出租人於租約期滿收回自耕時，尚須支付耕地公告現值1/3與承租人，此限制係具體財產權之剝奪，更使具體財產權完全消失，核均屬嚴重侵害具體財產權 (物或權利地位)之存續保護及財產權之制度保障。耕地三七五減租條例此部分之立法，已嚴重偏離我國憲法以尊重保障私有財產權為主軸之精神。另按耕地三七五減租條例第19條第3項出租人為擴大農場收回耕地應補償承租人之規定，關於耕地公告現值扣除土地增值稅後餘額1/3補償金額，實乃欠缺法理依據。蓋因承租人既無實際遭受損害之事實，復無可見之預期利益之損失，亦即補償責任原因事實與補償間既不存在具體且相當之因果關係，卻以虛擬不確定之期待利益明訂在法條上，此種任意剝奪出租人財產之規定，並無適當性與必要性之理由可資憑藉，與憲法第23條之比例原則相悖，自為無效之法律規定。目前耕地三七五租約之承租人均非原承租人，而是其後代，其96%以上之收入已非靠耕作三七五租約耕地之收入，與50多年前全賴耕作土地收入維生之情況，已完全不同，自不應再以扶助佃農，避免中共煽動為由而限制甚至剝奪地主之財產權。退步言之，縱認耕地承租人確有需特別照顧之必要，並認耕地承租人係屬經濟上弱勢，而有救濟救助之必要，依憲法增修條文第10條第5項規定，應屬國家之憲法義務，國家應制定法律，編列預算以推行照顧佃農之政策。耕地三七五減租條例之立法目的，固有照顧佃農之旨，惟其單方面強制續約，對出租人收回自己耕地加上諸多法律上之限制，且擴大農場經營尚應補償承租人，無異於將國家照顧所謂弱勢佃農之義務，完全轉嫁由出租人承受，此不惟有悖公平正義，更已違反憲法之規定。(四)耕地三七五減租條例之立法目的是為保障佃農之生存權而制定，業經司法院釋字第422號解釋在案。姑不論其立法目的是否還存在，若主張國家制定耕地三七五減租條例係為保障佃農生活。則該條例第19條第1項第3款規定出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，出租人不得收回，的確是給予承租人承租耕地之保障。但是保障佃農生活只要審查其現實生活是否須依賴該耕地維生，與出租人的生活根本無關。然而當初立法者卻在第19條第1項第1、2款規定限制出租人收回耕地的條件，造成承租人生活不因出租人收回耕地而失其依據，而出租人足以維持一家生活時，則不能收回耕地。亦即佃農已經不依靠此耕地維生，而地主只要還能維持一家生活，則一輩子也不得收回耕地。該條規定對出租人而言，只有淪為貧民，且要比承租人更貧窮之情況下才能收回耕地。因此耕地三七五減租條例第19條第1項第2款規定，顯然已經悖離了保護佃農的本旨、目的。從而，此等對出租人之限制，已違反平等原則及憲法第23條規定。(五)上訴人出租予承租人之耕地租約已於91年12月31日租期屆滿，不願續租要求收回土地，上訴人申請收回耕地，被上訴人應只須針對承租人生活收入情形加以調查，以便了解是否須靠此耕地謀生。若調查得知承租人生活已經不依此耕地維生，應准由上訴人收回耕地，而非以出租人是否無以維生為斷，亦不得以違憲之減租條例第19條第1項第1、2款規定，拘束上訴人。(六)如前所述，耕地三七五減租條例第19條第1項第2款規定違憲，請依司法院釋字第371號解釋意旨，以裁定停止本訴訟程序，聲請司法院大法官解釋後，判決廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：上訴人以耕地三七五減租條例違憲為由，請求排除該條例第19條、第20條之適用，惟被上訴人並非立法或最高釋憲機關，而行政機關基於依法行政之原則，在相關法規未修正或廢止前，均不得逾越其規定而逕為違背法律效果之裁量，故原處分並無違法與不當。耕地三七五減租條例係經立法院通過並經總統公布之法律，自公布生效時起，各政府機關及人民均應遵守並受其拘束，上訴人既不符合該條例第19條第1項、第2項所規定得收回出租耕地之法定要件，被上訴人本於依法行政原則未予准予其收回耕地，自屬合法。上訴人求為廢棄原判決、撤銷原處分及訴願之決定，而為准許收回耕地之處分，乃無理由等語，資為答辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)本件上訴人所有坐落臺南縣○○鎮○○○段1小段344地號、茄拔段882地號、茄拔段1小段394地號、茄拔段2小段25、56、77、504地號耕地，係依耕地三七五減租條例出租之耕地，最近1次租約至91年12月31日止租期屆滿，因認為耕地三七五減租條例已違反憲法規定，應屬無效，擬收回自耕不再續租。惟被上訴人認為其原因與該條例第19條、第20條暨內政部頒布耕地三七五租約清理要點第8點之規定不符，以92年2月17日所民字第0920002082號函退回上訴人申請書，經兩造分別陳述在卷，並有被上訴人92年2月17日所民字第0920002082號函及私有耕地租約期滿收回耕地申請書附原處分卷可稽，自堪認定。而上訴人提起本件訴訟，無非以耕地三七五減租條例第19條及第20條規定，因有違私法自治、契約自由及比例原則，故有違憲情事，應為無效，而被上訴人依無效之法律規定作成原處分，駁回上訴人收回自耕之申請，自屬違法等語，資為爭執。依訴願法第3條第1項規定、最高行政法院55年判字第223號判例及司法院釋字第423號解釋意旨，行政機關所為單純之事實敘述或理由說明，如不因該項敘述或說明而生法律上效果者，固非行政處分，不得對之提起訴願。惟若行政機關對於人民請求之事項，由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上之效果者，即難謂非行政處分。本件上訴人向被上訴人依耕地三七五減租條例第19條第1項規定，為收回系爭耕地自耕之申請，經被上訴人審查上訴人之申請書後，於92年2月17日以所民字第0920002082號函復上訴人，此函文已明白表示上訴人申請原因與耕地三七五減租條例第19條、第20條暨內政部頒布耕地三七五租約清理要點第8點之規定不符，駁回其申請。揆之前開說明，應認該函文已有准駁之表示，而對人民發生法律上之效果，自為行政處分。上訴人提起本件課予義務訴訟，程序上並無瑕疵。(二)依司法院釋字第422號解釋意旨，可知耕地三七五減租條例為維護減租政策之成果，確保承租人之佃耕權，防止出租人於租約期滿時，假借自耕為理由，任意反對租約之繼續，致使承租人失去其賴以生活之耕地，而設有第19條限制收回自耕及第20條應續訂租約之規定。此等規定，乃立法者為具體實現憲法第15條及第153條規定之意旨，所為保障農民生存及提昇其生活水準之立法，是耕地三七五減租條例第19條及第20條規定並無上訴人所稱因違憲而無效情事。上訴人以該條規定違反私法自治、契約自由及比例原則，請求裁定停止本件訴訟程序，聲請司法院大法官解釋，尚無必要。(三)基於法治國家之基本原則，凡涉及人身自由之限制事項，應以法律定之；涉及財產權者，則得依其限制之程度，以法律或法律明確授權之命令予以規範，有司法院釋字第559號解釋足資參照。關於耕地三七五租約之出租人於租期屆滿時欲收回耕地者，耕地三七五減租條例第19條第1項明定其要件，故耕地三七五租約之出租人於租期屆滿時如欲收回耕地時，即須符合耕地三七五減租條例第19條第1項之規定。至於內政部為利該條規定之執行，而訂頒私有出租耕地91年底租約期滿處理工作計畫及作業須知，並於第6點第2款第3目及第3款第1目分別規定應檢附之證明文件；另依耕地三七五租約清理要點第8點，固有不得收回出租耕地之規定，而此得作為行政機關審查申請耕地收回自耕事件處理流程之依據，但對於出租人所為耕地收回自耕之申請之准駁，仍應以耕地三七五減租條例第19條第1項規定作為依據，乃當然之理。本件上訴人所有系爭耕地之耕地三七五租約，係於農業發展條例89年1月4日修正施行前依耕地三七五減租條例規定訂定之租約，故依農業發展條例第20條規定，租佃間之權利義務關係應適用耕地三七五減租條例規定；而本件耕地租約於91年12月31日租期屆滿，因上訴人認租期屆滿，其不願再續租，即得收回耕地，故於92年2月14日向被上訴人提出私有耕地租約期滿收回耕地申請書，請求依耕地三七五減租條例第19條第1項規定，將系爭耕地收回自耕。而被上訴人所以駁回上訴人申請，係因上訴人並非自然人，事實上無法自耕，而與耕地三七五減租條例第19條、第20條暨內政部頒耕地三七五租約清理要點第8點收回耕地之要件不符等情，則經被上訴人陳述甚明；而依耕地三七五減租條例第19條第1項規定，出租人若有該條規定之情事即不得收回自耕；尤其上訴人乃一祭祀公業並非自然人，其實質上並無法自耕，故其性質上即符合耕地三七五減租條例第19條第1項第1款所規定不得收回自耕之情況；是上訴人本件申請，不僅程序上有所瑕疵，且實體上亦具備耕地三七五減租條例第19條第1項所規定不得收回自耕之要件，是被上訴人予以否准，尚無不合等語，因而駁回上訴人在原審之訴。
五、本院按：「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」耕地三七五減租條例第19條第1項、第20條分別定有明文。又「耕地三七五減租條例第十九條第一項第一款之規定，為實現憲法第一百四十三條第四項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第一百四十六條及憲法增修條文第十條第一項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，惟立法機關嗣於七十二年十二月二十三日增訂之第二項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，已放寬對於出租人財產權之限制。同條項第三款規定，如出租人收回耕地，承租人將失其家庭生活依據者，亦不得收回耕地，係為貫徹憲法第一百五十三條第一項保護農民政策之必要手段；且如出租人亦不能維持其一家生活，尚得申請耕地租佃委員會調處，以兼顧出租人與承租人之實際需要。衡諸憲法第一百四十三條第四項扶植自耕農、第一百四十六條與憲法增修條文第十條第一項發展農業工業化及現代化，以及憲法第一百五十三條第一項改善農民生活之意旨，上開三款限制耕地出租人收回耕地之規定，對於耕地所有權之限制，尚屬必要，與憲法第二十三條比例原則及第十五條保障人民財產權規定之意旨要無不符。．．．耕地三七五減租條例第二十條規定租約屆滿時，除法定收回耕地事由外，承租人如有續約意願，出租人即有續約義務，為出租人依法不得收回耕地時，保障承租人續約權利之規定，並未於不得收回耕地之諸種事由之外，另行增加耕地出租人不必要之負擔，與憲法第二十三條規定之比例原則及第十五條保障財產權之規定尚無不符。」司法院業已著成釋字第580號解釋。
經查：本件上訴人以其與承租人間就系爭耕地之租約租期已屆滿，其不願繼續出租，乃於92年2月13日向被上訴人提出申請書請求收回系爭耕地，被上訴人以上訴人之申請與耕地三七五減租條例第19條、第20條規定不合，而未予准許等情，為原審依法認定之事實。揆之前開耕地三七五減租條例規定，被上訴人未准上訴人收回出租之耕地，訴願決定及原判決遞予維持，俱無不合。上訴人雖主張耕地三七五減租條例第19條及第20條規定有違憲之處，不得適用云云，惟依司法院釋字第580解釋，耕地三七五減租條例第19條第1項及第20條關於限制耕地出租人收回耕地之規定，對於耕地所有權之限制，並未違背憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權規定之意旨，上訴人之主張自非可取。綜上所述，本件上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。又前開司法院解釋既已作成，上訴人請求本院停止審判，向司法院大法官聲請解釋前開法律違憲一節，亦無必要，併此敍明。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 5 月 12 日
第二庭審判長法 官 葉 振 權
法 官 黃 璽 君法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻法 官 梁 松 雄以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 5 月 12 日
書記官 阮 桂 芬