最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第00685號上 訴 人 衛達營造有限公司代 表 人 乙○○
送達代收人 甲○○被 上訴 人 宜蘭縣政府代 表 人 丙○○上列當事人間因區域計畫法事件，上訴人不服中華民國92年10月23日臺北高等行政法院91年度訴字第4169號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人主張：本件上訴人涉嫌違反區域計畫法第15條第1項非都市土地使用編定管制規定，遭被上訴人罰鍰，並命恢復原狀事件，（一）原判決有判決不載理由之違法：查上訴人固係陸軍第六軍團司令部紅柴林營區圍牆及排水溝新建工程之名義承攬人，惟是項工程實係第三人林淵源向上訴人借牌承攬，相關之工程事宜均由林淵源負責處理，上訴人根本未實際從事此一工程之承攬工作，此有林淵源所出具之工程承包切結書一件可參。再參諸相關之履約保證金、工程款等款項，亦均由上訴人轉交與林淵源，此亦有其中收據可稽，更足證林淵源方為此一工程之實際承攬人，上訴人實際上並未從事「紅柴林營區圍牆及排水溝新建工程」相關工作之施工至明。退而言之，上訴人借牌與林淵源所承攬者，其工程範圍係在陸軍第六軍團司令部紅柴林營區內，與本件被上訴人據以處罰之宜蘭縣○○鄉○○○段紅柴林小段2、2之1等25筆土地根本無關。而前開陸軍第六軍團司令部紅柴林營區內之土石所以會運至宜蘭縣○○鄉○○○段紅柴林小段2、2之1等25筆土地上堆置，係林淵源個人之行為，上訴人根本不知情，縱林淵源有故意超挖土石之違法行為，就上訴人而言，事前根本不知情，主觀上並無犯罪意圖，亦未與林淵源有任何犯意聯絡或行為分擔，原審僅認定行為人林淵源有前揭傾到土石之違法情事，並以林淵源係以上訴人名義承攬工程，及上訴人未予監督、管理，竟認上訴人應與林淵源同負違法責任，對於上訴人應同負違法責任之法律依據為何，未見有任何說明，對上訴人抗辯非行為主體之攻擊防禦方法，原審不加採納，亦未說明理由，顯已違背行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之規定。（二）原判決有違背論理法則之違法：按法律上之違法行為，須具備不法構成要件上主觀要素與客觀要素，如認為上訴人有違反行政法上義務之不法行為，應就上訴人之行為是否在意識下所支配（及包含故意犯及作為犯）或可支配（即包含過失犯及不作為犯）來予以衡量，不能在行為主體未釐清之前，逕以違法行為之構成要件該當繩之，並將責任條件混為一談，甚至倒果為因，以推定過失，輾轉推論上訴人有違反行政法上義務之不法行為。依區域計畫法第21條之規定意旨，本條處罰之主體，厥為違反區域計畫法第15條第1項之行為人，苟非屬違反法規之行為人，自不得依上開法律規定加以處罰。原審卻未對此加以審查，而僅依事實認定判決駁回，就上訴人如何具備構成要件違法行為，完全未予審究，更未說明其理由，應有違背論理法則及判決不備理由之違法。為此請廢棄原判決，並撤銷原處分及訴願決定等語。
二、被上訴人則以：（一）查上訴人已自承為陸軍第六軍團司令部紅柴林營區圍牆及排水溝新建工程承攬人，並以該公司名義擬具廢棄土運棄計畫，並附具訴外人詹阿添暫時堆置宜蘭縣○○鄉○○○段紅柴林小段2地號之同意書，經被上訴人於民國（下同）89年10月7日以89府建管字第109133號函覆，請上訴人依內政部89年5月17日台89內營字第8983373號函頒「營建剩餘土石方處理方案」之公共工程剩餘土石方處理規定辦理，則上訴人對於借牌人林淵源就上開土地有無按區域計劃法之規定辦理，應負監督、管理之責，應無疑義。其對於以自己名義承攬之工程除借牌承攬已違反營造業管理規則第31條第1項第3款規定，得依程序撤銷其登記證外，上訴人既借牌予林淵源以其公司名義承攬，則林淵源之違法行為，上訴人亦難脫過失之連帶責任，是被上訴人依法處以罰鍰，並無不合。（二）上訴人以依區域計畫法第21條之規定意旨，本條處罰之主體，厥為違反區域計畫法第15條第1項之行為人，苟非屬違反法規之行為人主體者，自不得依上開法律規定加以處罰。但查該法雖對違反管制使用土地未明文規定執行對象，惟從該法第21條第2項後段觀之，其執行之對象，應係指土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等。又司法院釋字第275號解釋文明示：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰」，亦即行政罰以有過失或故意為必要。故對土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等對象無論有無授意或知情，其處罰仍應視該等對象是否均有故意或過失而定，如經確認其有故意或過失者，則可據以個別處罰。為內政部90年1月30日台90內營字第9082284號、同年2月1日台90內營字第9082332號、同年2月7日台90內營字第9082305號、91年1月16日台內營字第09100871160號函所明示。上訴人既已自承係陸軍第六軍團司令部紅柴林營區圍牆及排水溝新建工程之名義承攬人，是項工程係由第三人林淵源借牌承攬，雖訴稱相關之工程事宜均由林淵源負責處理，上訴人根本未實際從事此一工程之承攬工作。然依上訴人檢附之工程承包切結書所載開工日期為89年5月18日，立約日卻為90年10月12日，足證上訴人所述不足採信。請判決駁回上訴等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制，為區域計畫法第15條第1項所明定。另查同法施行細則第15條第1項第5款規定，農牧用地應供農牧生產及其設施使用；同條項第12款規定：水利用地供水利及其設施使用。又依非都市土地使用管制規則第6條規定，非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目使用。首揭非都市土地編定使用種類除紅柴林段紅柴林小段2─1地號為一般農業區水利用地外，其餘均編定為同區農牧用地。依上開規定，應供水利、農牧生產及其設施使用，並不允許堆置營建剩餘土石方，非經申請許可亦不得採取土石。陸軍辦理「紅柴林營區圍牆及排水溝新建工程」，其營區基地地表屬優質營建土方料源，陸軍於規劃上開工程計畫時，未考量土石料源留用，發包廢棄土石方4萬1千立方公尺，依內政部修正前「營建剩餘土石方處理方案」、公共工程剩餘土石方處理編第（2）點：「工程主辦機關應負責自行規劃設置、審查核准、啟用經營土場或嚴格要求承包商覓妥合法收容處理場所，承包廠商應於工地實際產出剩餘土石方前，將擬送往之合法收容所處理場所之地址及名稱報工程主辦機關備查後，據以核發土石方流向證明文件，並於投標文件及工程契約書中載明環保項目；其有違規棄置剩餘土石方或廢棄物者，應依契約及廢棄物清理法相關規定，嚴格執行追究責任與處分」辦理。本件上訴人既自承其同意借牌與林淵源承攬「陸軍第六軍團司令部紅柴林營區圍牆及排水溝新建工程」，並以上訴人名義擬具廢棄土運棄計畫載明「本公司特覓妥合法之棄土場，位於○○鄉○○○段紅柴林小段2地號，面積22,092公頃，將此項廢棄土運至棄土場妥善處理，以利工程。」及附具訴外人詹阿添暫時堆○○○鄉○○○段紅柴林小段2地號之同意書，於89年10月3日逕向宜蘭縣政府建設局申請將施工所生之廢棄土運至上開2地號堆置，經宜蘭縣政府同年月17日以89府建管字第109133號函復，請上訴人依內政部89年5月17日台89內營字第8983373號函頒實施「營造剩餘土石方處理方案」之公共工程剩餘土石方處理規定辦理，並檢還其申請書文件，則上訴人對借牌人林淵源就上開土地有無按上開區域計畫法之規定辦理，應負監督、管理之責，上訴人竟未負監督、管理之責，任借牌人林淵源將紅柴林營區施工中產生廢棄土石方（優質營建土石之土頭）先行堆置在系爭紅柴林段紅柴林小段2地號，更擴及毗鄰之2─1、21、21─1、29、29─1、29─2、32、32─1、32─
2、34、34─1、34─2、36、36─1、38、38─1、38─2、40、41、42、42─1、42─2、42─3、42─4等24筆土地，隨即就地採取當地土石，並予以混蒙一併外運至晉城土石資源堆置場及榮華砂石場，竊取2─1地號國有土地土石及擅採2地號等24筆土地土石，平均深度2.5公尺，面積概約33808平方公尺，採取土石量概估為8萬立方公尺。以其大肆盜（濫）採土石之行為，嚴重破壞水土保持、影響國土保安及當地民眾生命財產安全，自應與林淵源同受區域計畫法第21條所訂之處罰，被上訴人以91年4月18日府地三字第0910044176號處分書限期於同年5月20日前應依當地同材質土石回填，恢復原狀供農牧使用。俟應完成改正期限屆滿，經被上訴人於同年6月27日會勘，由宜蘭縣羅東地政事務所實測，發現其雖有回填，惟仍與原地高程落差約1公尺，並未完全恢復原狀，被上訴人乃依區域計畫法第21條第2項規定，以91年4月17日府地三字第0910043562號函認定上訴人涉及違反區域計畫法第15條第1項規定，並以91年4月18日府地三字第0910044176號處分書裁處上訴人新台幣（下同）30萬元罰鍰，並限於91年5月20日以前恢復原狀供農牧使用，查系爭工程雖係上訴人借牌與林淵源所為，惟既以上訴人名義承攬，上訴人未予監督、管理，致有上開違反區域計畫法之事實發生，上訴人自應與林淵源同負違法責任，原處分並無不合，訴願決定予以維持，亦稱妥適。上訴人徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，因而將訴願決定及原處分維持，並駁回上訴人在原審之訴。
四、本院按區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制，為區域計畫法第15條第1項所明定。另查同法施行細則第15條第1項第5款規定，農牧用地應供農牧生產及其設施使用；同條項第12款規定：水利用地供水利及其設施使用。又依非都市土地使用管制規則第6條規定，非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目使用。本件上訴人89年4月間借牌予案外人林淵源以其名義標得陸軍第六軍團司令部紅柴林營區圍牆及排水溝新建工程，因施工需要須進行整地，林淵源未經申請許可，將施工所挖取之營建剩餘土石方暫置於宜蘭縣○○鄉○○○段紅柴林小段2地號土地，並擴及於毗鄰同小段21地號等23筆私有土地及同小段2─1地號國有土地。嗣並將該土石方連同其他藉機就地擅採之土石一併運交至晉城土石資源堆置場及榮華砂石場。案經被上訴人於91年1月11日會同相關單位至現場勘查發現其任意堆置及擅採土石屬實，因上開工程係上訴人名義承攬，被上訴人調查時上訴人亦自承係其所為，被上訴人乃認定上訴人違反區域計畫法第15條第1項非都市土地使用編定管制規定，除以91年4月17日府地三字第0910043562號函通知上訴人涉及違反區域計畫法第15條第1項規定，當依同法第21條第1項規定處理外，並以91年4月18日府地三字第0910044176號處分書裁處上訴人30萬元罰鍰，並限上訴人以當地同材質土石回填，於91年5月20日以前恢復原狀供農牧使用。上訴人不服，遂循序提起本件行政訴訟。原判決以上訴人自承為陸軍第六軍團司令部紅柴林營區圍牆及排水溝新建工程承攬人，並以上訴人公司名義擬具廢棄土運棄計畫，並陳具訴外人詹阿添暫時堆○○○鄉○○○段紅柴林小段2地號之同意書，經被上訴人於89年10月7日以89府建管字第109133號函覆，請上訴人依內政部89年5月17日台89內營字第893373號函頒「營建剩餘土石方處理方案」之公共工程剩餘土石方處理規定辦理，則上訴人對於借牌人林淵源就上開土地有無按區域計畫法之規定辦理，應負監督、管理之責，其既未善盡監督責任，自應與林淵源同負違法責任，因認被上訴人認定上訴人違反區域計畫法第15條第1項非都市土地使用編定管制規定，以91年4月18日府地三字第0910044176號處分書裁處上訴人新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並限上訴人以當地同材質土石回填，於91年5月20日以前恢復原狀供農牧使用。訴願決定駁回上訴人之訴願，均無不合，因而維持原處分及訴願決定，並駁回上訴人在原審之訴，經核於法並無違誤，上訴意旨仍執陳詞，指摘原審採證認事之職權行使為不當，聲明廢棄原判決，非有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 5 月 19 日
第二庭審判長法 官 葉 振 權
法 官 姜 仁 脩法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻法 官 梁 松 雄以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 5 月 20 日
書記官 郭 育 玎