最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第00690號上 訴 人 乙○○被 上訴 人 宜蘭縣壯圍鄉公所代 表 人 甲○○上列當事人間因耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國92年11月27日臺北高等行政法院92年度訴字第3038號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人主張：(一)按耕地租佃爭議固屬私權爭議，應依耕地三七五減租條例第26條規定，由各級地方政府機關設立耕地租佃委員會以調解調處之方式為之，此不但是訴訟前必備之過程而成為起訴之要件；同時亦是法律所明定耕地租佃雙方於發生糾紛時，得請求政府為調解、調處之權利，亦為政府依法所當為之義務，各級地方政府耕地租佃委員會殊無自行免除其義務而決定不受理調解申請之裁量權。最高法院48年台上字第1362號判例固認如受理調解機關拒絕人民調解之申請者，人民得逕行提起民事訴訟，惟此乃基於維護人民之權益及訴訟經濟考量，不能因行政機關之違法拒絕受理，而將其不利益歸於無過失之原告(即申請人)，故而認為不能以未經實際調解即認為起訴之要件有欠缺而駁回原告之訴，然此並非謂各級政府耕地租佃委員會得任意拒絕耕地租佃調解之申請，苟申請人不欲逕行起訴，堅持先經調解調處之程序謀求爭執之解決，各級耕地租佃委員會自無拒絕之餘地。若耕地租佃委員會竟然拒絕調解之申請，剝奪申請人依耕地三七五減租條例第26條請求以調解方式解決紛爭之權利，自屬違法之行政處分，申請人自得提起訴願及行政訴訟請求該機關受理調解之申請。原判決誤將調解申請人「向各級政府耕地租佃委員會申請調解」此一基於耕地三七五減租條例第26條之公法上請求，誤為租佃雙方爭議內容本身之私權爭執，而認為不得提起訴願及行政訴訟，其法律見解殊有違誤。
(二)按耕地三七五減租條例第26條第1項僅規定租佃雙方因耕地租佃所發生之爭議應依該法條之程序向鄉(鎮、市)公所、縣(市)政府耕地租佃委員會請求調解、調處，至於此項爭議是否為耕地三七五減租條例所規定之範圍，以及其請求有無理由，則在所不問，此為向來司法實務所採之見解。又依最高法院47年台上字第1486號判例意旨，因耕地租期屆滿發生續訂租約或返還耕地之爭議，亦為耕地三七五減租條例第26條所規範之租佃爭議範圍，原則上亦應先經調解、調處之程序處理。本件爭議既係租佃事項所發生之爭議，依實務歷來見解及最高法院47年台上字第1486號判例意旨，自應依耕地三七五減租條例第26條規定，由各級耕地租佃委員會，先行受理調解、調處。乃原判決卻對當事人申請租佃調解創設法律所無之限制，與前開最高法院判例意旨明顯相悖，其判決自屬違背法令。(三)耕地三七五減租條例第26條係就所有有關租佃爭議事項之處理程序，至於同條例第19條第4項之規定，表面文字似亦為規定調處機關之程序規定，惟究其實質乃係同條第1項第3款之例外但書規定，亦即在若出租人收回耕地將致承租人失其家庭生活依據之情形時，完全不許出租人收回自耕，但若出租人亦有不能維持一家生活之情形時，為求衡平，而例外准由耕地租佃委員會衡量雙方情況為折衷之裁量處理，此情形頗類民法第252條之授予法院酌減違約金之權，實質上為一規範實體權利義務變動之法規。受理調處之機關在此即不得置出租人生活困難於不顧，僅以有耕地三七五減租條例第19條第1項第3款之情事而完全否准出租人收回自耕之請求。且耕地三七五減租條例第19條第4項之調處無法成立，或租佃雙方有任何一方或雙方不服時應如何處理，該條文本身未有規定，實務上其爭訟程序亦係依同條例第16條規定，循上級政府耕地租佃委員會及司法機關之方式為之，此觀最高法院47年台上字第732號判例意旨甚明。
是以耕地三七五減租條例第19條第4項並非規範租佃糾紛處理程序之法規，而係授予受理機關實質審查之規範，與規範爭訟程序之同條例第26條並無扞格，亦無所謂同條例第26條處理之租佃爭議不包括第19條及第20條之問題。原判決雖引耕地三七五減租條例第22條第2款、第3款有關違反第19條收回自耕應負刑責之規定，說明同條例第19條、第20條係由行政機關透過公權力為之，不許租佃雙方經由協調處理，與同條例第26條之性質不合云云，惟查耕地承租人並非農奴，耕地三七五減租條例第19條、第22條規定旨在保障承租人的權益，避免承租人在非自願的情況下喪失其耕作權，而非剝奪其意思自由，是原判決對耕地三七五減租條例之認知顯然有誤。(四)最高法院48年台上字第1326號判例固認如受理調解機關拒絕人民調解之申請者，人民得逕行提起民事訴訟，惟此乃基於維護人民之權益及訴訟經濟考量，不能因行政機關之違法拒絕受理，而將其不利益歸於無過失之上訴人，故而認為不能以未經實際調解即認為起訴之要件有欠缺而駁回上訴人原審之訴，然此並非謂各級政府耕地租佃委員會得任意拒絕耕地租佃調解之申請，苟申請人不欲逕行起訴，堅持先經調解調處之程序謀求爭執之解決，各級耕地租佃委員會自無拒絕之餘地。若耕地租佃委員會竟然拒絕調解之申請，剝奪上訴人依耕地三七五減租條例第26條請求以調解方式解決紛爭之權利，自屬違法。綜上所述，原判決顯屬違法，為此求為廢棄原判決等語。
二、被上訴人於本審未提出答辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：依最高行政法院50年判字第70號判例及最高法院48年台上字第1362號判例意旨，受理調解之機關拒絕人民調解之申請者，人民就其所生耕地租佃之私權爭執，即已經過調解申請程序，自得逕行提起民事訴訟請求救濟。至人民就耕地租佃委員會拒絕人民調解之申請不服，提起行政訴訟，請求應受理其調解之申請者，因調解、調處申請程序之踐行為出租人與承租人因耕地租佃發生爭議時起訴之要件，又本件上訴人係主張耕地三七五減租條例第20條規定違憲，上訴人與承租人之耕地租約已租期屆滿，請求收回土地而申請調解，則於被上訴人以上訴人申請租佃爭議調解，因爭議標的及程序不符，而駁回調解申請，依上開判例意旨，上訴人就其與承租人之耕地租佃爭議既可逕行提起民事訴訟以求救濟，自無再起訴請求被上訴人受理其調解申請之必要，從而上訴人對被上訴人以爭議標的及程序不符駁回調解申請不服，請求撤銷訴願決定及原處分，並命被上訴人應受理其調解之申請，其訴為欠缺權利保護必要為顯無理由，因而不經言詞辯論，逕以判決駁回上訴人在原審之訴。並說明上訴人於訴狀主張其與承租人之耕地租約已租期屆滿，請求收回土地，其實體理由是否有據，係屬私權爭執，不另予論斷。
四、本院按：人民因耕地租佃關係所發生之爭執，屬於私權之爭執。依耕地三七五減租條例第26條第1項之規定，出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉(鎮、市、區)公所耕地租佃委員會調解；調解不成立者，應由直轄市或縣(市)政府耕地租佃委員會調處；不服調處者，由直轄市或縣(市)政府耕地租佃委員會移送該管司法機關。則苟租佃爭議事件經鄉(鎮、市、區)公所耕地租佃委員會調解成立，其效力乃租佃雙方成立私法上之和解契約，耕地租佃委員會既無何意思表示存在，自非屬法律行為；苟未能成立調解，而移由直轄市或縣(市)政府耕地租佃委員會調處，該耕地租佃委員會固須依其職權就租佃雙方之爭執作成判斷，惟此乃行政機關於法律特別規定情形下，介入私權爭執之處理，不論該項判斷之結果如何，其事件屬私權爭執之性質，均不因而改變。另不服行政處分或為行政處分之拒絕，依訴願法第2條、行政訴訟法第4條第1項、第5條第1項規定，係循訴願、行政訴訟之救濟方式；而不服耕地租佃委員會之調處之救濟方式，係移送司法機關(民事法院)裁判，由此亦可推知耕地租佃委員會拒絕就租佃爭議為調解、調處，其救濟方式係逕行提起民事訴訟(最高法院48年台上字第1362號判例亦同此見解)，而非提起訴願、行政訴訟；否則，若解為須再經訴願、行政訴訟，受理訴願機關及行政法院至多亦僅得命耕地租佃委員會應為調解、調處，就當事人間之私權爭執事項，仍無權作成實體之終局判斷，如是，顯有違救濟程序之經濟。經查：本件上訴人就其所有坐落宜蘭縣○○鄉○○段347、347-1、348、348-1、1035、344、344-1地號與黃水金、吳李却、林錫隆、森明朝訂立之系爭耕地三七五租約，於91年12月31日租期屆滿，上訴人乃向承租人表示屆期不再續租，承租人應返還系爭耕地，然因承租人不予同意，上訴人乃於92年2月間向被上訴人提出租佃爭議調解申請，請求調解承租人應將系爭耕地回復原狀返還上訴人。經被上訴人審查結果，認上訴人爭議之標的及程序不符，歉難照辦為由，以92年2月12日壯鄉民字第0920001436號、92年2月18日壯鄉民字第0920001610號函駁回其申請等情，為原審依法認定之事實。揆之前開規定及說明，上訴人對被上訴人拒予調解不服，應逕向民事法院提起訴訟，不得提起行政爭訟。原審以前開理由駁回上訴人於原審之訴，理由雖未盡相同，惟其結論則無二致，應予維持，上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第2項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 5 月 19 日
第二庭審判長法 官 葉 振 權
法 官 姜 仁 脩法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻法 官 梁 松 雄以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 5 月 19 日
書記官 阮 桂 芬