最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第00716號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 嘉義市東區區公所代 表 人 乙○○上列當事人間因耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國92年10月30日高雄高等行政法院92年度訴字第791號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人在原審起訴意旨略以：上訴人共有坐落嘉義市○○段第577地號等7筆土地（下稱系爭耕地）係依耕地三七五減租條例出租之耕地，租約於民國（下同）91年12月31日租期屆滿；上訴人於92年1月27日向被上訴人提出將系爭耕地收回自耕之申請，主張其所有收益不足以維持一家生活，依耕地三七五減租條例第19條第1項規定，請求將系爭耕地收回。嗣經被上訴人審查其所附資料，於92年2月26日以嘉市東區民字第0920003163號函復略謂：「關於台端等3人因所有收入不足以維持一家生活，依照耕地三七五減租條例第19條第1項規定填具申請書要求收回自耕乙案，經查尚缺租約期滿時全戶戶籍謄本、90年全年綜合所得稅各類所得資料、90年全年生活費用明細表、自任耕作切結書及林秀博、林蕙蘭代為處理委託書，請於文到15日內儘速補件俾憑辦理，倘逾期未補正，則視為未申請，請查照。」等語。上訴人不服，提起訴願遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。按50年前所制定之耕地三七五減租條例，因台灣尚屬完全之農業社會，且斯時中國共產黨藉農村土改為口號，結合佃農清算鬥爭地主迫使政府播遷來台，為收攬當時農村佃農之人心，維持台灣之秩序，乃強將部分特定人財產利益移歸另部分特定人，使農地出租人財產權益受損之情形，此尚勉強可稱之為符合憲法第23條規定避免緊急危難情形。惟台灣近來工商業蓬勃發展，多數人均已依恃工商業為生，農村人口已大量流失，縱留於農村，其亦大都兼有其他職業收入，顯見農業對台灣之影響已輕，已無為避免緊急危難維持社會安全制定耕地三七五減租條例之時空背景，仍適用耕地三七五減租條例限制剝奪耕地所有人權利，乃違反比例原則，該法條應已違憲。上訴人申請鈞院以裁定停止訴訟程序，聲請大法官解釋，於解釋耕地三七五減租條例違憲後，因依據之該法條已違憲，原處分亦於法有違，應予撤銷。況承租人亦未依約定繳納租金，且自四十年前開始即未依約定種植蕃薯，而改種植水果，違反租約之約定。為此訴請撤銷訴願決定及原處分，並命被上訴人作成准上訴人收回耕地之處分等語。
二、被上訴人則以：被上訴人前開函覆內容，僅為事實之陳述及觀念之通知，且上訴人在被上訴人請其補件期間即提起訴願，而被上訴人因未逾補件期間，尚未駁回上訴人之申請，故該函並非對人民之請求有所准駁，自非行政處分。又租期屆滿時，出租人要收回自耕，依耕地三七五減租條例第19條之反面解釋，須具備之條件有三：（一）出租人能自任耕作。
（二）出租人所有收益不足以維持一家生活。（三）出租人收回耕地，不致使承租人失其家庭生活之依據。若未同時具備此三種條件，除第（三）款條件不具備時得依同條第四項之規定，申請區公所耕地租佃委員會予以調處外，第（一）、（二）款條件未具備者，依法不得收回自耕。而此種條件是否具備，依內政部訂頒之「私有出租耕地91年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」之規定，必須由出租人檢附相關證明文件以供審核，被上訴人命上訴人補正相關證明並無不合。請駁回上訴人之訴等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：行政機關對於人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示，但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上之效果者，即難謂非行政處分，非得以有後續終局處分出現之可能為由，而謂僅係未具法效性之觀念通知，俾當事人有提起爭訟之機會。而先前行為已明確發生效力時，雖有後續終局處分出現之可能，仍應視此種先前行為為行政處分之一種。查上訴人向被上訴人依耕地三七五減租條例第19條第1項規定，為收回系爭耕地自耕之申請。經被上訴人審查上訴人申請書所附資料後，函復上訴人，其主旨係謂：「關於台端等3人因所有收入不足以維持一家生活，依照耕地三七五減租條例第19條第1項規定填具申請書要求收回自耕乙案，經查尚缺租約期滿時全戶戶籍謄本、90年全年綜合所得稅各類所得資料、90年全年生活費用明細表、自任耕作切結書及林秀博、林蕙蘭代為處理委託書，請於文到15日內儘速補件俾憑辦理，倘逾期未補正，則視為未申請，請查照。」已如上述。故被上訴人此函文已明白表示，上訴人如未依限補正資料，則「視為未申請」，而所謂「視為未申請」即含有駁回申請之意，故被上訴人於上述函文中業已表示逾期未補正之法律效果。且自此函文之用語，足以讓受文者認已無後續處置，則依上開所述，應認此函文依其敘述之事實及理由，已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上之效果，自為行政處分。故被上訴人爭執其非行政處分云云，自無可採。故上訴人提起本件課予義務訴訟，程序上並無瑕疵，先此敘明。按「憲法第15條規定，人民之生存權應予保障；第153條復明定，國家為改良農民之生活，增進其生產技能，應制定保護農民之法律，實施保護農民之政策，明確揭示國家負有保障農民生存及提昇其生活水準之義務。耕地三七五減租條例即屬上開憲法所稱保護農民之法律」，業經司法院釋字第422號解釋在案。而該號解釋之解釋理由書更明白揭示：耕地三七五減租條例係為改善租佃制度，安定農村社會，同時亦為促進農業生產，提高農民所得，奠定國家經濟發展之基礎而制定。其後為配合國家整體農地改革之措施，於72年雖有就上開條例第19條租約期滿時，地主為擴大家庭農場經營規模，得收回其出租耕地之相應性修正。惟同條例第19條第1項第3款復規定『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，耕地租約期滿時，出租人不得收回自耕』，用以保障仰賴承租耕地農作收入為生活憑藉之佃農的生存權。」可知，耕地三七五減租條例為維護減租政策之成果，確保承租人之佃耕權，防止出租人於租約期滿時，假借自耕為理由，任意反對租約之繼續，致使承租人失去其賴以生活之耕地，而設有第19條限制收回自耕及第20條應續訂租約之規定。故此等規定，乃立法者為具體實現憲法第15條及第153條規定之意旨，所為保障農民生存及提昇其生活水準之立法，是耕地三七五減租條例第19條及第20條規定並無上訴人所稱因違憲而無效情事。次查本件向被上訴人提出將系爭耕地收回自耕之申請，主張其所有收益不足以維持一家生活，依耕地三七五減租條例第19條第1項規定，請求將系爭耕地收回。而被上訴人通知上訴人補正前述資料，乃是要審核上訴人是否符合耕地三七五減租條例第19條第1項收回耕地的要件，業經被上訴人陳述甚明。因上訴人未依被上訴人通知補正資料，致被上訴人無從認定上訴人符合收回耕地之要件，是被上訴人予以否准上訴人之聲請，尚無不合。至上訴人另主張本件耕地租約之承租人未依約定之租金額繳納租金，且未依約定種植蕃薯，而改種植水果，違反租約之約定云云。查本件承租人是否有此等違反契約約定情事，乃上訴人應依耕地三七五減租條例第26條規定申請租佃爭議調解之事項，核與本件上訴人是依據耕地三七五減租條例第19條第1項規定，請求收回耕地，程序上是由行政機關作成行政處分之程序並不相同，是上訴人於本件持以爭執，本院自無再予審究之必要，併予敘明等由。綜上所述，被上訴人就上訴人收回系爭耕地之申請，予以否准，並無違誤，訴願決定從程序上予以駁回，理由雖有未洽，結論尚無不合。上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，及請求被上訴人作成准上訴人收回耕地之處分，均無理由，應予駁回等由。資為判斷之論據。
四、本院按：依據耕地三七五減租條例第19條第1項規定，請求收回耕地，行政機關所為耕地准否收回自耕之核定與調處，程序上是由行政機關作成行政處分，如有不服，應循行政爭訟程序請求救濟，業經司法院釋字第128號解釋在案。而同條例第26條所定之耕地租佃爭議之調解、調處，係指該條例第19條所定收回自耕以外之事由所生之私權爭議，應循調解、調處程序後，再循民事爭訟程序請求救濟，二者程序不同。上訴意旨謂依上開條例第19條第1項規定收回自耕，亦應依同條例第26條規定，先由耕地租佃委員會調解、調處，被上訴人不得拒絕上訴人申請調解、調處云云，顯屬誤解而無可採。次查同條例第19條第4項所稱：出租人不能維持其一家生活而有第1項第3款情事時，得聲請鄉（鎮市區）公所耕地租佃委員會予以調處，其前提必須符合出租人不能維持其一家生活，與出租人收回耕地致承租人失其家庭生活之依據等二要件。故鄉（鎮市區）公所耕地租佃委員會依該條第4項進行調處前，必先審核是否符合前開二要件。是被上訴人因上訴人未檢附租約期滿時全戶戶籍謄本、90年全年綜合所得稅各類所得資料、90年全年生活費用明細表等資料，無從審核本件申請是否符合開始調解之要件。被上訴人遂命上訴人補正，因上訴人未補正，被上訴人駁回本件之聲請，並無違反上述耕地三七五減租條例第19條第4項之規定。上訴意旨復以：被上訴人在未進行調解前，即以上訴人未補齊資料為由，駁回上訴人之聲請，以致剝奪上訴人聲請調解及訴訟之程序權等語，加以爭執，揆諸上開說明，亦無足取。綜上；原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 5 月 26 日
第一庭審判長法 官 黃 綠 星
法 官 陳 秀 美法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 5 月 27 日
書記官 彭 秀 玲