最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第00729號上 訴 人 子○○
巳○○辛○○庚○○丑○○辰○○丙○○戊○○丁○○卯○○寅○○乙○○○甲○○壬○○癸○○共 同訴訟代理人 柯劭臻律師被 上訴 人 雲林縣政府代 表 人 己○○訴訟代理人 蔡清旭上列當事人間因有關農業事務事件，上訴人不服中華民國92年11月11日高雄高等行政法院92年度訴字第374號判決，提起上訴。
本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人子○○等人所有雲林縣○○鎮○○段、竹圍子段農地（如原判決附表所示），因受重金屬污染，經被上訴人於民國（下同）91年3月14日以91府環五字第9136003566號公告為「雲林縣○○鎮○○段、竹圍子段農地重金屬污染控制場址」，並限制耕作在案。嗣停止耕種期間，經雲林縣虎尾鎮公所依行政院農業委員會（下稱農委會）91年9月4日農糧字第0910149763號函所定補償標準，以每期作每公頃新台幣（下同）4萬1千元標準，分期（1年2期）造具「受重金屬污染農地停耕補償清冊及統計表」，報由被上訴人轉呈行政院環境保護署（下稱環保署）核撥停耕補償費補助款後，由被上訴人按冊核發予各農民；其中91年度第1期、第2期停耕補償費用，業已核發予上訴人等人在案。上訴人等人不服被上訴人之補償數額，認被上訴人強制命令上訴人等停止耕種，屬特別犧牲，補償數額應類推適用「雲林縣辦理徵收土地農林作物補償費查估基準」辦理，即被上訴人應各按每期作每公頃44萬7千元之標準補償上訴人，為此提起本件給付訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：本件請求休耕給付係屬人民與地方機關間因公法上之原因發生財產上之給付，自得提起給付之訴。依司法院釋字第400號解釋意旨，明示人民之財產，因公益目的而受特別犧牲，國家應負有徵收補償之責，此即學者所稱「公用徵收」之損失補償類型。另參照司法院釋字第440號解釋意旨，並進一步肯認「財產權受限制亦應予補償」之損失補償類型，該解釋並明確賦予人民直接請求補償之權利。次依「廣義徵收」概念，徵收包括「量」的徵收（即財產權的剝奪）及「質」的徵收（即財產權的限制），本件休耕處分屬財產權受限制之廣義徵收範疇，自應直接適用公用徵收應予補償之法理。依本院92年度判字第457號判決意旨，即肯認人民租用土地利益之喪失，屬特別犧牲補償之一種態樣，於符合特別犧牲情形下，可直接請求機關為一定補償，適用公用徵收之法理為請求權基礎。而被上訴人機關所為之行政處分，係基於公益目的之考量，而本件上訴人所有之農地，受污染之原因及製造污染者迄今未能確知，依環境基本法第4條規範意旨，該污染之風險及危害，於破壞者無法確知時，應由政府負責。詎被上訴人僅以命上訴人強制休耕作為處理，而剝奪上訴人賴以生存之耕作、使用土地之權利，實逾社會義務所應忍受之範圍，是依司法院釋字第440號解釋之意旨，被上訴人自應負損失補償之責，應無庸置疑。其次，就本件被上訴人應為補償之數額，類推適用「雲林縣辦理徵收土地農林作物補償費查估基準」計算，平均1年2期，被上訴人每期應按每公頃補償44萬7千元。為此，求為判決（一）被上訴人應分別給付上訴人如原判決附表Ａ欄所示之金額，及自本件起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按上開應給付之金額，加計年息5%之利息。（二）被上訴人應自起訴狀繕本送達翌日起至休耕農地准予復耕之日止，按期（1年2期）分別給付上訴人如原判決附表Ｂ欄所示之金額等語。
三、被上訴人則以：本件系爭土地重金屬濃度已達土壤污染管制標準，爰依土壤及地下水污染整治法第11條第2項及第13條等規定辦理公告，並限制耕作，並無不當。上訴人所申請之休耕補償費用，均由虎尾鎮公所分期辦理受重金屬污染農地停耕補償清冊及統計表，由縣府農業局彙整、轉呈環保署核撥，91年第1、2期作之停耕作補償費，業已於92年4月分別撥入各申請人虎尾農會帳戶。另92年第1期作停耕補償費清冊及統計表，業已於92年4月18日，函請環保署核撥中等語，作為抗辯。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按行政訴訟法第8條第1項規定即學理上所稱一般給付訴訟。提起一般給付訴訟應具備之特殊要件有：⑴須因公法上原因發生之給付，⑵須限於行政處分以外之給付，⑶須主張給付義務之違反損害上訴人之權利，⑷須不屬於得在撤銷訴訟中併為請求之給付，始足當之。次按當事人提起行政訴訟，其目的在於請求行政法院就其爭議之法律關係為實體判決，但並非對一切起訴之事件，行政法院均有作成實體判決之義務，必須合於一定要件始有獲致實體判決之可能，此稱為實體判決要件，亦有稱之為訴訟要件者。欠缺實體判決要件又不能補正時，行政法院自應予以駁回，合先敘明。按徵收及特別犧牲所生損失補償義務均須有法規之依據始得請求，此為損失補償之成立要件之一，例如徵收係剝奪人民之財產，不僅徵收之要件應由法律明確規定，財產權人應獲得之合理補償法律亦須同時訂之，此稱為徵收補償結合條款。至於造成特別犧牲之公權力行為，現行法律諸如都市計畫法第四章有關公共設施保留地即設有規定，但對長期保留又未徵收則未有補償之規定，司法院釋字第336號解釋雖認定國家對此有補償之義務，然如何檢討修正有關法律俾能滿足利害關係人之補償請求，解釋文仍委諸「立法問題」。再按土壤及地下水污染整治法第11條第1項、第2項規定，經公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）迄解除公告期間，農地使用人、管理人或所有人因管制所遭受之損害，除於同法第13條第1項第5款、第14條第3項規定外，並未就政府應否對停耕負損失補償義務有所規範。而環境基本法第4條規定要僅闡明保護環境為全體國民之責任，於不確定污染者情形下，其環境污染由全體國民承擔。而關於政府負擔該項義務之要件、補償標準等事項，仍有賴立法始有請求權之發生。本件依上訴人提出之臺灣雲林地方法院檢察署91年度偵字第512號檢察官不起訴處分書，固可認定上訴人等人所有系爭附表所示農地土壤受重金屬污染之損害，污染破壞者無法確知。惟依環境基本法規定，國家對此雖有補償義務，但目前法律規定，除土壤及地下水污染整治法第13條第1項第5款對受污染而強制銷燬之農漁產品予以相當之補償外，對限制耕作或停耕期間並未有補償規定。則上訴人未有請求權依據，即起訴請求被上訴人就停耕期間給予補償，要與損失補償應具備法規依據之要件不合。至被上訴人於本件控制場址公告後，雖依據環保署90年9月5日（90）環署廢字第0056465號函所附該署「雲林縣虎尾鎮台灣色料廠附近農田鎘米案」研商會會議紀錄討論事項（三）內容，就該縣91年度及92年度台灣色料廠附近農田受重金屬污染農地核發休耕補貼；然該補償費之給予，既須由被上訴人依補助機關環保署通知補償基準予以造具清冊，送交補助機關核撥補助款，編列預算，送交議會議決後，據以執行，足認該補償費之發放顯係行政機關以作成行政處分方式為之。上訴人對於補償金額若有不服，自應先行提起訴願，如對訴願決定不服再提起行政訴訟，始為正辦。上訴人逕提給付訴訟，請求依「雲林縣辦理徵收土地農林作物補償費查估基準」辦理補償，自有未合。又按土地徵收條例第14條、第17條、第18條規定，對於補償費之核定，須以行政處分為之，是縱如上訴人主張特別犧牲，應適用公用徵收之法理予以補償，亦應比照徵收有關規定，即對於徵收補償費不服提起行政爭訟者，應經訴願程序，則上訴人既主張本件應類推適用公用徵收法理請求補償，自應以有違法行政處分存在為前提，並已經訴願程序而未獲救濟，進而提起課予義務訴訟，始具備權利保護必要要件；上訴人逕提給付訴訟，且因未經訴願程序無法補正，其訴訟類型之選定即屬有誤等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：依行政程序法第92條第1項規定，行政處分之存在，應具備「對外產生法律效果」此要件，而臺中高等行政法院92年度訴更1字第8號判決，亦指出主管機關發給徵收補償費，係在於履行公法上原因發生之財產上給付義務，性質上屬事實行為，因此行政機關為拒絕之表示，對原定給付義務之內容不生影響，即不生法律效果，並非行政處分，此亦同斯理。故本件上訴人請求補償費之給付既係本於特別犧牲理論而形成之法律關係，即本於特別犧牲或上訴人其它請求權主張，業已存在之法律關係而請求給付，如同徵收處分後補償費之發放，均係本於已形成之公法上之義務而為給付，該給付行為純係履行之事實行為，無關法律效果之創設變更，其顯非行政處分，原審認補償費之發放，須以行政處分為之，顯就行政處分之性質有所誤認。查上訴人另於92年9月15日呈遞之行政準備（一）狀中，追加國家賠償法第2條規定及生存權之憲法基本權利保障，作為請求之基礎，惟原審就此追加之主張，疏漏未為審理，而有判決不備理由之違背法令。次查本件系爭爭點即上述補償費之給付須否以行政處分為之，詎料於辯論程序，原審卻闡明參考本院90年度判字第3369號判決，係認補償之給付須以行政處分為之，並諭令兩造就此表示意見，惟上訴人遍尋司法院網站上之判決檢索，未見該號判決，該號判決是否存在，其判決意旨是否符合原審闡明之法律見解，尚不得而知，其不當闡明顯係影響判決結果，而屬應行廢棄之判決違背法令。其次，行政訴訟法第8條規定之「公法上原因」非僅限於法律明文規定之請求權基礎。又本件上訴人提起給付訴訟，乃援引司法院釋字400號、440號解釋所闡明之特別犧牲理論，作為提起給付訴訟之「公法上原因」，惟原審竟逕以釋字326號解釋立論，認釋字336號解釋並未認定存在請求補償之權利云云，就上訴人所主張之釋字440號解釋意旨及陳述，通篇未曾論及，即逕為駁回，有判決不備理由之當然違背法令。另本件實質點乃係「特別犧牲理論」是否為給付訴訟上之「公法上原因」，此於司法院釋字400號、440號解釋，均認同特別犧牲理論應具有請求補償之權利，本院92年度判字第457號判決亦肯認之，而原審竟棄而未論，仍執意認定惟有法律明文規定之請求權方屬給付訴訟上「公法上原因」，原審所持之見解實屬錯誤，而存在適用法律錯誤之判決違背法令。再者，原審所明列之給付訴訟之4要件，並未有該公法上給付之原因，尚須具備法律明文規定其成立要件、補償標準此一要素，原審既認定依環境基本法國家負有補償之義務，存在公法上給付之原因，卻自行增列給付訴訟要件所無之限制而加以排除，原審所增列之限制除逾越法律規定文義之適用不當違法外，另該判決理由所持之原則前後齟齬，實有判決理由矛盾之違法等語。
六、本院按行政訴訟法第8條規定之一般給付之訴，乃在於實現公法上給付請求權而設，相對於其他以行政處分為標的之撤銷訴訟及課予義務訴訟，具有備位性質（行政訴訟法第8條第2項參照），若其他訴訟類型得以提供人民權利救濟時，即無許其提起一般給付訴訟之餘地。又依訴願法第2條第1項及行政訴訟法第5條之規定，行政機關對人民依法申請之案件，有作成行政處分之義務，如其應作為而不作為，致人民之權利或法律上利益受損害者，人民須先循訴願程序後，始得提起課予義務訴訟，不得直接提起一般給付訴訟，否則因起訴不備其他要件，自為法所不許。本件上訴人所有如原判決附表所示土地，因受重金屬污染，經被上訴人於91年3月14日以91府環5字第9136003566號公告為「雲林縣○○鎮○○段、竹圍子段農地重金屬污染控制場址」，並限制耕作在案。嗣上訴人不服被上訴人核撥之補償數額，基於對公法上給付之請求，未依訴願法第2條第1項規定之訴願程序，即逕行提起請求被上訴人發給補償費之給付訴訟，核與上開說明不合，自有起訴不備其他要件之不合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款之規定，應予駁回。至於司法院釋字第440號解釋雖闡明主管機關對於既成道路或都市○○道路用地於徵收或價購前之使用，妨礙土地權利人對其權利之行使，形成其個人之特別犧牲應予合理補償之意旨，然「關於人民權利義務之事項應以法律定之」，為中央法規標準法第5條第2款所明定，且本號解釋理由書並引據司法院釋字第400號解釋文中「各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償」之內容，足見特別犧牲之應予補償亦僅為國家立法及施政之指針，況本號解釋主要是解釋臺北市市區道路管理規則第15條規定對使用該地下部分，既不徵購又未設補償規定，因與上述人民特別犧牲應予合理補償之意旨不符，應不再援用，而非謂人民得依本號解釋作為請求權依據向國家請求特別犧牲之補償。又立法院依照賴勁麟委員等提案通過之環境基本法，其要旨概述謂：「台灣為提升環境生活品質，維護生態資源，確保人民擁有健康有文化的生活，並促進人類社會及全球永續發展，特就環境保育和全球永續發展的理念，制定本基本法，並藉由基本法的明文規範，來引導國家政策方向以及相關法令的制訂，來達成環境保育、永續發展的總目標。」足見該基本法目的在於引導國家政策方向及相關法令之制定，尚難導出人民實體上之請求權。而憲法第15條生存權應予保障，雖非綱領式之條款，惟原則上未有實體法之依據，個人尚不能遽引憲法該條之規定向國家或地方自治團體，為金錢、生活必需品或其他給付之請求。是則上訴人依上開司法院解釋、環境基本法及憲法生存權，作為請求權依據，請求被上訴人給付補償費，於法自有未合。至本院92年度判字第457號判決係就人民提起撤銷訴訟合併請求再給付土地改良物補償費所為論斷，與本件上訴人直接提起給付訴訟之情節不同，且非判例，尚難拘束本案。另依行政訴訟法第2條規定，公法上之爭議，除法律別有規定外，得提起行政訴訟，而「損害賠償之訴，除依本法規定外，適用民事訴訟法之規定」為國家賠償法第12條所明定，是單純提起國家賠償之訴，要屬民事訴訟程序救濟之範疇，不屬行政法院之權限，準此國家賠償法第2條規定，亦不得作為給付訴訟請求權之基礎。綜上所述上訴人等提起本件給付訴訟，自非合法。原判決就上訴人等於原審準備書狀追加以國家賠償法及憲法上生存權，作為請求之基礎，漏未審酌，並以本件欠缺權利保護必要要件為由，認為上訴人請求為無理由，固欠允洽，惟因上訴人在原審之起訴既不合法，其結果尚無不合，原判決仍應予維持。另上訴人其餘上訴主張，於判決之結果不生影響，爰不再贅述。上訴論旨，執前述理由，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 5 月 27 日
第三庭審判長法 官 廖 政 雄
法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩法 官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 5 月 27 日
書記官 張 雅 琴