最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第00765號上 訴 人 乙○○被 上訴 人 行政院農業委員會林務局南投林區管理處代 表 人 甲○○上列當事人間因解除志工服務資格事件，上訴人不服中華民國92年12月18日臺中高等行政法院92年度訴字第722號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人係被上訴人於民國（以下同）88年甄選之第2期國家森林解說志工，91年12月30日被上訴人接獲2件遊客上網投書，指稱上訴人於被上訴人所轄之「奧萬大國家森林遊樂區」進行解說服務時，言論不當，擅開黃腔，行為輕浮，經遊客制止仍遭拒絕，影響被上訴人形象及聲譽，經被上訴人查訪結果，均屬事實，被上訴人為建立森林遊樂區之清新形象，有效遏止社會大眾對於被上訴人解說服務品質之誤解，影響生態保育觀念之推動，乃由承辦人員簽請被上訴人依據「林務局國家森林志願服務計畫」第7點管理辦法第3項第3款規定，認為上訴人已不適任解說人員職務（志工），並於92年1月14日以投育字第0924240020號函通知上訴人解除其志工服務資格，繳回服務證，不予續聘之處置。上訴人向行政院農業委員會提起訴願，經決定為訴願不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：志願服務法對受處分人之救濟，並無相關規定，基於公平原則，應類推適用公務人員相關法規之規定，方符合有權利即有救濟之法理，林務局國家森林解說志願服務乃依據「志願服務法」及「林務局國家森林志願服務計畫」從事於林務局國家森林解說工作之社會服務，依司法院釋字第243號及266號解釋意旨、志願服務法第22條規定，林務局國家森林解說志願服務即係從事公職服務，屬於受憲法第23條保障之人民基本權益；解除志工資格處分之行為，乃係就志願服務公法上具體事件所為決定之單方行政行為，其法律效果，直接限制或剝奪志工參與服務工作之權利，即具有行政處分之性質，依訴願法第3條第1項規定，即為行政處分，而非私權範疇。又按司法院釋字第328號、第462號及第491號解釋意旨，暨行政程序法第102條規定，本件原處分自始未讓上訴人有陳述意見或申辯機會，有違正當法律程序保障，應屬違法。本件處分即因遊客投書，被上訴人未進行職權調查，徒憑片面揣測草率簽核處分，完全背離證據法則，其非依法取得證據，欠缺證明能力。另被上訴人發給志工之91年度服務證，業因至91年12月31日屆期失效，92年度服務證，因主管單位怠惰違失，迄今未再另行核發，係以不存在的事物作為行政處分之標的，其行政處分乃自始無效。且林務局志願服務計劃第7點管理辦法第3項規定，並未就具體個案中考量違規事實之過失程度、輕重及處分間是否合乎比例原則，概然一律以解除志工資格作為唯一之處分，難謂符合憲法第23條之意旨，其所為之行政處分即屬濫用權力之違法。經查林務局國家森林志願服務計畫，有效下達時間為92年1月22日（被上訴人公函筆誤為91年），是以被上訴人涉有以事後下達之林務局國家森林志願服務計畫處分在91年11月下旬發生的違規事項，顯然已違反不溯既往原則，本件處分雖已執行完畢，然造成之效果，只要被上訴人發給志願服務證，並將本案判決結果，發函原處分受文單位與被上訴人每位國家森林志工解說員，猶可回復。再者，其所為所行已涉及人民受憲法保障之基本人權之侵害，因而依民法第195條侵權行為之規定，請求被上訴人給付名譽損害賠償，為此，求為判決（1）撤銷原處分及訴願決定（2）命被上訴人應發給上訴人志願服務證，並將本案勝訴判決結果，發函給92年1月13日（應為14日）投育字第0924240020號函受文單位及南投林區管理處國家森林解說志工計46位。（3）被上訴人應給付上訴人新臺幣（下同）1,000,000元之名譽損害賠償等語。
三、被上訴人則以：上訴人僅為被上訴人依志願服務法規定召募之志願服務者（志工），非具公務人員任用法規定之法定公務人員身分，故不適用對公務人員免職處分之相關法律程序規定。被上訴人乃依據「行政院農業委員會林務局國家森林志願服務計畫」規定，作出適當處置，並非依據公法作出行政處分，故不屬行政訴訟之範圍。其次，志工之聘用應屬私法之契約關係，因此所為之解除志工服務資格即解聘，並非具有執行能力之行政處分，並無涉及公法，純屬私權範圍，而上訴人上述之行為遭被上訴人解除資格後，並已作出不予續聘之告知，請其繳回服務證係請繳回歷年之服務證，以防有遭濫用之虞。查上訴人於解說場合上之不當言詞，屬行為不良、言論不當，有損及林務局形象、被上訴人及國家榮譽者，被上訴人遂依據「林務局國家森林志願服務計畫」第7條管理辦法第3項第3款，及被上訴人訂定之「南投林區管理處森林解說志工管理服勤要點」第4條考核辦法第3項第3款規定，作出解除服務資格之處置並無不當等語，作為抗辯。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：上訴人係為被上訴人於88年甄選之第2期之志願服務解說人員（即解說志工），被上訴人於91年12月30日接獲2件遊客上網投書，指稱上訴人於被上訴人所轄「奧萬大國家森林遊樂區」中進行解說服務時，言論不當，擅開黃腔，行為曖昧、輕浮，雖經遊客反應制止仍遭拒絕，使得接受解說遊客，包括女性及兒童均感十分不當，並對被上訴人形象聲譽留下不良之印象，經被上訴人查訪志工同伴及遊客結果，均屬事實，且按證人即南投林區管理處奧萬大國家森林遊樂區解說員（志工）林德勳，及同為奧萬大國家森林遊樂區之志工證人黃如琪之證詞，被上訴人為顧及森林遊樂區之清新形象，並為免造成不良影響，於92年1月14日投育字第0924240020號函以上訴人違反「行政院農業委員會林務局國家森林志願服務計畫」第7點管理辦法第3項規定，經承辦人員簽請被上訴人核可，解除志工資格，收回志願服務證，原處分並無違誤，亦無違反比例原則、背離證據法則或以不存在之事物作為行政處分之情事，上訴人此部分主張並非可採。至上訴人主張本件原處分有違行政程序法第102條規定乙節，查行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會，行政程序法第103條第5款亦定有明文，是上訴人此部分之主張，亦無可採。其次，依「林務局國家森林志願服務計劃」第7點管理辦法第3項第7款規定，行政機關針對重大違失狀況有行政裁量權，原處分並無濫用權力，且志工為無給職，無憲法工作權保障之考量，該處分並未影響其工作權，當亦不致產生損失，是上訴人依民法第195條侵權行為之規定，請求被上訴人給付1,000,000元之名譽損害賠償，自難認其有理由，上訴人另請求被上訴人應將本案勝訴判決結果，發函原處分受文單位及南投林區管理處每位國家森林解說志工，自亦無理由。上訴人之主張均非可採，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，理由雖有不同，結論尚無不同等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：投書指摘情形不明確，上訴人無從回應；且所依據之規範「志願服務計劃」管理辦法之處罰，未就具體個案考量，一律以解除志工資格，收回志願服務證為唯一處分，難符合憲法第23條比例原則，涉以事後下達的法規處分先前發生之行為，違反法律不溯既往原則。另本件處分未經合法程序調查證據，即草率處分，有濫用權力之違法，作成處分未給受處分人有陳述意見機會，有違正當法律程序原則。此外，處分主文與說明有不明確之違法，收回志願服務證之處分，為不能實現的無效處分。次按行政訴訟法第132條規定，行政法院應依職權調查證據，本案證人的證述既未能言明違規時間與地點，又無違規標的，則擅開黃腔一節認定屬實之判斷，確是矛盾，也與卷載內容相反。又原審認定上網投書情節有經被上訴機關查證屬實，惟與被上訴人育樂課處罰簽呈說明3內容相反，其判決理由自屬矛盾，依本院32年判字第16號判例意旨，即難認為合法。經查被上訴人完全未有調查證據資料存卷，雖答辯曰：「經過本處查訪志工同伴及遊客結果，確有事實」之詞，顯係片面事後說詞，本件處分所依據之事實，難認客觀上明白足以確認，從而原審得不給予陳述意見機會之判決理由，是有矛盾。再者，解除志工資格之處分，直接影響志工無法從事國家森林解說工作，暨改變其志工身分，更直接影響人民服務公職之權利，參酌司法院釋字第491號解釋意旨，原審顯係適用法規不當之違誤。其次，行政機關之行政行為應依行政程序法第4條規定，本件被上訴人既未對指摘違失事項提出合法之舉證下，原審遽予認定有行政裁量權，顯係解釋錯誤之違誤。再者，志工係依據「志願服務法」從事公共事務之權利，也是一種社會責任，自屬受憲法保障之自由權利，原審以志工為無給職，無憲法工作保障之考量，該處分並未影響其工作權，當亦不致產生損失之判斷，與司法院釋字第491號解釋意旨不符，更違背志願服務法立法宗旨，實難謂適法。此外，被上訴人無法提出合法處分之舉證，造成上訴人不名譽的傷害，已損及人格權法益，上訴人爰依行政訴訟法第7條、第196條規定，請求損害賠償及恢復名譽，自不能說是請求為無理由。原審對上訴人指摘原處分違反比例原則與法律不溯既往原則、未經合法程序調查證據，以及違反明確原則，收回志願服務證為無效處分等違失事項，判決理由均未記載說明，自有不備理由之違誤，其判決當然違背法令等語。
六、本院按行政訴訟法第6條第1項後段所定「其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同」，已明示對於已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分，如原告有即受確認判決之法律上利益者，得提起確認之訴以資救濟。如當事人對已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分，仍提起撤銷訴訟，顯無從因該訴訟而取得排除該違法行政處分之判決，法院應認該訴欠缺權利保護要件而以判決駁回之。次按「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」訴願法第3條第1項定有明文。本件上訴人為被上訴人之志工，被上訴人接獲2件遊客上網投書，指摘上訴人於「奧萬大國家森林遊樂區」進行解說服務時，言論不當、擅開黃腔、行為曖昧、輕浮，經查訪認屬事實，而依據「林務局國家森林志願服務計畫」第7點管理辦法第3項第3款規定認為不適任解說人員職務，以92年1月14日投育字第0924240020號函通知上訴人解除志工服務資格，繳回服務證，並不予續聘等情，為原審所確定之事實。查系爭函縱認屬行政處分，惟其說明三下段謂：「92年度將不再續聘，並即日起停止解說排班」等語。又被上訴人於91年（應係92年之誤植）1月22日以投育字第0924240035號函檢送92年度該處國家森林志工聘書，正本收文者為林德勳等46名，將上訴人排除在外，復有上訴人於原審提出之該函可參。是則系爭函關於不再續聘部分，至遲於92年1月22日即已執行完畢。上訴人對已執行完畢之系爭函提起本件撤銷訴訟，揆諸首揭規定，即無訴訟利益，欠缺保護要件，於法自有未合。再則系爭函說明三上段謂：「請台端於收到本函起十日內，將志願服務證以掛號寄回本處」等語。查被上訴人發給志工之91年服務證，因至91年12月31日屆期失效，業據上訴人於原審起訴狀理由第六點陳明在案，並有其提出之服務證背面影本，記載：「本證有效期間自91\1\1至91\12\31止」可憑。足見此部分僅係被上訴人就業已失效之服務證，要求收回，不生具體之法律效果，其性質非屬行政處分。上訴人對該部分提起撤銷訴訟，顯非合法。至於上訴人其餘訴之聲明，係依行政訴訟法第8條第2項於提起撤銷訴訟時併為請求，及依同法第7條合併請求損害賠償，業據上訴人於原審起訴狀理由第一點陳述明確。本件上訴人提起撤銷訴訟部分，或為欠缺權利保護要件，或屬起訴不合法，既如前述，是則其餘併為請求或合併請求之聲明，均失所附麗，而無從准許。原判決理由，固欠允洽，惟其結果並無二致，仍應予以維持。上訴論旨猶執前詞，求予廢棄原判決，非有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 6 月 2 日
第三庭審判長法 官 廖 政 雄
法 官 林 文 舟法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 6 月 2 日
書記官 張 雅 琴