最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第00776號上 訴 人 行政院代 表 人 己○○
參 加 人 臺北市政府地政處代 表 人 紀聰吉上 訴 人即 參加 人 國立臺灣大學代 表 人 戊○○被 上訴 人 丁○○
乙○○被 上訴 人兼 上二 人共 同訴訟代理人 丙○○
甲○○上列當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國92年9月10日臺北高等行政法院91年度訴字第229號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、本件被上訴人在原審起訴主張：參加人台北市政府地政處於77年3月1日以北市地4字第09562號公告：奉上訴人76年12月28日台（76）內字第559022號函，核准徵收坐落臺北市○○區○○段5小段159地號土地及其地上改良物。關於土地改良物部分，因於擬定徵收計畫書時並未事先調查勘估，直至87年12月之後始概估補償費額公告，其後又公告更正，至89年
9、10月間始通知發放建築改良物及農作物補償費，早已逾公告徵收期滿後15日，依土地法第233條、司法院釋字第110號解釋意旨及土地徵收條例第20條第3項規定，徵收地上改良物之處分業已失效等語。求為確認台北市政府地政處77年3月1日北市地4字第9562號函公告臺北市○○區○○段5小段第159地號等土地其土地改良物徵收法律關係不存在之判決。
二、上訴人則以：臺北市政府為徵收執行機關，於上訴人以76年12月28日台內字第559022號函核准徵收坐落臺北市○○區○○段5小段154—3地號等15筆土地及一併徵收其土地改良物後，以77年3月1日北市地四字第09562號公告徵收土地部分，不包括一併徵收土地改良物部分。嗣後完成勘估土地改良物後，分三次（87年12月9日北市地4字第8723365100號、88年7月29日北市地4字第8822177700號及89年9月21日府地4字第8908391100號）公告徵收土地改良物部分，均於各該公告期滿後15日內發放補償費，被上訴人未具領之補償費已存入保管專戶，無徵收失效情形等語，作為抗辯。
三、參加人在原審陳述意旨均略謂：本案徵收土地改良物部分尚待勘估，未與徵收土地部分公告。土地改良物勘估時，因所有人之異議與抗爭不斷，至87年後始能分次完成勘估並公告，均於公告期滿後15日內發放補償費，於法無違等語。
四、原審以：
（一）參加人國立台灣大學為興建校舍及規劃道路、庭園佈置（丙案）工程需要，申請上訴人以76年12月28日台（76
）內字第559022號函核准徵收坐落臺北市○○區○○段5小段154—3地號等15筆土地及一併徵收其土地改良物。土地部分先由參加人臺北市政府地政處以77年3月1日以北市地4字第09562號公告。土地改良物（含農作及建築改良物）部分則至87年12月9日、88年7月29日及89年9月21日再由參加人臺北市政府地政處以北市地4字第8723365100號、北市地4字第8822177700號及府地4字第8908391100號公告。徵收土地上如原判決附表所示Ｆ、Ｇ、Ｈ、Ｉ部分之土地改良物，分別為被上訴人乙○○（Ｆ部分）丁○○（Ｇ部分）丙○○（Ｈ部分）甲○○（Ｉ部分）所有。
（二）上訴人核准徵收，包括土地及土地改良物，參加人臺北市政府地政處以77年3月1日以北市地4字第09562號公告及通知被上訴人函，主旨亦載明徵收上開土地及一併徵收其土地改良物，足見本件徵收案之核准徵收及公告之範圍均包括系爭土地改良物無訛。參加人臺北市政府地政處主張77年3月1日以北市地4字第09562號公告及通知函並不包括土地改良物在內，顯與原核准徵收函之內容不符，自非可採。
（三）系爭土地之徵收核准機關為上訴人，參加人台北市政府地政處僅係執行機關，土地法之相關規定並未賦予執行機關有分次公告之權利。且土地法第227條第1項文字，係地政機關接到通知核准徵收土地案時，「應即公告」，顯無賦予執行機關分次公告之權利。參加人國立臺灣大學於擬具徵收計劃書時，未詳調查系爭土地改良物使用狀況，已有未合。參加人台北市政府地政處未依其所編之台北市土地徵收作業手冊規定程序詳加核對，即予轉陳，不得作為分次公告之理由。
（四）參加人台北市政府地政處77年3月1日以北市地4字第09562號公告事項七記載：「本案土地改良物另由本處邀集有關單位勘估完畢後依規定辦理」，顯係因未依法律及內部行政規章之規定，作審前調查而事後補正之手段，殊屬不合。況未於公告後30內儘速完成勘估程序，竟拖延至10年後，另再分3批公告，不足為起算應發補償費之基準。且從系爭土地改良物係十年後始為公告使用，顯見其徵收並無急迫性，是否有徵收之必要性，屬殊可疑。
（五）按「徵收土地時，其改良物應一併徵收」，為行為時土地法第215條前段所明定。所稱一併徵收，雖非必於同一時間為之。然為保護土地改良物所有權人之權益，申請一併徵收之時間，不宜拖延過久。需用土地人之申請徵收，性質乃對國家之公法上請求權，與其他公法上請求權同，應有時效之適用，使公法上法律關係早日確定。參酌土地法第214條、第219條、稅捐稽徵法第28條、行政程序法第131條第1項，其時效期間宜解為5年，自得行使該請求權時起算。本件徵收計畫書上所列計畫進度，預定77年元月起至77年底完成。所以自77年底起算5年，參加人國立臺灣大學請求一併徵收之權利亦應罹於時效而消滅，參加人台北市政府地政處更無再予公告，將該已罹於時效消滅之請求權再予復活之理。是以從一併徵收之法理言，參加人台北市政府地政處就系爭土地改良物之補公告，於法有違。
（六）本件系爭土地改良物之公告係於77年3月1日北市地4字第9562號公告，其後就系爭土地改良物之補公告並不合法，自不生公告之效力。公告自77年3月1日起至同年月31日公告完畢，再加15日為77年4月15日，乃應發給徵收補償費完竣日。參加人國立臺灣大學並未將系爭土地改良物徵收補償費交予參加人台北市政府地政處發給被上訴人，其徵收應自翌日即77年4月16日失其效力，兩造之一併徵收關係自該日起即不存在。
（七）系爭土地改良物如原判決附表所示Ｆ、Ｇ、Ｈ部分經列入市定古蹟芳蘭大厝，至今同附表所示Ｆ、Ｇ、Ｈ、Ｉ部分之土地改良物尚未完工，本件原一併徵收案，未避免為古蹟部分之土地改良物，已有未合。且本件徵收失效後，需用土地人若有利用系爭土地改良物之必要，仍得以協議價購、共同開發或其他方式取得或維護如附表所示Ｆ、Ｇ、Ｈ、Ｉ部分之土地改良物。又因系爭土地改良物並無土地價值高漲之問題，不致於增加徵收成本而有礙公益，反而應就系爭土地改良物重為更周詳之維護或取得計劃以其他方式取得（參照土地徵收條例第11條規定），是本件宣告一併徵收關係不存在，自不影響公益。被上訴人請求確認其所有如原判決附表所示Ｆ、
Ｇ、Ｈ、Ｉ部分之土地改良物因上訴人76年12月28日台內字第559022號函所形成之一併徵收法律關係，自77年4月16日起因徵收失效而不存在為有理由等情，因而判決確認上開法律關係不存在。
五、本院判斷如下：
（一）按土地法第215條及土地徵收條例第5條均規定，徵收土地時，其改良物應一併徵收。所稱一併徵收，指同其被徵收之處置。蓋以土地改良物之使用、收益，不能離土地而獨立，應同被徵收，始能達徵收土地之目的。徵收為行政處分，一併徵收，不以同一徵收處分行之為必要，先後對於土地及其改良物為徵收處分，亦無不可。徵收處分因執行徵收機關之公告而對外發生效力（土地法第227條、土地徵收條例第18條），其以一徵收處分行之者，徵收土地部分及一併徵收土地改良物部分，並無不可分割之關聯。執行機關並為決定補償機關（土地法第236條、土地徵收條例第30、31條），為公告時本應包括補償部分，第因決定土地改良物之補償，須實地查估，決定費時，執行機關實際上乃將一併徵收土地改良物部分另行公告，與徵收土地部分之公告分次為之。其效力如何，法無規定。二者既無不可分割之關聯，非不可各因其公告而對外生效，尚難認有明顯而重大之瑕疵，即不能認為不生效力（參考本院93年度判字第1670號、92年度判字第972號判決）。
（二）查參加人國立台灣大學為興建校舍及規劃道路、庭園佈置（丙案）工程需要，申請上訴人以76年12月28日台（76）內字第559022號函核准徵收坐落臺北市○○區○○段5小段154—3地號等15筆土地及一併徵收其土地改良物。土地部分先由參加人臺北市政府地政處以77年3月1日以北市地4字第09562號公告。土地改良物（含農作及建築改良物）部分則至87年12月9日、88年7月29日及89年9月21日由參加人臺北市政府地政處以北市地4字第8723365100號、北市地4字第8822177700號及府地4字第8908391100號分次公告等情，為原判決確定之事實（理由
乙、壹、二．．．堪認為實）。參照上述說明，尚難因參加人臺北市政府地政處另行公告上訴人核准徵收土地改良物部分，未與徵收土地部分一併公告，而認為不生效力。乃原判決認參加人臺北市政府地政處並無將土地改良物分出另行公告之權利，其後就土地改良物之公告於法有違，不生公告之效力等等，既未說明違法何以不生效力之情由，且與上述說明相違背，尚有未合。
（三）又查上訴人及參加人均主張參加人臺北市政府地政處77年3月1日北市地4字第09562號公告，不包括土地改良物部分。原判決先前亦認定上訴人核准徵收本案土地及其改良物後，由參加人臺北市政府地政處先公告土地部分，之後再分3次公告土地改良物部分，已如前述。乃原判決在後又認土地改良物部分與土地部分均由參加人臺北市政府地政處以77年3月1日北市地4字第09562號公告。前後不一，亦有未洽。
（四）徵收處分因執行機關之公告而對外發生效力，必公告之事項包括徵收處分之全部內容，始足當之。查參加人台北市政府地政處77年3月1日以北市地4字第09562號公告及通知被上訴人函，主旨雖均載明徵收上開土地及一併徵收其土地改良物，依其在前之文句又表明奉准徵收之旨，無非引述徵收之由來。對照公告之公告事項欄，及通知函之說明欄，均明示本案土地改良物部分，另由該處邀集有關單位勘估完畢後依規定辦理。顯見關於土地改良物部分，尚未勘估完成。參加人台北市政府地政處陳述其因此未將土地改良物部分與土地部分一併公告，似非無稽。究竟77年3月1日北市地4字第09562號公告，有無包括徵收土地改良物部分之全部內容，為事實問題，僅以上開主旨所載一併徵收其土地改良物一語，自不足以概括。乃原判決未詳推求論究，遽依該一語所載，即認本件徵收關於土地改良物部分亦在參加人台北市政府地政處77年3月1日北市地4字第09562號公告範圍內，反於實際上為該公告之參加人台北市政府地政處之認知，不無速斷，難以昭折服。
（五）上訴人同時核准徵收本案土地及其改良物，為一事實，參加人臺北市政府地政處有無併予公告，為另一事實。有前一事實，不足以推知必有後一事實。原判決以上訴人同時核准徵收本案土地及其改良物，即認參加人臺北市政府地政處主張77年3月1日以北市地4字第09562號公告不包括土地改良物在內為非可採等等，與論理法則尚有未合。又參加人臺北市政府地政處有無分開經核准徵收之土地及其地上物，就本案土地改良物另行公告之權利，與有無予以公告之事實無關。原判決以參加人臺北市政府地政處無其權利，即認本案土地改良物部分之公告與土地部分同時經參加人臺北市政府地政處77年3月1日北市地4字第09562號公告等等，亦不合論理法則。
（六）原判決認定上訴人核准一併徵收本案土地改良物部分，亦經參加人臺北市政府地政處以77年3月1日北市地4字第09562號公告乙節，既非適法，則其以該公告為基準，計算本案土地改良物部分，被上訴人應受之徵收補償費未於公告期滿後15日內發給，因認徵收被上訴人之土地改良物處分失其效力，確認其徵收法律關係不存在，即非正當。上訴意旨指摘為違誤，求予廢棄，為有理由，應廢棄原判決。本案有無公告期滿後15日內未發放補償費之事實未明，應發回原法院更審。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 6 月 2 日
第一庭審判長法 官 黃 綠 星
法 官 陳 秀 美法 官 姜 仁 脩法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 6 月 3 日
書記官 邱 彰 德