最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第00088號上 訴 人 甲申○
宙○○宇○○Ｄ○○寅○○甲ｂ○ｆ○○○ｊ○○ｕ○○甲Ｍ○甲未○甲Ｂ○Ｘ○○ｑ○○甲Ｐ○天○○甲Ｓ○戊○○○乙○○甲巳○ｗ○○甲Ｒ○巳○○Ｗ○○Ｎ○○Ｇ○○甲庚○甲亥○甲Ｕ○ａ○○ｏ○○ｂ○○甲Ｊ○Ｆ○○甲辰○ｎ○○甲戌○Ｃ○○辛○○甲Ｔ○ｓ○○○Ｏ○○甲戊○Ｊ○○甲宙○
ｔ ○Ａ○○癸○○Ｐ○○
甲 Ｇ甲Ｗ○ｃ○○Ｌ○○甲玄○Ｋ○○甲Ｏ○ｅ○○甲甲○○甲宇○Ｕ○○甲卯○甲Ｑ○甲Ｅ○甲己○ｘ○○甲Ａ○甲地○Ｈ○○甲Ｆ○ｇ○○丙○○辰○○甲ａ○甲Ｌ○Ｙ○○甲癸○甲黃○甲寅○甲Ｙ○玄○○Ｍ○○甲Ｋ○甲Ｃ○雷臺青甲午○○甲Ｄ○Ｑ○○甲天○ｒ○○ｉ○○甲子○ｐ○○午○○甲壬○卯○○丁○○亥○○Ｔ○○甲Ｉ○
ｙ ○Ｉ○○甲乙○甲Ｘ○ｈ○○申○○未○○子○○甲Ｈ○戌○○甲丙○Ｅ○○黃○○丑○○ｄ○○ｋ○○甲Ｖ○Ｒ○○酉○○ｌ○○ｍ○○甲Ｎ○甲丑○甲酉○壬○○Ｓ○○庚○○ｖ○○甲丁○Ｂ○○甲Ｚ○ｚ○○Ｖ○○Ｚ○○地○○上 共 同訴訟代理人 周進文律師上 訴 人 甲○○訴訟代理人 榮熙宏
周進文律師被 上訴 人 臺中縣政府代 表 人 甲辛○被 上訴 人 臺中縣太平市公所代 表 人 己○○上列當事人間因慰助金事件，上訴人不服中華民國92年7月16日臺中高等行政法院91年度訴字第846號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人等為臺中縣太平市「名人山水大廈」（下稱系爭大廈）之住戶，系爭大廈於民國（下同）88年921大地震中受有損害，前經被上訴人臺中縣太平市公所（下稱太平市公所）核發系爭大廈住戶每戶房屋受損證明書乙紙，上訴人等以該房屋受損證明書為半倒證明書，依規定每戶可領取新臺幣（下同）10萬元慰助金及按房屋所有權人戶內實際居住人口發給每人每月3千元之租金補助款，惟被上訴人太平市公所另再依據88年10月2日臺北市捷運局工程師再次鑑定結果，以符合半倒者有系爭大廈Ａ區4戶暨Ｂ區20戶，發放慰助金，其餘住戶未予發放慰助金，上訴人等不服被上訴人太平市公所88年10月2日所為之處分，提起訴願，經訴願決定機關臺中縣政府以89年6月29日89府訴委字第172806號訴願決定將原處分撤銷，著由被上訴人太平市公所另為適法處分在案。太平市公所另於89年7月12日以89太市民字第21126號函及公告撤銷原發給系爭大廈等12棟大樓之臺中縣太平市921集集大地震房屋受損證明書，上訴人等不服，提起訴願，經訴願決定機關臺中縣政府以89年9月19日89府訴委字第259395號訴願決定將原處分撤銷，著由被上訴人太平市公所於1個月內另為適法之處分。嗣太平市公所以89年10月18日89太市民字第32312號函重為處分略以：「．．．5、緣此本所依訴願法之規定另作適法之處分如下：本所前所發給之『臺中縣太平市921大地震房屋受損證明書』不予撤銷﹔以供市民作為就學、就醫、稅捐減免及房貸申請緊急需要之參考，但不做為領取慰助金有效之證明文件。至於全、半倒慰助金及租金之領取，應以中央政府行政院所委派之專業技師、建築師鑑定結果為發放依據。」。因被上訴人太平市公所以系爭大廈是否判定半倒迭有爭議，乃於89年11月16日以89太市民字第35793號函致臺中縣政府聲明放棄判定權利並表明由臺中縣政府接手辦理，並經請示921震災災後重建推動委員會，建議由臺中縣政府代行處理該項事務，內政部復於90年3月19日以臺（90）內社字第9007574號函覆同意由臺中縣政府代行處理，嗣被上訴人臺中縣政府與上訴人等住戶協商，經取得系爭大廈住戶過半數同意，決議依據921震災重建暫行條例第17條之1規定向行政院公共工程委員會申請最終鑑定，依據該鑑定結果，被上訴人臺中縣政府以91年6月18日府社助字第09115836400號函作成處分略為：「2、復查最終鑑定報告所提大樓修繕補強費用及長輝結構技師事務所預估該大樓提升至0.33Ｇ耐震強度所需工程經費皆僅佔重建費用之
1.7%及0.96%，未達內政部規定之半倒標準『住屋修建費用為重建費用之50%以上』。故本案判定未符合半倒。」。
二、上訴人於原審起訴主張：被上訴人臺中縣政府工務局將系爭大廈列入危險房屋，貼出黃色標誌，依內政部內營字第8874725號令規定，貼黃色標誌者判定為半倒；其亦於88年10月1日以後核發本件半倒證明書，判定系爭大廈半倒，並經訴請臺中縣政府訴願會裁決半倒證明書為核發慰助金之有效證明文件。而太平市公所新光里里長林永豐依照被上訴人太平市公所所製作之半倒勘查報表，判定系爭大廈為半倒。另被上訴人太平市公所於89年2月24日所發89太市工字第5487號函，89年3月24日所發89太市民字第8256號函，再次明確表示系爭大廈為半倒，且經市公所於89年3月24日並同各災戶名冊向行政院主計處申請撥款在案。依行政程序法第110條第1、3項規定，被上訴人太平市公所已就系爭大廈多次作成判定半倒之行政處分，被上訴人太平市公所自應受該行政處分之拘束，並即有依內政部於88年9月28日頒布臺（88）內社字第8882269號函發給上訴人住屋半倒每戶總數10萬元整之『慰助金』及依據行政院內政部88年9月30日頒布臺（88）內社字第8885465號函發給上訴人房屋所有權人戶內實際居住人口租金補助每人每月3千元之租金補助款。為此，求為判決被上訴人臺中縣政府、太平市公所應發給如起訴狀附表
1、附表2所示慰助金及租金補助款暨自起訴狀繕本送達翌日起，至清償日止，按週年利率5%計算之利息等語。
三、被上訴人太平市公所略以﹕關於本案是否判定半倒迭有爭議，被上訴人太平市公所於89年11月16日以89太市民字第35793號函，致臺中縣政府聲明放棄判定權利並表明由臺中縣政府接手辦理，並經請示921震災災後重建推動委員會，內政部於90年3月19日以臺（90）內社字第9007574號函覆同意由臺中縣政府代行處理，該函並送達於被上訴人知悉。故本案是否發放慰助金及租金補助之權限，自該函送達之時起，已由臺中縣政府代行處理，被上訴人太平市公所並不具當事人適格。由本案之相關資料足以看出，系爭住宅是否半倒，自始至終迭有爭議者，即係上訴人住宅是否符合半倒標準未據判定，上訴人從未爭執其住宅為全倒，則被上訴人臺中縣政府焉有可能以上訴人住宅屬半倒為前提，以鑑定其住宅判定半倒是否適當或應屬全倒？上訴人自係曲解最終鑑定之意義，以掩其同意最終鑑定作為判定是否符合半倒標準之目的等語，資為抗辯。
被上訴人臺中縣政府則另以：依據最終鑑定報告內容「該建築物無須額外補強結構之耐震能力，僅針對結構系統作局部改善即可，且大樓主要損壞情形集中於非結構體部分，故作成鑑定標的物可做修繕補強之最終鑑定及說明2、『複查最終鑑定報告所提大樓修繕補強費用及長輝結構技師事務所預估該大樓提升至0.33Ｇ耐震強度所需工程經費皆僅佔重建費用之1.7%及0.96%，未達內政部規定之半倒標準「住屋修建費用為重建費用之50%以上」』之雙項理由判定本案未符合半倒，而非僅依修繕費用未達建築費用50%以上之單項理由。據此，本案被上訴人所為之不符半倒處分，依法並無違誤等語，作為抗辯。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按行政訴訟法第8條第1項規定，此項訴訟類型之目的在於請求行政法院判命被上訴人為「行政處分以外」之其他公法給付，包括金錢給付、作為或不作為等事實行為，學理上稱為「一般給付訴訟」，其相較於撤銷訴訟與課予義務訴訟，具有補充之功能，故人民所請求之給付若以行政處分應否撤銷為據，或須先作成行政處分者，自無許提起一般給付訴訟請求，特別是人民申請金錢給付，須由行政機關先作成核准處分者，於行政機關拒絕申請時，申請人須先循序提起課予義務訴願及課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准處分，而不得直接提起一般給付訴訟，是同條第2項規定即本此意旨。此項規定雖僅就給付訴訟與撤銷訴訟間之關係有所規範，惟其範圍應擴及於給付訴訟與課予義務間之關係，當無疑義。本件上訴人等申請本案921大地震受災區房屋半倒慰助金及租金發放之依據，係內政部88年9月28日臺（88）內社字第8882269號函及88年9月30日臺（88）內社字第8885465號函發布，有關921大地震災區住屋全倒、半倒之認定及受災戶慰助金、租金之核定標準，依該規定，不論為房屋半倒慰助金或租金補助均須由鄉、鎮、市公所核定辦理發放。故此為人民對中央或地方機關依法申請之案件，應提起行政訴訟法第5條課予義務訴訟，本件上訴人以行政訴訟法第8條第1項一般給付訴訟型態提起本件行政訴訟，已有未合。再查上訴人起訴主張系爭大廈於88年921大地震中受有損害，依據89年11月15日由臺中縣長前縣長廖永來之指示，將本件之發給事宜，由被上訴人臺中縣政府接辦，並經內政部及行政院921震災災後重建推動委員會，於90年2月間，同意由臺中縣政府代行處理。嗣被上訴人臺中縣政府與上訴人等住戶協商，經取得系爭大廈住戶過半數同意，決議依據921震災重建暫行條例第17條之1規定向行政院公共工程委員會申請最終鑑定。91年6月7日，上訴人等再請求被上訴人臺中縣政府發給慰助金及租金補助款，臺中縣政府於91年6月18日表示本大廈修繕費用未達建築費用50%以上，因此拒絕發給。足見本件須以被上訴人機關先為核准發給之行政處分，上訴人始得據以請求給付。又上訴人等89年1月4日所提出之訴願書，係對被上訴人太平市公所依據88年10月2日臺北市捷運局工程師再次鑑定結果，以符合半倒者僅有系爭大廈Ａ區4戶暨Ｂ區20戶，發放慰助金，其餘住戶未予發放慰助金不服，提起訴願，嗣經訴願決定機關將原處分撤銷著由被上訴人太平市公所另為處分。太平市公所據此，乃於89年7月12日以89太市民字第21126號函將原核發之房屋受損證明書撤銷，上訴人等不服，另於89年8月8日提起訴願，依其訴願書所載，係對被上訴人太平市公所撤銷原核發房屋受損證明之行政處分不服，並未對被上訴人太平市公所應給付上訴人等慰助金與租金等款項聲明不服，而訴願決定機關臺中縣政府89年9月19日89府訴委字第259395號訴願決定，亦僅就上開撤銷原核發給上訴人等之「921地震受災證明書」之行政處分而為處理；另被上訴人臺中縣政府以91年6月18日府社助字第09115836400號函，判定本案未符合半倒，此亦僅係就房屋半倒之認定所為之行政處分，上訴人亦未就被上訴人應給付上訴人等慰助金與租金等款項而為請求，依上開內政部函釋所示，受災戶房屋半倒或全倒之認定，固然係災區房屋慰助金及租金補助款發放與否之要件之一，但請求發放慰助金及租金補助款，另有要件如是否設籍及人口資料等，即受災戶房屋半倒或全倒之認定與是否發給慰助金與租金補助款，係屬二不同之行政處分，殊難認定房屋未符半倒與否即係默示准駁本案921大地震受災區房屋半倒慰助金及租金補助款之發放。從而，上訴人若欲提起請求被上訴人機關作成給付如起訴狀附表2所示慰助金及租金補助款金額行政處分之課予義務訴訟，亦須先向被上訴人機關請求並經訴願前置程序。至被上訴人太平市公所89年3月24日89太市民字第8256號函，及內政部於89年3 月13日回覆之函文，均屬機關內部之函文或機關內部之意見，並未對上訴人發生效力，上訴人亦未確切提出被上訴人等已就本案921大地震受災區房屋半倒慰助金及租金發放與否為任何准駁之證明。抑且，若被上訴人確對上訴人怠為行政處分，上訴人仍應依訴願法第2條之規定提起怠為作為之課予義務訴願，並循序於提起課予義務訴訟中併為請求被上訴人給付慰助金及租金補助款，尚不得逕以提起一般給付訴訟之形式，請求發給等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：按被上訴人太平市公所於89年2月24日89太市工字第5487號函，及89年3月24日89太市民字第8256號函之內容可知，被上訴人曾多次作成判定半倒之行政處分及核准發給上訴人房屋半倒慰助金或租金補助之行政處分，被上訴人太平市公所更以該函向上級主管機關請領補助款，俾發給上訴人房屋半倒慰助金或租金補助。依此可稽，被上訴人太平市公所同意發給上訴人房屋半倒慰助金或租金補助，原審認定被上訴人太平市公所尚未就本件作成核准發給之行政處分，且認上開二函件僅為「機關內部之函文或機關內部之意見」，顯與事實不合。另被上訴人太平市公所亦曾以口頭或會議記錄決議方式核准發給上訴人房屋半倒慰助金或租金補助，其性質自屬於行政程序法第110條第1、3項所規定之書面以外之行政處分，該行政處分亦屬有效，然原審就此未採為判決基礎，並未於判決理由中說明為何不可採之理由，自有判決不備理由之違誤。次按內政部88年9月28日臺（88）內社字第88822696號、88年9月30日臺（88）內社字第8885465號函，已就判定半倒後應發給慰助金及租金補助之各要件事實及計算之金額有明確之規定，其作成判定半倒之行政處分後，應無須另行作成核准發給慰助金或租金補助之行政處分。上訴人名人山水大廈已有20戶災民領到慰助金，都是由被上訴人太平市公所依據判定半倒後有關之法令規定，直接將慰助金發給災民，無須再向市公所辦理核定發放，上訴人等提起訴訟，係請求補發慰助金及租金，惟原審誤認係請求判定半倒，顯有違誤，本件於原審92年7月9日言詞辯論期日時，被上訴人皆一致陳稱，辦理921大地震房屋半倒慰助金或租金補助之發放，於作成判定房屋半倒之行政處分後，即依前開內政部函令規定發給慰助金或租金補助金額，並未於判定房屋半倒之行政處分後，另行作成核准發給之行政處分後，從而原審並未依兩造言詞辯論內容作為判決依據，其認事用法，亦有違誤。其次，依921重建法令彙編規定，若地方首長已判定半倒，則無須申請上級機關再鑑定，被上訴人臺中縣政府接辦後未及時補發慰助金及租金，應屬瀆職；再依921災後重建暫行條例第17條之1規定，最終鑑定僅對原地重建及修繕補強有重大爭議者實施，並不涉及全、半倒之鑑定，且最終鑑定是公共工程委員會及內政部專案小組之權責，被上訴人臺中縣政府謂上訴人名人山水大廈築巢專案預估修繕補強經費未達到房屋修建費用50%以上，判定名人山水大廈最終鑑定不符半倒標準。公開否定行政院公共工程委員會及內政部所作最終鑑定可作修繕補強之決議，違反最終鑑定之法令規定。再者，依內政部營建署88年9月26日以臺
（88）內營字第8874725號函規定，921大地震建築物危險分級評估作業標準四，本大廈列為需「注意」（張貼黃色標誌）者，得判定為發給半倒之救助金或慰助金。可證被上訴人等稱依上述函文規定貼黃色標誌不等於判半倒，而與慰助金無關、本大廈經多次工程技師之鑑定結果均不符半倒標準云云，均屬不實。且勘查評估表中評估項目第三項、被上訴人臺中縣政府91年9月6日府社助字第09124754700號函說明2，亦可證明本大廈依內政部上開函釋，可評定為判定為「半倒」應核發半倒之救助金或慰助金，另有關全、半倒認定結果，係作為發放慰助金之依據，被上訴人太平市公所昧於法令，謂判半倒僅作為災民就學、就醫申請補助及貸款之用，卻特別申明非為核發慰助金之用，此一見解業為訴願審查委員會不採，惟原審未依法審酌，其判決當然違背法令等語。上訴人甲○○上訴意旨另謂：上訴人於91年9月30日曾提抗議書及91年7月8日函文對其判定不符合半倒，表示抗議外，並已請求被上訴人依法補發135戶之慰助金及房屋租金，並非未請求云云。
六、本院按行政訴訟法第8條規定之一般給付之訴，乃在於實現公法上給付請求權而設，相對於其他以行政處分為標的之撤銷訴訟及課予義務訴訟，具有備位性質（行政訴訟法第8條第2項參照），若其他訴訟類型得以提供人民權利救濟時，即無許其提起一般給付訴訟之餘地。又依訴願法第2條第1項及行政訴訟法第5條之規定，行政機關對人民依法申請之案件，有作成行政處分之義務，如其應作為而不作為，致人民之權利或法律上利益受損害者，人民須先循序訴願程序後，始得提起課予義務訴訟，不得直接提起一般給付訴訟，否則因起訴不備其他要件，自為法所不許。又行政機關依法有作成行政處分之義務者，除有法規之依據外，即應依職權調查證據，並斟酌當事人及相關人員之陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，以作為處分或其他行政行為之根據（行政程序法第36條、第43條參照）。內政部88年9月28日台 (88)內社字第8882269號函頒行有關921集集大震災民各項救助及慰問金之核發標準，88年9月30日台(88)內社字第8885465號函頒訂有關921大地震受災區住屋全倒、半倒之認定標準及受災戶慰助金、租金之核發標準，核其內容僅就救助之給付對象、條件及範圍而為抽象之規定，至於受非常災害之人民申請緊急救助之金額若干，尚須先由行政機關核定其給付請求權，至為明顯。上訴人主張上開函令就計算金額有明確之規定，作成判定半倒之行政處分後，應無須再另作核准發給慰助金或租金補助之行政處分云云，殊無足採，揆諸前揭說明，其逕行提起一般給付訴訟，因起訴不備其他要件，自非法之所許。次按國家機關內部意思之決定，原無認為行政處分之可能，本院41年判字第9號判例可資參照。本件被上訴人89年2月24日89太市工字第5487號、89年3月24日89太市民字第8256號函之正本受文者分別為內政部營建署及行政院主計處，再觀其內容均載明「謹請同意核備」、「謹請惠允核備」等詞，且未於住屋勘查報表上蓋用承辦人、民政課長、市長等職章，顯見被上訴人尚未判定上訴人居住大樓為半倒。縱令該二函文副本抄送上訴人之管理委員會，亦無以該函為判定上訴人房屋為半倒之意思表示。被上訴人89年3月16日89太市工字第7833號函固請新光里里長製作勘查報表陳報公所，惟該勘查報表僅係新光里里長先行製作，至於判定該建築物是否半倒，其權責仍屬被上訴人。是則上開函文僅屬行政機關間內部意思通知，並非對上訴人發生效力之行政處分。又89年3月13日協調會紀錄記載：「（二）、太平市公所工務課長答覆太平市江市長指示將全力配合營建署，並裁示授權與各村里辦公室全力配合開列半倒證明文件．．．」88年4月27日協調會議紀錄「三、太平市公所：奉市長指示參加協調會，會將所有協調情形告知市長盡力配合。」89年6月21日會議紀錄記載：「（三）、本案之判定及是否要核給受災戶慰助金，請太平市公所於一個月內 (89年7月22日前)完成決定；至於是否可免除該案行政責任問題，亦請市公所循正規程序辦理。（四）、太平市公所依權責如認定受災戶符合相關救助金之發放要件，應即儘速依規定造冊報請臺中縣政府層轉行政院辦理核撥。」經核各該協調會議並未載明被上訴人同意判定上訴人房屋屬於半倒，亦未核定上訴人逕行領取緊急救助之金額，尚難據為有利於上訴人之判斷。另內政部88年9月26日 (88) 內營業第0000000號函，其內容僅在於說明921震災後，受損建築物評估受損程度及貼上標誌俾使用或進入受損建築物之人加以注意，上訴人主張貼「黃色標誌」者判定為半倒，「紅色標誌」者為全倒云云，亦無足採。上訴論旨其他主張，無非對原審取捨證據、認定事實之職權行使，泛言違背法令，難認為合法之上訴理由。原審就上訴人之部分主張雖漏未斟酌，又上訴人之訴不備其他要件，原應以裁定駁回，原審以判決為之，固欠允洽，惟其結果仍無不同，即非不可維持。上訴論旨指摘原判決違法，聲明求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 1 月 27 日
第三庭審判長法 官 林 清 祥
法 官 吳 明 鴻法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩法 官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 1 月 28 日
書記官 張 雅 琴