最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第00896號上 訴 人 祭祀公業順興館代 表 人 乙○○被 上訴 人 臺南縣山上鄉公所代 表 人 甲○○上列當事人間因耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國92年12月3日高雄高等行政法院92年度訴字第969號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人所有坐落台南縣○○鄉○○○段399、1155地號等2筆土地，係依耕地375減租條例出租之耕地，租約於民國91年12月31日租期屆滿；上訴人於92年2月14日向被上訴人提出系爭耕地收回自耕之申請，請求依耕地375減租條例第19條第1項規定將系爭耕地收回自耕。嗣經被上訴人審查結果，予以否准。上訴人不服，提起訴願亦遭駁回，遂提起本件訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張略以：耕地375減租條例以法律形式強制耕地所有權人將其耕地以政府規定租金額出租予當時之承租人，並限定其租期期滿及承租人續租之權利，出租人不得反對，直接剝奪耕地所有權人對其耕地財產之「締約自由權」，使耕地所有人無法管理使用其耕地，已違反私法自治、契約自由原則，侵害憲法第15條之人民基本權。近來依內政部90年12月統計資料，全國仍存在耕地375租約戶數論，出租人有49103戶，承租人為55122戶，以耕地面積論，租賃耕地面僅占全國耕地2.7％，其對全國農業影響已甚微小；計算承租人戶數與承租耕地面積，每戶承租戶承租面積平均為0.4161公頃，再依行政院農委會91年10月30日公布之台灣地區稻穀生產成本調查報告之統計，合計全年每公頃所需生產費用為新台幣（下同）199,462元，90年度每公頃耕地收入平均計180,652元，扣除前述生產費用，尚須虧損18,810元，縱不計工資及資金利息成本，其收益僅有103,909元，則依前述每個承租戶承租之平均耕地面積，則平均每個承租戶不計工資、利息成本情形下，全年收益僅43,237元。依行政院農委會90年統計資料顯示，目前繼續承租耕地375租約之承租人，96％以上絕大部分收入非靠承耕375租約農地而來，其與50年前耕地375減租條例制定當時情況完全不同，顯見農業對台灣之影響已輕，已無為避免緊急危難維持社會安全制定耕地375減租條例之時空背景，仍適用耕地375減租條例限制剝奪耕地所有人權利，乃違反比例原則，該法應已違憲，原處分亦於法有違，應予撤銷，內政部所訂私有出租耕地91年底租約期滿處理工作計畫及作業須知，限制上訴人需以耕地375減租條例第19條第1項第2款之無效規定為出租人收回自耕之必要條件，亦屬違法，上訴人於系爭耕地租期屆滿時，不願續租要求收回系爭耕地，縱未提出相關證明文件申請，被上訴人依法仍須許上訴人收回系爭耕地，爰請將訴願決定及原處分均撤銷等語。
三、被上訴人則略以：依據內政部91年9月26日內政部台內地字第0910071848號函發布，私有出租耕地91年底租約期滿處理工作計畫及作業須知（2）公告及受理申請，暨台南縣政府91年12月20日府地籍字第0910210396號公告，出租人依減租條例第19條第1項規定申請收回耕地自耕者，應檢附原租約書正本、出租人自任耕作切結書、租約期滿時出租人之全戶戶籍謄本、戶籍所在地之國稅分局、稽徵所核發之出租人90年全年綜合所得稅各類所得資料清單（或委託公所代為申請上開清單之委託書）、90年全年生活費支出明細表。至於出租人以「擴大家庭農場經營規模」為由申請收回耕地者，應填具「收回出租耕地申請書」1式2份，並檢附原租約書正本、出租人自任耕作切結書、與租約耕地同1或鄰近地段內之自耕地土地登記謄本1份、攜帶身分證。而依內政部72年10月6日內政部台（73）內地字第262876號函訂頒耕地375租約清理要點第8點規定，耕地租約期滿，出租耕地為祭祀公業、神明會、法人等及其他非自然人所有者，不得依耕地375減租條例第19條規定申請收回自耕。上訴人係祭祀公業，非自然人已不符合申請資格之要件「能自任耕作」、「所有收益不足以維持一家生活」、「因收回出租耕地不致使承租人失其家庭生活依據」，在程序作業或實質內容均依法不符，被上訴人依法行政否准上訴人之申請，並無不當等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：參酌司法院釋字第559號解釋，訂有耕地375租約之出租人於租期屆滿時如欲收回耕地時，即須符合耕地375減租條例第19條第1項之規定。內政部為利該條規定之執行訂頒有「私有出租耕地91年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」，並於第6點第2款第3目及第3款第1目分別規定出租人依減租條例第19條第1項規定申請收回耕地自耕者應檢附之文件，而台南縣政府91年12月20日府地籍字第0910210396號公告，亦同此規定；另耕地375租約清理要點第8點規定固得作為行政機關審查申請耕地收回自耕事件處理流程之依據，但對於出租人所為耕地收回自耕之申請准駁與否，仍應以耕地375減租條例第19條第1項規定作為依據。上訴人所有系爭耕地之耕地375租約，係於農業發展條例89年1月4日修正施行前依耕地375減租條例規定訂定之租約，故依農業發展條例第20條規定，租佃間之權利義務關係應適用耕地375減租條例規定，而本件耕地租約是於91年12月31日租期屆滿，因上訴人認租期屆滿，其不願再續租，即得收回耕地，故於92年2月14日向被上訴人提出私有耕地租約期滿收回耕地申請書，請求依耕地375減租條例第19條第1項規定，將系爭耕地收回自耕。而被上訴人所以駁回上訴人申請，係因上訴人未檢附租約期滿時之上訴人之全戶戶籍謄本、90年之全年綜合所得稅各項資料、90年全年生活費用明細表、自任耕作切結書等資料，不符台南縣政府91年12月20日府地籍字第0910210396號公告，且因上訴人並非自然人，事實上無法自耕，而與耕地375減租條例第19條第1項收回耕地之要件不符等情，經被上訴人陳述甚明；而依耕地375減租條例第19條第1項規定，出租人若有該條規定之情事即不得收回自耕，故上述資料乃被上訴人審查上訴人申請所必須憑藉之資料；況且上訴人乃祭祀公業並非自然人，其實質上並無法自耕，其性質上符合耕地375減租條例第19條第1項第1款所規定不得收回自耕之情況，是上訴人本件申請，不僅程序上有所瑕疵，且實體上亦具備耕地375減租條例第19條第1項所規定不得收回自耕之要件，被上訴人就上訴人依據耕地375減租條例第19條第1項規定所為收回系爭耕地之申請予以否准，並無違誤，訴願決定予以駁回，亦無不當，因而將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決於法尚無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張略以：於憲法第153條規定下，先後有耕地375減租條例及農業發展條例的矛盾立法，顯然違反憲法第7條平等原則，且耕地375減租條例已非憲法第153條所宣示保護農民的法律，相反地，耕地375減租條例已違反憲法第23條規定，失其立法目的，則耕地375條例中任何限制出租人的規定皆屬違憲。
耕地375減租條例強制耕地所有權人將耕地以政府規定之租額出租予當時之承租人，並限定租期屆滿時承租人有片面要求續租之權利，出租人不得反對，不僅違反私法自治與契約自由原則，且依司法院釋字第400號解釋可知，該減租條例亦牴觸憲法第15條、第22條及第23條規定，依憲法第171條第1項應為無效。況現行減租條例第19條對耕地出租人租約期滿收回自耕之限制過當，且收回耕地應補償承租人1/3土地公告現值之限制亦欠缺法理依據，同條例第20條對私有耕地以公權力干涉，強制續訂租約等，均違反個案法律禁止原則、必要性原則及平等原則，顯屬違憲之法律，應不予適用。退萬步言，縱認減租條例第19條及第20條規定是否違憲尚無合理確信，然針對減租條例第19條第1項第2款之規定，應屬違憲。蓋減租條例之立法目的是為保障佃農之生存權，是上訴人於租期屆滿申請收回耕地，如調查承租人生活收入已不須靠此耕地謀生，則應准許上訴人收回耕地，與出租人生活應無關係，是減租條例第19條第1項第2款規定背離立法目的，且限制之手段無正當性又不符合比例原則，自屬違憲而無效。爰請廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分等語。然查「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。出租人不能維持其一家生活而有第1項第3款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」、「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」耕地375減租條例第19條、第20條分別定有明文。且「憲法第15條規定，人民之生存權應予保障；第153條復明定，國家為改良農民之生活，增進其生產技能，應制定保護農民之法律，實施保護農民之政策，明確揭示國家負有保障農民生存及提昇其生活水準之義務。耕地375減租條例即屬上開憲法所稱保護農民之法律。」並經司法院釋字第422號解釋在案。而本件上訴人乃祭祀公業並非自然人，事實上無法自耕，與耕地375減租條例第19條第1項收回耕地之要件不符。原處分否准上訴人收回系爭耕地之申請，揆諸前開規定，並無違誤，訴願決定及原判決予以維持，均無不合。況查原判決已明確詳述其得心證之理由，有如前述，並與前開憲法、耕地375減租條例等法令規定及解釋意旨要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。另依司法院釋字第422號解釋意旨，耕地375減租條例設有第19條及第20條規定，乃立法者為實現憲法第15條及第153條規定意旨所為之立法，是耕地375減租條例第19條及第20條規定尚無違憲而無效之情形。是上訴人以該條例第19條第1項第2款之規定，背離立法目的，且限制之手段無正當性又不符合比例原則，自屬違憲而無效，請求本院裁定停止本件訴訟程序，聲請大法官解釋等情，經核尚無必要，併此敍明。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 6 月 23 日
第四庭審判長法 官 徐 樹 海
法 官 高 啟 燦法 官 吳 錦 龍法 官 黃 合 文法 官 林 茂 權以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 6 月 24 日
書記官 王 褔 瀛