最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第00966號上 訴 人 乙○○被 上訴 人 宜蘭縣宜蘭市公所代 表 人 甲○○上列當事人間因耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國92年11月26日臺北高等行政法院92年度訴字第2977號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人主張：按耕地租佃爭議固屬私權爭議，依耕地三七五減租條例第26條規定，由各級地方政府機關設立耕地租佃委員會以調解調處之方式為之，此不但是訴訟前必備之過程而成為起訴之要件，同時亦是法律所明定耕地租佃雙方於發生糾紛時，得請求政府為調解、調處之權利，亦為政府依法所當為之義務，各級地方政府耕地租佃委員會殊無自行免除其義務而決定不受理調解申請之裁量權。最高法院48年台上字第1362號判例固認如受理調解機關拒絕人民調解之申請者，人民得逕行提起民事訴訟，惟此乃基於維護人民之權益及訴訟經濟考量，不能因行政機關之違法拒絕受理，而將其不利益歸於無過失之原告(即申請人)，故而認為不能以未經實際調解即認為起訴之要件有欠缺而駁回原告之訴，然此並非謂各級政府耕地租佃委員會得任意拒絕耕地租佃調解之申請，苟申請人不欲逕行起訴，堅持先經調解調處之程序謀求爭執之解決，各級耕地租佃委員會自無拒絕之餘地。若耕地租佃委員會竟然拒絕調解之申請，剝奪申請人依耕地三七五減租條例第26條請求以調解方式解決紛爭之權利，自屬違法之行政處分，申請人自得提起訴願及行政訴訟請求該機關受理調解之申請。原判決誤將調解申請人「向各級政府耕地租佃委員會申請調解」此一基於耕地三七五減租條例第26條之公法上請求，誤為租佃雙方爭議內容本身之私權爭執，而認為不得提起訴願及行政訴訟，其法律見解殊有違誤。
二、被上訴人於本審未提出答辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)按耕地三七五減租條例就耕地之收回，分別在第19條第3項及同條例第26條設有調處或調解之規定。惟人民因耕地租佃所生之爭執，本質上係屬私權之爭執，依耕地三七五減租條例第26條第1項規定，雖應先循租佃程序申請調解、調處，但不服調處者，即移送該管司法機關裁判，要無提起行政爭訟之餘地(最高行政法院50年判字第70號判例意旨參照)。受理調解之機關拒絕人民調解之申請者，既屬就私權爭執所為，且已經過其程序，人民即得逕行提起民事訴訟，法院亦應就案件之有無理由予以判決，不能以其未經調解、調處，而予駁回(最高法院48年台上字第1362號判例意旨參照)，則人民自無就受理調解機關之拒絕其調解之申請提起行政爭訟之必要。本件上訴人既自陳其係依耕地三七五減租條例第26條第1項規定，申請被上訴人調解，則依上說明，即屬私權爭執之調解。而上訴人調解之請求本身，在法理上應定性為「請求行政機關為公法上之事實行為，召集契約雙方當事人進行調解」，性質上為公法上之請求權，請求之內容則非「行政處分」(因不具法效性)，僅屬事實上之公法作為，如遭拒絕，上訴人所應提起之救濟方式亦為行政訴訟法第8條所定「請求行政機關為特定行為」之一般給付之訴。從而被上訴人認為本件上訴人所提請求非屬該法條所定「租佃爭議」之範圍，而駁回其調解之申請，自有未洽。(二)私人間私權爭議之解決，原則上固然必須由普通法院之民事法庭為之，惟於現代社會中，基於效率考量，在立法決策上將私權爭議委由行政機關介入之例子亦不勝枚舉，例如公平交易法上不公平競爭行為之防止即委由行政院公平交易委員會執行。又行政法制上之鄰人訴訟制度，亦與民法物權篇相鄰關係之權利義務法規範有其密切之關連性。而耕地三七五減租條例規定私權爭議應先由行政機關調解，係基於保護租佃人之規範目的，希望租佃爭議在由民事法院依法審理前，能先由對地方租佃事務較為熟悉之地方行政機關介入，以降低租佃人因不熟悉法律細節所導致之訴訟風險(惟此種規範功能可能會因司法機關對實證法之解釋而被削弱)。而「私法上爭執本身」與「因該等爭執存在而請求行政機關來調解」之公法上權利乃是可以判然劃分之觀點，訴願決定機關將之混為一談，顯屬違誤。就本件所涉及之法規範而言，上訴人本得逕行提起民事訴訟，以解決此項租佃爭議，且上訴人身為地主，租佃爭議調解之前置功能對其並無意義，因此其無提起本件行政訴訟之必要。何況事實上上訴人也已踐行此項起訴(提起民事訴訟)之前置程序，只不過遭被上訴人拒絕而已，依上述最高行政法院之法律見解，顯然租佃爭議已無法解決，上訴人自得直接提起民事訴訟解決，因此也無再重複請求被上訴人受理其調解之申請之必要。是以上訴人提起本件行政訴訟，請求「撤銷原駁回調處申請之處分及其訴願決定，並命被上訴人應受理其收回耕地之申請調解」云云，一方面其訴訟類型選擇有錯誤，且其起訴顯然欠缺權利保護必要，故本件依其所訴事實，在法律上顯無理由，因而駁回上訴人在原審之訴。至上訴人主張其與承租人之耕地租約已屆期，請求收回土地，其所持論據是否有理由，係屬私權爭執，非本院所得審究，併此敍明。
四、本院按當事人對行政法院第一審判決不服，應以向本院提起上訴之方式為之，苟其誤為提起抗告，應認其係提起上訴，由本院依上訴程序審理之。查本件上訴人對原判決不服，於不變期間內提起「抗告狀」聲明不服，依前開說明，本院應以其係提起上訴而予審理，先予敘明。次按：人民因耕地租佃關係所發生之爭執，屬於私權之爭執，依耕地三七五減租條例第26條第1項之規定，出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉(鎮、市、區)公所耕地租佃委員會調解；調解不成立者，應由直轄市或縣(市)政府耕地租佃委員會調處；不服調處者，由直轄市或縣(市)政府耕地租佃委員會移送該管司法機關。則苟租佃爭議事件經鄉(鎮、市、區)公所耕地租佃委員會調解成立，則其效力乃租佃雙方成立私法上之和解契約，耕地租佃委員會既無何意思表示存在，自非屬法律行為；苟未能成立調解，而移由直轄市或縣(市)政府耕地租佃委員會調處，該耕地租佃委員會固須依其職權就租佃雙方之爭執作成判斷，惟此乃行政機關於法律特別規定情形下，介入私權爭執之處理，不論該項判斷之結果如何，其事件屬私權爭執之性質，均不因而改變。另不服行政處分或為行政處分之拒絕，依訴願法第2條、行政訴訟法第4條第1項、第5條第1項規定，係循訴願、行政訴訟之救濟方式；而不服耕地租佃委員會之調處之救濟方式，係移送司法機關(民事法院)裁判，由此亦可推知耕地租佃委員會拒絕就租佃爭議為調解、調處，其救濟方式係逕行提起民事訴訟(最高法院48年台上字第1362號判例亦同此見解)，而非提起訴願、行政訴訟；否則，若解為須再經訴願、行政訴訟，受理訴願機關及行政法院至多亦僅得命耕地租佃委員會應為調解、調處，就當事人間之私權爭執事項，仍無權作成實體之終局判斷，如是，顯有違救濟程序之經濟。經查：本件上訴人就其所有坐落宜蘭縣宜蘭市○○段○○○○號土地，與林振興間訂立之系爭耕地三七五租約，於91年12月31日租期屆滿，上訴人乃向承租人表示屆期不再續租，承租人應返還系爭耕地，然因承租人不予同意，上訴人乃於92年2月間向被上訴人提出租佃爭議調解申請，請求調解承租人應將系爭耕地回復原狀返還上訴人。經被上訴人審查結果，認上訴人申請之內容非屬租佃爭議，未符耕地三七五減租條例第26條規定為由，以92年2月25日市民字第0920002136號函駁回其申請等情，為原審依法認定之事實。揆之前開規定及說明，上訴人對被上訴人拒予調解不服，應逕向民事法院提起訴訟，不得提起行政爭訟。原審以前開理由駁回上訴人於原審之訴，理由雖未盡相同，惟其結論則無二致，應予維持，上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 6 月 30 日
第二庭審判長法 官 葉 振 權
法 官 林 文 舟法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻法 官 梁 松 雄以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 6 月 30 日
書記官 阮 桂 芬