最 高 行 政 法 院 判 決
94年度判字第00099號上 訴 人 國立體育學院代 表 人 乙○○訴訟代理人 鄭正忠律師
廖年盛律師被 上訴 人 桃園縣桃園地政事務所代 表 人 丙○○
參 加 人 桃園縣政府代 表 人 甲○○上列當事人間因所有權登記事件，上訴人對於中華民國91年7月8日臺北高等行政法院90年度訴字第5481號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、已故陳環所有坐落桃園縣○○鄉○路○段大埔小段31之2、之3、之4、之5、之6、之7地號等土地於民國65年10月18日經行政院台內地字第705554號函及臺灣省政府65年10月30日民地丁字第104209號函核准徵收作為教育部中正運動公園工程之一部分用地。桃園縣政府於66年7月11日以桃府地用字第70941號函公告徵收，而被上訴人則於69年4月16日依桃園縣政府69年4月3日69府地用字第23876號函辦理徵收所有權移轉登記為中華民國所有，管理機關為教育部，77年12月24日管理機關變更為上訴人。訴外人陳玉、陳炳楠以陳環之被繼承人身分陳情前開徵收未於法定期間內發放補償費，主張該徵收核准案已失其效力。案經桃園縣政府（經原法院於91年5月7日依行政訴訟法第44條第1項規定裁定命其參加本件被上訴人之訴訟）報經內政部89年1月13日台內地字第8816434號函同意所擬意見，即系爭土地徵收核准案已失其效力。
參加人旋以89年1月19日府地用字第010259號函囑託被上訴人就系爭土地辦理所有權回復登記為原所有權人陳環所有，被上訴人於89年1月24日辦畢登記。上訴人不服，循序提起行政訴訟。
二、本件上訴人主張：系爭土地整個徵收及發放補償費之程序均委由被上訴人處理完竣後，於69年4月16日以徵收原因移轉登記為國有，交由教育部負責管理，並於70年間申領建造執照後開始動工。於75年9月間在系爭土地上建築完成一座佔地面積16,767平方公尺之綜合體育館（地下一層、地面一層）使用迄今。嗣中正運動公園完成後將之歸併為上訴人校區，於77年12月24日再轉由上訴人管理，目前系爭土地為上訴人校地之一部分，一切程序均符合規定。系爭土地徵收案既未經法院判決確定徵收案失效可回復登記，且土地登記規則第30條所規定政府機關得囑託登記機關登記之各款情形，亦未包含因土地徵收失效或撤銷之登記在內。被上訴人逕依原決定機關之公函，以行政處分方式予以回復登記，顯與前開土地登記規則有違。中正運動公園原由臺塑企業王永慶先生籌建捐贈教育部，所有用地補償費、工程費均由其提供支付。系爭土地在中正運動公園用地範圍內，於籌建階段，即由籌建工作小組以成員林江漢名義於62年11月21日向原土地所有權人陳環以每甲新台幣（下同）45萬元購買，價金已支付完畢。但陳環遲延不配合辦理移轉，嗣因尚有大部分用地未能與土地所有權人達成協議價購，遂由教育部報請行政院核准徵收土地，將預定之中正運動公園全部用地予以公告徵收，因此系爭土地亦在公告徵收之列。公告期間為66年7月11日至同年8月10日，補償費發放期間為66年8月16日至同年8月20日。整件徵收案之補償費，委由原決定機關發放，而需地機關在土地銀行桃園分行設專戶專款專用，原決定機關發放補償費所需之款項，均逕自該專戶提領，於66年8月16日（即公告發放補償費期間之始日）該專戶內有1600餘萬元，至同年8月20日（即公告發放補償費期間之末日）該專戶內仍有1,152萬餘元，而系爭土地之補償費僅1,216,135元，明顯足夠發放，並無需地機關未於徵收公告期滿15日內將補償費繳交轉發之情形存在。由於陳環早已在公告徵收前即將系爭土地出售予籌建工作小組，但在公告徵收時，登記之土地所有權人尚未變更，籌建工作小組乃要求陳環以該徵收之補償費抵還已付之買賣價款，但陳環不願配合，一直拒絕在發放補償費清冊上蓋章完成手續，因而影響所有權移轉登記。故籌建工作小組與原決定機關及相關部會、單位會議結果，決定以提存補償費方式解決，原決定機關乃於68年11月6日自前開專戶內提款，將系爭土地之補償費，向臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）提存所辦理提存。籌建工作小組遂再以成員林江漢名義聲請法院假扣押該筆補償費，並起訴請求陳環返還買賣價金1,210,680元，經雙方達成訴訟上和解，陳環同意返還。嗣籌建工作小組於69年1月15日經強制執行程序取回該買賣價金，但剩餘5,455元及利息4,729元則由陳環於69年1月22日領取完畢，豈能謂徵收失效。依司法院釋字第110號解釋意旨，需用土地人不於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償繳交主管地政機關發給完竣者，其徵收土地核准案固應從此失其效力，但若經土地所有權人同意延期繳交有案者不在此限（與現行土地徵收條例第20條第3項第2款規定相同）。本件土地徵收案之補償費需用土地人未有延期繳交之情，縱認或有延期繳交，然觀陳環事後去領取提存之補償費等情，亦足證陳環同意延期繳交且同意徵收，則本件土地徵收案仍屬合法有效。目前土地徵收案失效，其作業程序應如何辦理，無法令規定。被上訴人依原決定機關公函，逕行辦理系爭土地回復登記為原土地所有權人，顯乏法源依據。若謂土地徵收案失效後，一切均須回復原狀，土地應回復登記為原土地所有權人，則原土地所有權人所已領取之補償費，自亦應同時繳回始符對價原則。是被上訴人在原土地所有權人未繳回已領取之補償費情形下，率予回復登記，使陳環之繼承人獲取不當利益，其行政處分顯有重大違法之瑕疵。被上訴人如認土地徵收案失效之作業程序，得比照撤銷土地徵收案之作業程序辦理，依內政部公布撤銷土地徵收作業規定第2條第3款及現行土地徵收條例第51條第2項規定，亦應經由原核准機關通知。系爭土地徵收案之核准原為行政院，然行政院從未通知上訴人，系爭土地徵收案已失效或應予撤銷，被上訴人卻依原決定機關之公函予以回復登記，與法明顯不合。為此訴請撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：按「各級地方自治團體或其他公法人對上級監督機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，亦同。」訴願法第1條第2項明定各級地方自治團體或其他公法人得提起訴願之時機，被上訴人既非上訴人之上級監督機關，上訴人對被上訴人所為之行政處分提起訴願，其適法性不無疑問？況被上訴人係依桃園縣政府函辦理系爭土地之回復所有權登記，依訴願法第13條規定，被上訴人應非屬本案之原行政處分機關，上訴人對被上訴人提起訴願、行政訴訟，顯有不當。又被上訴人早於89年1月24四日辦竣系爭土地所有權回復登記，並於辦竣登記後以89年1月27日桃地一字第0554號函通知上訴人。上訴人並於訴願書事實中陳述其已獲知桃園縣政府以89年1月19日89府地用字第010259號函囑被上訴人辦理系爭土地所有權回復登記，上訴人迄90年間方對該行政處分提起訴願，顯已逾提起訴願之法定期限，應不予受理。被上訴人所為系爭土地所有權回復登記係依土地登記規則第29條規定受理桃園縣政府之囑託登記，執行相關登記事宜，並無違法或不當。被上訴人對於縣政府之囑託登記並無審查權。89年之登記係依據臺灣省政府84年4月12日函自行選用性質相類之用語等語，資為抗辯。
四、參加人主張略以：被上訴人僅係執行機關，並無審查權，上訴人應以參加人為被上訴人始合乎規定。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：被上訴人於89年1月24日辦竣土地所有權回復登記與原所有人，已屬發生法律效果之行政處分，被上訴人稱此僅係依桃園縣政府行政處分而為之執行，而有訴願法第13條規定應以桃園縣政府為原行政處分機關之適用，尚有誤會。另被上訴人上開回復所有權登記僅登記於土地登記謄本，並未通知上訴人，尚不得因被上訴人曾於前開辦妥回復所有權登記而通知原所有人前往領取書狀並副知上訴人，即謂上訴人已知悉該回復所有權登記之行政處分，而發生訴願不變期間問題，本件上訴人提起訴願，尚未逾訴願期間。次按89年2月2日公布之土地徵收條例第2條規定「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」又同法第20條第3項前段復規定需用土地人未於公告期滿15日內將應補償地價及其它補償費額繳交該管直轄市或縣（市）主管機關發給完竣者，該徵收案從此失效。復按「依本規則登記之土地權利，除本規則另有規定外，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記。」「政府機關有左列各款情形之一時，得囑託登記機關登記之：三、因土地徵收或撥用之登記。」為本件行為時土地登記規則第8條及第30條第3款所明定。又依多階段處分理論，如行政機關作成之處分須其它機關參與或提供協力者即稱之為多階段處分，如上級機關決策已定，而指示下級對於人民為行政處分者，即屬之。而先前階段之行為符合下列條件，則應許當事人直接對先前行為為救濟：1.作成處分機關（即最後階段行為之機關）依法應予尊重，且不可能改變者，當事人權益受損害實質上係因先前行為所致。2.先前階段之行為具備行政處分之其它要素。3.已直接送達或以他法使當事人知悉者。已故陳環之繼承人陳玉、陳炳楠陳情系爭土地之徵收，因需地機關未於徵收公告期滿15日內，將補償費繳交桃園縣政府轉發，原徵收核准案已失其效力云云。案經桃園縣政府報奉內政部89年1月13日 (89)內地字0000000號函復略以：「本案貴縣舊路坑段大埔小段31之2等6筆土地徵收補費，需地機關既未於徵收公告期滿15日內撥交貴府發放，同意貴府所擬意見，該等土地徵收核准案已失其效力。．．．」桃園縣政府則於89年1月19日轉請被上訴人辦理土地所有權回復登記為陳環所有，副本抄送教育部（管理機關已經改為上訴人，桃園縣政府諒係誤寄）。被上訴人即於89年1月24日依桃園縣函指示辦畢回復為原所有權人陳環之登記，從而本件土地徵收主管機關既為桃園縣，被上訴人僅係其下級機關，依法無從審查該上級機關函示是否正確，揆諸前開多階段處分之定義，桃園縣政府之函示，自符前階段行為，當事人倘對之有所爭執，應得對之為行政救濟。而被上訴人既係該桃園縣之下級機關，自僅得就該上級機關之函示為形式審查而為之行政處分，始符該多階段處分之本旨。系爭土地既經桃園縣政府報奉內政部函釋同意徵收失效，而因該徵收失效，於土地登記規則並未有正確之登記原因，故被上訴人除依土地登記規則第30條第3款所規定「政府機關因土地徵收，而囑託登記機關登記」而辦理登記，並沿用臺灣省政府地政處84年4月12日84地一字第2062號函示各縣市：有關登記案件如屬特例，非常辦理，其登記原因之填載，請本於職權，自行選用性質相類之現有「登記原因標準用語」。由被上訴人於該地政事務所所使用之登記原因標準用語，依職權在89年1月24四日土地登記謄本上辦畢回復為原所有權人陳環之登記，其登記原因乃記為撤銷徵收，揆諸前述，被上訴人依規定經形式審查而為登記，所為並無違誤。上訴人指稱依撤銷徵收失效當時，並未有徵收失效之登記原因，被上訴人以撤銷徵收為登記原因而辦理回復所有權登記與原所有權人顯屬違誤，核無足採。本件被上訴人就系爭土地依法為登記，參照行為時土地登記規則第8條規定：「依本規則登記之土地權利，除本規則另有規定外，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記。」從而本件上訴人訴請撤銷回復原所有權人陳環登記之處分，被上訴人否准所請，揆諸首開法令規定，並無違誤，訴願決定，予以維持，亦稱妥適。至上訴人稱本件原地主陳環已於土地徵收前收受中正公園籌建小組成員林江漢之土地價款，惟並未將系爭土地過戶與買受人，俟該土地徵收後，陳環同意於需地機關所提存於桃園地院提存所之款項，部分款項交由買受人領回價款。原地主陳環早已領受土地徵收款，原土地地主之權利自已終止，而土地當時已登記為國有，並由上訴人所管理，陳環之繼承人自不得再予主張其權利。倘認該徵收失效，桃園縣政府亦未經公告通知原土地所有人繳回已領之徵收款，桃園縣政府通知辦理回復登記與原地主，顯屬違法等語。惟查本件行政處分乃屬多階段處分，當事人倘有爭議，自應就桃園縣政府之先行階段之行政處分為行政救濟，至本件被上訴人僅得就形式審查而為登記之行政處分，上訴人尚難就此實體上之原因對本件被上訴人之行政處分而為爭執等為其判斷之基礎，而以上訴人之訴為無理由，予以駁回。
六、按行為時土地登記規則第4條第1項規定：「土地登記，由土地所在地之直轄市、縣（市）地政機關辦理之。但該直轄市、縣（市）地政機關在轄區內另設或分設登記機關者，由該土地所在地之登記機關辦理之。」（90年9月14日修正改列第3條第1項），是有關土地登記之處分應由上開規定之機關為之，上級機關無從逕自辦理登記事務，其指示該管登記機關如何辦理登記，登記機關依指示辦理，仍應屬登記機關之處分。行為時土地登記規則第30條規定，政府機關遇有所列各款情形之一時，得囑託登記機關登記之（90年09月14日修正改列第29條）。登記機關受理其他政府機關（包括上級機關）之囑託登記時，雖不能就所囑託之內容是否合法為實質審查，但仍應為形式審查，如所囑託者是否該條規定得囑託範圍；法院囑託強制執行登記之土地，是否仍登記為所囑託之債務人所有等，是依囑託而辦理之登記，亦應係登記機關之處分。本件被上訴人依參加人之囑託為系爭土地回復為原所有權人陳環所有之登記，為被上訴人之處分，上訴人得對之提起撤銷訴訟。惟行為時土地登記規則第30條第3款規定：「政府機關遇有左列各款情形之一時，得囑託登記機關登記之：．．．三、因土地徵收或撥用之登記。」（90年09月14日修正改列第29條第1款）本件參加人以徵收失效原因，囑託被上訴人辦理回復為原所有權之登記，係與徵收有關之登記，參加人為辦理徵收程序之主管機關，其前開囑託，形式上合於行為時土地登記規則第30條第3款規定，被上訴人依其囑託辦理登記，無權審查參加人徵收失效之認定是否合法，故其依囑託辦理登記，尚無違誤。原判決予以維持，理由雖部分不同，然結論尚無二致，應認上訴人之上訴為無理由，予以維持。至上訴人關於本件徵收是否失效，原土地所有權人（含繼承人）欲回復徵收失效之土地所有權，應否繳回已收之徵收補償費等其餘主張，均與被上訴人依囑託為登記之適法與否無涉，於本案無從審究，併此指明。
七、依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 1 月 27 日
第一庭審判長法 官 黃 綠 星
法 官 陳 秀 美法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 1 月 28 日
書記官 邱 彰 德