最 高 行 政 法 院 裁 定
94年度裁字第01522號抗 告 人 甲 ○ ○
乙○○○上列抗告人因與相對人臺中縣政府間有關建築事務事件，對於中華民國92年4月16日臺中高等行政法院91年度訴字第909號裁定提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、本件抗告人以其係臺中縣○○鎮○○段559（原外水尾段6-2）地號土地所有人，位於相對人所轄溫寮溪左岸之隔鄰地。因系爭土地與河川公地交界處抗告人所設置田園護岸事件，相對人於民國73年7月27日以73府建水字第118965號函引用水利法第78條第1項第1款、第3款及修正前水利法第92條規定，處以罰鍰3,000銀元。經抗告人循序訴經行政法院74年度判字第1286號判決將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。該判決有拘束各關係機關之效力，相對人就同一事件不得再行引用水利法處分。詎相對人違反該判決於75年1月22日以75府建水第223598號函引用水利法第78條第1項第1款、第92條之1及河川管理規則第17條第3款、第8款之規定，處抗告人銀元6,000元，經訴願撤銷。相對人又以抗告人系爭土地之田園護岸占用河川公地為由，訴請交還土地，業於77年9月14日經臺灣臺中地方法院民事執行處執行完畢。嗣復以抗告人於77年9月23日自費修築之田園護岸致生公共危險為由，移送偵辦，終經臺灣高等法院臺中分院（下稱臺中高分院）81年9月22日81年度再字第1號判決抗告人無罪確定。
其後，因臺中農田水利會大安工作站（下稱大安工作站）於87年3月23日辦理行經溫寮溪之農田地下涵管疏濬工程時造成河床不穩定情形，相對人未能依法及時搶修，致相關河段不堪歷經3年之洪水沖刷，而大量土石流失後，危及抗告人系爭土地田園護岸之安全。抗告人乃於90年2月20日向相對人依法申請設置堤防，但相對人於90年7月4日拒絕抗告人之申請，導致抗告人所有系爭土地於90年7月30日桃芝颱風侵襲時，慘遭淹水。臺灣高等法院檢察署通令追查桃芝颱風災害之刑責時，抗告人已於90年8月15日具狀管轄法院聲請追究相關官員之瀆職罪嫌（臺中地檢署列案90年度他字第1976號）。惟禍不單行，又因90年9月17日納莉颱風之侵襲，致隸屬大安工作站之農田地下涵管破裂、抗告人所有系爭土地之田園護岸之基腳裸露，抗告人再度於90年9月19日向相對人依法申請設置堤防，仍遭相對人90年10月19日函復拒絕，乃提起訴願。訴願審理期間，相對人先後於91年1月2日、91年年3月5日為不實之答辯，侵害抗告人之權益，故依國家賠償法第2條第2項、第10條第1項規定向相對人請求國家賠償，並於91年3月25日向訴願機關補呈理由時，請求依訴願法第84條規定斟酌抗告人因違法不當之處分所受之損害，於決定理由中載明由相對人與抗告人進行協議。惟相對人於91年8月20日作成拒絕賠償理由書。抗告人於91年9月1日向相對人出異議，並同時請求訴願機關另為適法之決定，然訴願機關於91年11月20日作成訴願不受理之決定。為此提起行政訴訟，求為判決：1.原處分及訴願決定均撤銷。相對人應依行政法院74年度判字第1286號判決及臺中高分院81年度再字第1號判決之相關證明文件，作成抗告人所申請設置堤防之行政處分。2.相對人應給付抗告人6,000,000元。
二、原法院以：本件經闡明，抗告人主張上開聲明第1項係依行政訴訟法第5條提起，第2項係依行政訴訟法第7條規定合併提起損害賠償之訴訟，依國家賠償法第2條第2項規定請求相對人給付。關於聲明第1項部分：按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」固為行政訴訟法第5條所規定，然該條所稱「依法申請」，係指原告依法律有向行政機關請求為一定行政處分之權利。是若原告就與其權利無直接關係之事項，為屬建議性質之陳情，則不得依此提起行政訴訟。查行政法院74年度判字第1286號判決，係案外人黃清枝（本件抗告人2人為訴訟代理人）在溫寮○○○鎮○○○段○○○號私有土地邊與河川公地交界處，施設構造物，64年、69年先後遭人檢舉。案經相對人於69年6月19日會同有關單位派員實施勘查結果，認有影響河床安全，曾函知限期拆除，未據辦理，乃於73年7月27日以73府建水字第118965號函引用水利法第78條第1項第1款、第3款及修正前水利法第92條規定，處黃清枝罰鍰3,000元。黃清枝不服，循序提起行政訴訟，而該判決之理由係以：「．．．原告（即黃清枝）設置之構造物將來省水利局規劃之結果，若不在河川線內，即可免拆，則抗告人有否違反水利法其事實上之責任尚欠明確，原處分未俟省水利局完成規劃指定該處各有關土地河川堤緣線前，遽予處罰，有嫌率斷，．．．應由本院將再訴願決定、訴願決定及處分均撤銷，由相對人詳為查明後，另為合法適當之處分，期臻翔實而昭平允。」另臺中高分院81年度再字第1號水利法刑事判決，係公訴人即檢察官以本件抗告人2人與黃清枝、林月英等人明知臺中縣大甲鎮溫寮溪水尾橋下河川，業經相對人於63年9月10日，以府孟建都字第98452號公告都市計劃時，劃為行水區域，並為保護水道，禁止在該行水區內建造工作物，以免妨礙水流並生公共危險，其等4人於77年9月23日，共同在臺中縣○○鎮○○○段水尾橋下河川行水區內之河床中央與河川公地交界處，林月英所有坐落臺中縣○○鎮○○○段○○○號土地上，僱用不詳姓名不知情之工人建造鋼筋水泥擋水牆1道，高約2公尺、長約32公尺，足以妨礙水流並危及對岸堤防，致對岸堤防受損，已生公共危險，認涉有違反水利法第78條第1項第1款之規定，應依同法第92條之1第1項後段處罰，提起公訴。本件抗告人甲○○及乙○○○部分經臺中高分院判決確定後，甲○○及乙○○○提起再審，經該院准予再審，並將原判決關於甲○○及乙○○○部分撤銷，改判甲○○及乙○○○無罪。依上所述，本件抗告人係請求相對人作成在溫寮○○○鎮○○○段○○○號私有土地邊與河川公地交界處，為設置堤防之特定內容之行政處分。按水利主管機關對於所轄之河川堤防等防水之建造物，固得於有必要時予以興建，以保護照顧人民之生命財產，然此係屬行政機關之行政作為，為行政權之作用。人民於認有必要時，雖得對於行政機關之施政內容予以陳情、請求，然此一請求，並非基於人民法律上所保障之權利，因此人民對於政府機關基於此類行政權作用之行政行為，如認有不利益，倘非權利之損害，且人民亦無請求作為之權利。揆諸首開說明，尚難認抗告人有提起本件請求相對人機關作成前開特定內容行政處分之權利。抗告人此部分之起訴，與行政訴訟法第5條之規定，尚有不合。關於聲明第2項部分：按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」固為行政訴訟法第7條所規定，然得依本條規定合併之請求，以因合併提起之行政訴訟所生損害賠償或其他財產上之給付為限。依起訴狀所載，抗告人係以「．．．鑑因上開訴訟事件純係大甲地政事務所利用其職掌大甲地區地政業務之特權，明知且故意違反公務員服務法之規定─拒不服從其上級主管機關之行政命令辦理逕為變更登記業務之故，以致其行政效率不彰而侵害抗告人之權益和金錢、精神、名譽之損失所為不法之行為所致，為此，因具文懇請承審法院明查抗告人所舉之事實與理由屬實後，判命大甲地政事務所依抗告人之申請，作成逕為變更登記之行政處分，且依國家賠償法第2條第2項規定，大甲地政事務所自87年9月10日起至其執行完成逕為變更登記之日不變期間，應賠償抗告人之金錢、精神、名譽之損失，以儆效尤，以利民生。」請求國家賠償。足認抗告人主張請求國家賠償之對象為大甲地政事務所所造成之損失，核非本件前開抗告人請求相對人為特定內容行政處分，因相對人不為處分所致生之損害賠償。揆諸前開說明，自與行政訴訟法第7條規定不符。是抗告人於提起行政訴訟法第5條之訴訟（即聲明第1項部分）不合法之情形下，依同法第7條提起國家賠償，於法自屬不合等，而依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，裁定駁回抗告人之訴。
三、原裁定以抗告人請求相對人作成在溫寮○○○鎮○○○段○○○號私有土地邊與河川公地交界處，為設置堤防之特定內容之行政處分，並非基於人民法律上所保障之權利，無請求作為之權利，故抗告人無請求相對人作成前開特定內容行政處分之權利，其提起此部分之訴，與行政訴訟法第5條之規定不合，為不合法，核無違誤。又行政訴訟法第7條係規定，提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。是依本條合併請求損害賠償，以提起行政訴訟成立為要件，如所提起之行政訴訟不合法，即無從合併請求損害賠償。本件抗告人依行政訴訟法第5條所提之訴既非合法，其依同法第7條請求損害賠償部分，即失所附麗，原裁定以抗告人提起行政訴訟法第5條之訴訟不合法之情形下，依同法第7條提起國家賠償，於法自屬不合，亦無違誤。
四、抗告人抗告主張：本件係行政訴訟法施行前已繫屬而尚未終結之行政訴訟事件，依行政訴訟法施行法第2條之規定，應專屬於最高行政法院云云。經查本件抗告人係於91年12月25日向原法院起訴，並非行政訴訟法89年7月1日施行前所提訴訟，尚無行政訴訟法施行法第2條之適用，原裁定無行政訴訟法第243條第1項第3款所定違背專屬管轄情形。再查，本件係原法院所為裁定，非受命法官所為裁定，抗告人主張係不服原法院受命法官所為裁定，而依行政訴訟法第266條規定：「繫屬最高行政法院之事件，受命法官、受託法官所為之裁定，得向受訴行政法院提出異議。其不得上訴最高行政法院之事件，高等行政法院受命法官、受託法官所為之裁定，亦同。」提起抗告，自無可取。抗告意旨另執詞指摘相對人首開各行為如何違背法令，均與本件抗告人之訴為不合法無影響。抗告人執此抗告，為無理由，應予駁回。至抗告人就相對人於本件之後所為其餘處分所提訴願案件及他裁判之再審、假處分、假扣押、停止執行等案件所提書狀副本，與本件無涉，無庸審酌，併此指明。
五、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 94 年 8 月 4 日
第一庭審判長法 官 黃 綠 星
法 官 陳 秀 美法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 8 月 8 日
書記官 邱 彰 德