最 高 行 政 法 院 裁 定
94年度裁字第01722號抗 告 人 乙○○訴訟代理人 吳俊儀律師相 對 人 中央健康保險局代 表 人 甲○○上列抗告人與相對人間因全民健康保險事件，對於中華民國93年6月16日臺北高等行政法院92年度訴字第3864號裁定提起抗告，本院裁定如下︰
主 文原裁定廢棄。
理 由
一、本件抗告人原係永和振興醫院（負責醫師楊榮強）骨科醫師，該醫院於承辦全民健康保險醫療業務期間，經相對人於民國 (下同)89年12月14日至91年5月31日派員訪查保險對象、該醫院及抗告人，發現該醫院有接受藥商業務人員，持未曾至該醫院就診保險對象之健保卡，至該醫院逕行領藥，並向相對人申報該保險對象87年2月25日至同年5月7日間1至2次醫療費用之違規情事，且該違規情事大部分發生於抗告人門診診療期間，相對人乃以該醫院違反全民健康保險法第72條、行為時全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第34條第1項第7款、第36條及全民健康保險特約醫事服務機構合約（特約醫院、診所適用）第28條第1項規定，以91年7月15日健保醫字第0910014244號裁處該醫院領取醫療費用2倍罰鍰（計24,200元），並停止骨科門診醫療業務2個月，抗告人為負有行為責任之醫事人員，其於停止特約期間對保險對象提供之醫療保健服務，不予支付。抗告人不服，循序向原審提起行政訴訟，請求撤銷訴願決定、審議審定、複核核定及原處分。
二、原裁定略以：按保險醫事服務機構中負有行為責任之醫事人員，與保險人間之法律關係，係因保險人及保險醫事服務機構簽訂系爭「全民健康保險特約醫事服務機構合約」而生。且苟醫事服務機構未與相對人中央健康保險局簽訂「全民健康保險特約醫事服務機構合約」，即無全民健康保險法及其審查辦法、管理辦法等相關規定之適用，足證兩造法律關係為行政契約，如有爭議，應循行政契約給付之訴途徑解決，始符法治。查本件係因中央健康保險局之相對人與永和振興醫院簽訂「全民健康保險特約醫事服務機構合約」，進而使永和振興醫院醫事人員之抗告人成立法律關係，有該合約附卷可稽，且為兩造所不爭執，依該合約第1條約定，全民健康保險法暨全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法之規定，係契約之內容，則行為時全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第36條規定內容，乃行政契約所定中央健康保險局之相對人對保險醫事服務機構履行醫療服務時違約之處罰約定，而非行政處分。抗告人不服相對人系爭91年7月15日健保醫字第0910014244號函所為依行為時全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第36條規定，保險醫事服務機構中負有行為責任之醫事人員即抗告人於停止特約期間，對保險對象提供之醫療保健服務不予支付之處罰，遞經申請複核、審議及提起訴願；但查前揭相對人所為處罰，係依「全民健康保險特約醫事服務機構合約」所定權利之行使，要非行政處分，經原審法院於93年5月26日行準備程序時予以闡明，惟抗告人訴訟代理人表示仍堅持提起撤銷訴訟，嗣抗告人復於93年6月14日具狀表明堅提撤銷訴訟之意，則本件抗告人既仍係提起撤銷訴訟，其起訴自非合法，故駁回抗告人之訴。
三、抗告意旨略謂：（一）按行政訴訟法第4條第1項規定所稱之「人民」，應以自然人為限，不包括法人。因此，司法院釋字第533號解釋，係針對保險醫事服務機構與相對人於「全民健康保險特約醫事服務機構合約」有所爭執或糾紛時，不能依行政訴訟法規定提起行政救濟之缺失而採取之補救措施。該號解釋使得保險醫事服務機構取得行政訴訟中當事人資格，故抗告人乃相對人所為行政處分之直接受害自然人，應係本件適格之當事人，依前揭法條之規定，即得向原審提起撤銷訴訟，與特約醫事服務機構是否向原審提起行政訴訟並無關連，且抗告人與保險醫事服務機構亦無主從關係，應無須由特約醫事服務機構向相對人請求未獲准許後，再向原審提起給付訴訟之必要。（二）依訴願法第3條之規定，相對人91年7月15日健保醫字第0910014244號函說明四所為之處分，直接剝奪抗告人之工作權，且係由相對人單方行政行為直接發生法律效果，焉能謂該作為非行政處分？（三）查「全民健康保險特約醫事服務機構合約」係特約醫事服務機構與相對人所簽訂之合約，抗告人非簽約者，應不受其拘束，原審亦曾於93年5月26日準備程序中闡明，故不應因醫事服務機構不提起行政訴訟，而妨害抗告人依行政訴訟法第3條及第4條第1項規定，提起撤銷訴訟之權利。（四）抗告人業依法向全民健康保險爭議審議委員會申請審議及向行政院衛生署訴願審議委員會提起訴願，均經實體審查，對抗告人之當事人身分與程序尚未遭置疑，抗告人依訴願決定書之指示向原審提起行政訴訟，原審竟認抗告人提起行政訴訟自非合法，而程序上以裁定駁回，原審認事用法顯有違誤。（五）相對人以92年4月1日健保醫字第0920007584號函及同年8月5日副知抗告人服務之財團法人中心診所醫院，全面封殺剝奪抗告人之工作權，故抗告人為相對人所為行政處分之直接受害人，且足證相對人對抗告人所為行政處分與對特約醫事服務機構之處分，並無主從之關係，若以抗告人提起撤銷之訴不合法而駁回，顯與行政訴訟法之精神有悖。請將原判決廢棄，並撤銷訴願決定、原審定、原核定及原處分等語。
四、本院按：提起行政撤銷訴訟，以有行政機關違法之行政處分存在為前提，所謂行政處分，乃中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政訴訟法第4條第1項、訴願法第3條第1項規定甚明。次按「以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用者，按其領取之保險給付或醫療費用處以2倍罰鍰；．．．」、「前項保險醫事服務機構之特約，及管理辦法，由主管機關定之。」「保險醫事服務機構，於特約期間有下列情事之一者，保險人應予停止特約1至3個月，或就其違反規定部分之診療科別或服務項目停止特約1至3個月：一、．．．七、以不正當行為或以虛偽之證明、報告或陳述，申報醫療費用。．．．」「受停止特約或依前條第1項第1款至第5款規定，受終止特約之保險醫事服務機構，其負有行為責任之醫事人員，於停止特約期間或終止特約之日起1年內，至其他保險醫事服務機構，對保險對象提供之醫療保健服務，不予給付。」分別為行為時全民健康保險法第72條、第55條第2項、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第34條第7款及第36條所明定。此項公法上應罰之強制規定，非得以行政契約排除其適用。本件抗告人原係永和振興醫院（負責醫師楊榮強）骨科醫師，如該醫院果有相對人原處分所指於承辦全民健康保險醫療業務期間，持未曾至該醫院就診保險對象之健保卡，至該醫院逕行領藥，並向相對人申報醫療費用之違規情事，而抗告人為負有行為責任之醫事人員，相對人依前揭法條規定，除對該醫院處以罰鍰及停止特約之處分外，並就負有行為責任之醫事人員即抗告人於該停止特約期間，對保險對象提供之醫療保健服務，不予支付，即非無據。至系爭「全民健康保險特約醫事服務機構合約（特約醫院、診所專用）」，乃相對人（即甲方）與特約醫事服務機構永和振興醫院（即乙方）所訂立，其合約第28條：「（第1項）乙方有全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第33條、第34條及第35條規定情事之一者，甲方應分別予以扣罰2倍醫療費用、停止特約1至3個月或終止特約。（第2項）乙方經甲方依本合約第27條規定，受3次糾正後再有同條規定情事之一者，停止特約1至3個月。」乃在重申特約醫事服務機構永和振興醫院有上述違法情事時，相對人即應依前揭規定予以處罰及停約之旨而已，並無有使上開應罰之公法上強制規定作為永和振興醫院與相對人契約部分內容之效力。又抗告人並非前揭合約之當事人，且全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第36條亦非前開合約第28條規定之範疇，相對人依該辦法第36條規定，以系爭函認抗告人為特約醫事服務機構永和振興醫院負有行為責任之醫事人員，就其於停止特約期間對保險對象提供之醫療保健服務，不予支付，核係就公法上具體事件所為之決定而對外直接發生法律效果之單方行政行為，而屬行政處分甚明。原裁定認相對人對抗告人所為處罰，係依「全民健康保險特約醫事服務機構合約」所定權利之行使，非行政處分云云，尚非有據。再全民健康保險法第5條第3項雖僅規定被保險人及投保單位對爭議案件之審議不服時，得依法提起訴願及行政訴訟，然並非即可據此限制抗告人之行政救濟權，抗告人對相對人之行政處分不服，與一般人民就行政機關之行政處分不服之救濟程序應無不同，自應許其提起訴願及行政訴訟。另司法院釋字第533號解釋，係認醫事服務機構與中央健康保險局間發生履約爭議時，可循全民健康保險法第5條第1項所定程序，提起給付訴訟而言。本件並非履行契約爭議事件，已如前述，原裁定認抗告人應提起給付訴訟，其提起撤銷訴訟為不合法云云，亦有可議。抗告意旨指摘原裁定不當，求為廢棄，為有理由。
五、依行政訴訟法第272條、民事訴訟法第492條，裁定如主文。中 華 民 國 94 年 8 月 31 日
第二庭審判長法 官 廖 政 雄
法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩法 官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 8 月 31 日
書記官 陳 盛 信