最 高 行 政 法 院 裁 定
94年度裁字第01909號上 訴 人 乙○○○訴訟代理人 郭宏義律師
李元德律師被 上訴 人 經濟部水利署臺北水源特定區管理局代 表 人 甲○○上列當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國92年12月26日臺北高等行政法院91年度訴字第374號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。又提起上訴，應以上訴狀表明上訴理由並應添具關於上訴理由之必要證據，復為同法第244條第1項第4款及第2項所明定。是當事人提起上訴，如以原審判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；如以原審判決有同法第243條規定所列各款情形之當然違背法令為理由時，其上訴狀應揭示合於該款之事實。如上訴狀未依此項方法表明，或其所表明者，顯與上開法條規定之情形不相合時，即難認為已對原審判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。
二、本件上訴人主張：（一）原判決先稱上訴人是否確於系爭46之7地號土地耕作，應依現場指界或測量，始得知之，不能僅依臺北縣石碇鄉解除國有森林用地土地調查清冊中將上訴人列為系爭46之7地號土地使用人，即認為上訴人有耕作之事實云云，復謂上訴人種植作物之土地經民國77年指界後，係種植於同段46地號土地，而依58年解除國有森林用地土地調查清冊記載，同段46地號土地使用人為前臺灣省政府農林廳林務局（下稱林務局），故不得為補償之對象。查58年解除國有森林用地土地調查清冊中，同時記載系爭46之7地號土地使用人為上訴人，而46地號土地使用人為林務局，若原判決認定書面記載不足採，應依實際測量為準，何以經實測之後，又回歸書面之記載，依書面記載認定上訴人所耕作之土地為林務局之土地。蓋58年解除國有森林用地土地調查清冊中，既同時記載系爭46之7地號土地使用人為上訴人，而46地號土地使用人為林務局，即顯示2土地並非相同範圍，若經實測後發現上訴人之耕作地為46地號土地，而非書面所載之46之7地號土地，即表示前開58年解除國有森林用地土地調查清冊中記載土地使用人為林務局之46地號土地，其實應為其他地號土地。何以同一書面記載之內容，原判決認為關於上訴人之部分不足採，而就林務局之部分即足採；何以原判決否定書面記載之真實性，卻又依同一書面記載認定上訴人所耕作之土地為林務局之土地。是原判決顯有前後理由矛盾之違法。再者，原判決既依77年間臺北縣新店地政事務所（下稱新店地政所）人員之指界認定上訴人所耕作之土地為46地號土地而非46之7地號土地，竟又於其判決理由稱上訴人耕作於46之7地號土地僅及部分，究竟上訴人有無於系爭46之7地號土地上耕作，原判決認定顯有前後矛盾不一之違法。又前開58年解除國有森林用地土地調查清冊關於系爭土地使用人之記載，依原判決卷附被上訴人答辯書所述，乃由前臺灣省政府地政處、林務局、山地農牧局及本件另一被上訴人臺北縣政府4單位聯合測量調查，並由臺北縣政府彙編製作清冊而成，該清冊既係經行政機關聯合測量調查始為記載，且具公文書之性質，何以原判決可以書面資料不可信為由，即否認其真實性。原判決認為該清冊記載不可信之理由何在，何以58年間經4單位聯合測量調查所記載之書面不可信，而77年間新店地政事務所人員之指界即可信，原判決均未說明其心證成立之依據，即逕為不利上訴人之判斷，顯有判決理由不備之違法。（二）系爭58年解除國有森林用地土地調查清冊關於系爭土地使用人之記載，係經行政機關聯合測量調查始為記載，且具公文書之性質，何以原判決可以書面資料不可信為由，即否認其真實性；原判決認為該清冊記載不可信之理由何在；何以58年間經4單位聯合測量調查所記載之書面不可信，而77年間新店地政所人員之指界即可信，原判決均未說明理由，即逕為不利上訴人之判斷，顯有不適用行政訴訟法第209條第1項第7款及第3項之違法。又依原判決理由第6項所載，原審既於92年10月23日赴現場履勘，而得知上訴人確於系爭46之7地號土地上耕作之事實，並有卷附現場履勘之筆錄及地籍圖可稽，乃原審竟仍稱上訴人所耕作位置為46地號土地而非46之7地號土地，原審顯然對於卷內證據資料未詳為調查，而為反於事實之認定，原判決就此實有判決不依證據、違背證據法則及違反行政訴訟法第189條第1項之違法。再查，原判決雖稱上訴人已同意查估清冊所記載之46之7地號土地實際耕作者為訴外人劉萬廷之事實云云，惟訴外人劉萬廷原係耕作於46之9地號土地，而被上訴人查估時，竟將其使用之土地更改為46之7地號土地，且發放補償金，劉萬廷本無權利卻受被上訴人發放補償金，故劉萬廷曾於88年6月1日出具說明書乙紙表明此事實，就此上訴人已於原審提出證明，然原判決對於上訴人此一重要攻擊防禦方法及證據，竟完全未記載意見，原判決就此顯有不適用行政訴訟法第209條第1項第7款及第3項之違法等語，為此求為廢棄原判決，並命被上訴人給付上訴人新臺幣526,285元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
三、原審以：（一）程序方面：１、本件補償或救濟金之發給，係被上訴人之前身臺北水源特定區管理委員會依照行政院該項指示，依據臺灣省政府76年6月22日府北水字第151328號公告翡翠水庫集水區（標高171公尺以上）墾植地處理計畫有關地上物查估補償事宜，該公告事項第3項處理方式第2款：承租有案之造林地，就現有地上物查估補償後解除租約，收回土地；第3款：清理有案之土地，就現有地上物查估其價值後酌予救濟，並收回土地；第4款：清理後新增加濫墾地，依法取締，不予任何補償或救濟。其補償救濟標準係依照臺北縣辦理徵收農林作物及魚類、畜類補償遷移費查估標準辦理，並以58年頒布之臺灣省國有林事業區濫墾地清理計畫清理有案之林班解除地為處理對象，此有上開公告之記載可按。則本件補償或救濟顯係政府為貫徹翡翠水庫集水區（標高171公尺以上）墾植地處理計畫所為之處分，以符合上開處理計畫內之土地所有人及各墾植人為對象，而由主管機關依據調查及查估之結果給予補償或救濟，應屬單方公權力行為，本件係屬公法事件無訛。被上訴人稱本件應係協議價購之私法買賣行為云云，尚非可採，至於被上訴人所提之民事判決係私有土地之協議價購與本件之情形不同，自不得比附援引。２、按行政訴訟法第8條規定之一般給付之訴，乃在於實現公法上給付請求權而設，相對於其他以行政處分為標的之撤銷訴訟及課予義務訴訟，具有備位性質（行政訴訟法第8條第2項參照），若其他訴訟類型得以提供人民權利救濟時，即無許其提起一般給付訴訟之餘地。又依訴願法第2條第1項及行政訴訟法第5條之規定，行政機關對人民依法申請之案件，有作成行政處分之義務，如其應作為而不作為，致人民之權利或法律上利益受損害者，人民須先循訴願程序後，始得提起課予義務訴訟，不得直接提起一般給付訴訟，否則因起訴不備其他要件，自為法所不許，最高行政法院92年判字第137號判決釋示在案，此亦為目前實務上就課予義務訴訟與一般給付訴訟分野之見解，是以除公法之實體法規規定，人民得直接請求行政機關給付金錢或為一定行為之公法上給付請求權外，若行政機關對於人民申請案，仍應另經調查證據、並依據論理及經驗法則判斷事實真偽或為效果之裁量，行政機關始得為給付或一定行為者，人民均應提課予義務訴訟，而無許其提起一般給付訴訟之餘地。且一般給付訴訟並非為已逾行政救濟期間之課予義務訴訟或撤銷訴訟所設，人民提起行政訴訟期間之遵守，亦應依各該訴訟之規定辦理。經查臺北縣政府協助查估地上農作物程序，係由其所屬地政局通知使用人依排定查估日期領勘，並由其所屬農業局農、林務人員會同需地單位、轄區鄉公所派員查估農林作物，同時請新店地政所派員指界，經勘查無誤由上開與會人員及耕作者於農林作物查估補償清冊內共同簽章，此有卷附上訴人及劉萬廷之農林作物查估補償清冊之記載可資佐證，在臺北縣政府查估後，再經臺北水源特定區管理委員會審核後始發款。足見被上訴人之補償或救濟之發給，必經查估審核之工作，自係應經行政處分發放無訛。縱在行政訴訟法修正前，如上訴人認被上訴人原先發放救濟金之處分有誤，上訴人亦應訴請撤銷原發放救濟金之處分，惟查補償費業由上訴人會同吳培榮、劉萬廷於77年9月21日具領完畢，顯見上訴人於77年間已知悉46之7地號土地農林作物補償費之情事，其逕依行政訴訟法第8條提起給付之訴，以規避前置程序應遵守之期間，已屬不合。（二）實體方面：縱認經濟部90年3月5日經（90）訴字第09006304500號訴願決定，認本件應提起一般給付訴訟，因而作成訴願不受理之決定，其見解錯誤之程序上不利益，不應歸由人民負擔，而認本件行政訴訟係屬合法，上訴人之主張亦無理由：１、經查，政府為於臺北縣境內興建翡翠水庫，行政院於74年4月8日以臺74經字第5955號函轉知臺北水源特定區管理委員會有關第1927次院會提示：水庫集水區內標高171公尺以上部分之農舍、果樹收購問題，請管理委員會會同興建委員會辦理。臺北水源特定區管理委員會依照行政院該項指示，遂根據臺灣省政府76年6月22日府北水字第151328號公告翡翠水庫集水區（標高171公尺以上）墾植地處理計畫有關地上物查估補償事宜，補償救濟標準係依照臺北縣辦理徵收農林作物及魚類、畜類補償遷移費查估標準辦理，並以58年頒布之臺灣省國有林事業區濫墾地清理計畫清理有案之林班解除地為處理對象。嗣89年10月4日上訴人函請被上訴人前身臺北水源特定區管理委員會，就伊於坐落臺北縣○○鄉○○段後坑子小段46 之7地號土地上之農林作物予以查估及發放補償金，案經該會以89年10月13日經（89）北水1字第06766號函予以否准等情，此有上開公告、申請函及否准行政處分等件為證並為兩造所不爭執，堪認為實。２、按臺灣省政府76年6月22日府北水字第151328號公告略以：主旨：公告翡翠水庫集水區（標高171公尺以上）墾植地處理計畫有關地上物查估補償救濟事宜。公告事項第3項處理方式第3款：清理有案之土地，就現有地上物查估其價值後酌予救濟，並收回土地。第4款：清理後新增加之濫墾地，依法取締，不予任何補償或救濟等語，此有上開翡翠水庫集水區（標高171公尺以上）墾植地處理計畫記載可稽，此即為本件上訴人請求補償費之法規依據。３、位於臺北縣翡翠水庫集水區造林計畫內之系爭46之7地號土地，早年由案外人鍾思憲墾用而種植農作物，鍾思憲復將上開權利轉讓予上訴人，雙方於63年5月24日訂有申報地使用權及地上物買賣契約書可稽；鍾思憲固於59年1月11日依58年頒布之臺灣省國有林事業區濫墾地清理計畫之規定向該管林業管理處提出申報，並經主管機關審核後將該申報以46之7地號土地列入清理計畫土地內，亦有上開申報表可按，主管機關並將上訴人以46之7地號土地之使用人名義列入臺北縣石碇鄉解除國有森林用地土地調查清冊中，此有臺灣省政府76年6月22日府北水字第151328號翡翠水庫集水區（標高171公尺以上）墾植地處理計畫公告，以上事實，固均屬無訛，惟系爭46之7地號土地屬臺灣省76年6月22日府水字第151328號公告翡翠水庫集水區（標高171公尺以上）墾植地處理計畫有關地上物查估補償之處理對象之上開資料，均僅係書面記載，究上訴人是否確於46之7地號土地耕作，則應依現場指界或測量，始得知之。另證人所為之證詞亦僅能證明上訴人耕作之土地僅為上訴人所指之土地，究上訴人實際所耕作之土地係合致於地籍圖上之何地號土地，亦應依現場指界或測量，方得知之。是本件兩造爭執之要點為：上訴人實際耕作之土地，究是否係在46之7地號土地上。４、按基於依法行政原則，違法之行政處分，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷，此為不論行政程序法施行與否，均為解釋所當然（僅於授益行政處分應注意有無信賴保護原則之適用，參照行政程序法第117條至第121條規定），經查，被上訴人辦理翡翠水庫集水區（標高171公尺以上）墾植地處理計畫有關地上物查估補償事宜，於77年7月20日排定日期查估，係由另臺北縣政府所屬農業、林業人員會同臺北縣石碇鄉公所及被上訴人所屬人員至現場清點，並由新店地政所人員現場指界確定上訴人所有之農林作物係種植於○○鄉○○段後坑子小段46地號土地上，此有上開查估補償清冊可稽，而依58年解除國有森林用地土地調查清冊記載○○○鄉○○段後坑子小段46地號土地現使用人為林務局，是以不論在林務局造林地上種植者為何人，均屬濫墾人，依本件所準據之臺灣省政府76年6月22日府北水字第151328號翡翠水庫集水區（標高171公尺以上）墾植地處理計畫公告事項第3項第4款，當然不得補償。則上訴人耕作之土地既非為46地號土地，依清冊所載自非查估補償對象，被上訴人自得拒絕繼續查估及給付補償金，上訴人徒依上開書面資料認其耕作土地為46之7地號土地，自無可採。５、上訴人雖會同劉萬廷領取46之7地號土地之補償金，惟按被上訴人辦理前開計畫補償，均以58年解除國有森林用地土地調查清冊現使用人姓名為補償對象，若有其他耕作者，應由清理現使用人同意並共同領款。系爭46之7地號土地依58年解除國有森林用地土地調查清冊所載，現使用人係上訴人；而另依77年2月2日查估補償清冊所載，46之7地號土地耕作者為劉萬廷，是以地上物乃由58年解除國有森林用地土地調查清冊所記載之現使用人即上訴人會同其弟吳培榮及實際耕作46之7地號土地之劉萬廷領取，自不得依前開就46之7地號土地領取補償費之事實，推論上訴人實際係在46之7地號土地耕作，反而更足資證明，上訴人在會同劉萬廷領取時，業已同意被上訴人在查估清冊所記載之46之7地號土地實際耕作者為劉萬廷之事實，並已承認上訴人僅係列名於58年解除國有森林用地土地調查清冊現使用人而已，上訴人實際耕作之土地並非系爭46之7地號土地無訛。則被上訴人依查估調查結果將上訴人原耕作土地即同段46之7地號土地改列為46地號土地，並將案外人劉萬廷所有土地改列為46之7地號土地，而就位於46地號土地上之地上物不予補償，自屬無誤。６、玆因上訴人起訴後仍一再爭執其所耕作之土地乃46之7地號土地云云，經本院到現場履勘，先由上訴人指出當年耕作區域係上訴人以前房屋所在地前方位置，再由地政事務所人員依據相關標高171公尺土地界樁，指界出上訴人當年耕作之位置係如卷附地籍圖B至C之範圍，此有本院卷附92年10月23日履勘筆錄可稽，再比對卷附地籍圖，則B至C之範圍係全部在46地號土地上，46之7地號土地僅及部分。則以履勘時之大略指界，比照77年7月20日排定日期查估之測量，顯見77年7月20日查估測量無誤，上訴人所述，顯屬有誤。７、綜上所述，本案主管機關雖將上訴人以46之7地號土地之使用人名義列入臺北縣石碇鄉解除國有森林用地土地調查清冊中，上訴人亦均在其所指特定地域從事墾植耕作及使用，但依上開調查及說明，上訴人應係在系爭地段46地號土地上耕作，而系爭地段46地號土地使用人為林務局，則依上開臺灣省政府76年6月22日府北水字第151328號公告事項第3項第4款，上訴人自不得申請任何補償或救濟，被上訴人臺北水源區管理局就上訴人位於46地號土地之地上物不予補償，自屬無誤。至於證人所為之證詞亦僅能證上訴人耕作之土地為其所指之土地，但究係合致於地籍圖上之何地號土地，亦應依現場指界或測量，方得知之，證人之證詞，並不足作為上訴人係在46之7地號土地有實際耕作之有利證據等詞為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。
四、本院查：觀之本件上訴意旨，上訴人就原審以前述程序上之理由駁回其於原審之訴，究竟如何不適用法規或適用法規不當，未為具體指摘，或具體表明合於當然違背法令之事實，即難認為已對原判決之違背法令有具體之指摘，上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為不合法，應予駁回。至上訴人雖就原判決駁回其訴之實體上理由，具體指摘其為違背法令，惟因程序部分應先於實體部分為審究，上訴人就本件程序部分既未為合法之上訴，自無須就實體上之上訴理由是否有理加以論斷，併此敘明。
五、依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 94 年 9 月 15 日
第一庭審判長法 官 葉 振 權
法 官 陳 秀 美法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻法 官 梁 松 雄以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 9 月 15 日
書記官 阮 桂 芬