最 高 行 政 法 院 裁 定
94年度裁字第02095號抗 告 人 互力船舶股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 許智捷律師上列抗告人因與相對人交通部臺中港務局間契約爭議事件，對於中華民國93年9月2日臺中高等行政法院93年度訴字第304號裁定提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、原裁定係以：本件相對人為開放臺中港港區水域（含錨泊地）進出商船之檢查人員、引水人員接送業務及商船所需之交通船業務，於民國（下同）81年6月18日以中港業字第5669號公告，依「臺中港務局交通船、引水船業務開放民營投資須知」開放民營，採通訊投標方式，抗告人得標後自83年3月1日開始營運，並於85年6月與相對人簽訂交通船業務契約，約定經營年限自83年3月1日起迄93年2月29日止共10年，抗告人於經營年限屆滿6個月前，依契約第4條第2項約定向相對人申請依原契約條件續約10年，經相對人以92年12月29日中港業字第0920013506號函知抗告人同意以原條件與抗告人續約2年，並於新契約中排除優先議約之規定。抗告人於93年1月7日致函相對人謂：抗告人對相對人擬縮減續約期限為2年及除去優先議約權部分尚有爭議。相對人乃以93年1月15日中港業字第0930000290號函復抗告人，除重申前函意旨外，有關抗告人申請續約10年並保留優先議約權一節，相對人歉難同意。抗告人不服提起訴願，請求撤銷相對人前開2函中「關於排除優先議約規定之行政處分」，並請求相對人「除已同意續約2年部分外，准予以原契約條件抗告人另續訂契約8年」，經訴願機關以所訴核屬契約行為之爭議，非訴願所得審議之範疇，而為不予受理之決定。經查，抗告人係本於交通船業務契約之約定請求相對人履行。準此，系爭契約之性質究行政契約或私經濟契約攸關其訴訟之審判權究屬本院或普通法院，自應先予究明。按本件就契約標的而言，依其契約約定，無論從雙方權利義務之設定、變更及消滅等各方面觀之，均僅發生私法上之效果，與私法之民事契約約定無異，並未發生公法上之效果，自應認定系爭契約為私經濟契約。況依系爭契約第5條第8款約定，就該契約所生爭議雙方合意以臺中地方法院為第一審管轄法院，益見締約當時兩造亦認系爭契約純屬私法契約。至於系爭交通船業務於開放民營公告及相關投資須知對開放家數、船舶艘數、最低設備標準等設有限制，又系爭契約對於船隻及船員管理、收費及繳納方式、營運業務管理等，均係依業務之需求及港區航運管理之需要，於契約訂有約定條款，抗告人締約與否非無自由，且違反約定時僅發生契約不履行等民事上權利義務關係，並不生公法上之權利義務關係，自不因其載送之人員係因執行公務而搭乘，或契約內有相關港區航運安全管理之約定而變更其性質為行政契約。凡此均係專就港區航運安全管理之需要而特別約定，參以系爭營運契約長達10年，上開約定亦有其需要，尚非明顯偏袒相對人之約定，不能據此認定系爭契約為行政契約。至抗告人另謂其有「導航標誌設備維護」之義務，經查未見訂明於系爭契約中，則抗告人以該項維護及前述載送業務涉及公益，認系爭契約為行政契約亦非可採。另系爭契約第4條第12款之約定，核係基於交通船業務之需要，依據契約自由原則而訂明於契約條文中，與行政程序法第147條第1、2項有關情事變更後行政契約之調整或終止之規定尚屬有間。抗告人謂系爭契約中相對人享有「行政特權、單方變更權及單方情事變更權」等，核與系爭契約之約定未盡相符，從而抗告人主張系爭契約為公法上之行政契約，尚非可採。至公法與私法之區別，學說上所謂「兩階段說」或「雙層理論」，解釋上應限於行政補助事項始有適用。查系爭交通船契約之訂定並非行政補助之給予，且締約前申請廠商資格及設備之審查悉依契約當事人相對人之需求而定，並非依據政府給予補助之相關法令而定，是本件並無上開理論之適用。況抗告人係依據兩造前已訂立之系爭契約第4條第2款「續約條件」訴請相對人履行契約，故本件純屬後階段即履約階段之爭議，抗告人以「兩階段說」主張相對人不同意續訂10年契約之意思表示為該學說前階段之行政處分，核非可採。另抗告人一方面主張系爭契約為行政契約，另一方面又主張「兩階段說」認所訂之契約為國庫行為，亦即認定系爭契約為私法契約，其前後主張亦自相矛盾，顯非可採。綜上所述，系爭契約核屬私法契約，並非公法上之行政契約，相對人92年12月29日中港業字第0920013506號函，及93年1月15日中港業字第0930000290號函，均係就是否與抗告人續約所為私法上之意思表示，並非行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，自非行政處分，抗告人訴請撤銷該2函中有關於新契約中排除優先議約之約定，其訴不備撤銷之訴之特別訴訟要件，自非合法。另抗告人訴請相對人以原契約條件與抗告人另續訂契約8年部分，依上開說明亦屬私法契約之爭議，應循民事訴訟程序救濟，抗告人主張其性質為課予義務訴訟，並非可採，其此部分訴訟亦不合法等詞，駁回抗告人在第一審之訴。
二、本件抗告意旨略謂：系爭契約之業務係提供港區安檢人員等執行公務之進出、導航標誌設備維護等，涉及港區內不特定人員及船舶進出之安全之指揮調度，具有公益性質。上開業務屬雙方合意之範疇，並不因未訂立書面，即得謂非屬契約範圍，原審遽依契約書面形式內容，未予審酌當事人之真意，即率而裁定，顯有誤解。次查，本契約訂立前，上開業務係由相對人依法執行之業務，屬公務之執行，嗣後，雖以開放民營名義，對外為公開招標，然按投資須知及公告所載之開放家數僅為一家，顯然並無真正開放各民營業者自由競爭之意。足證本契約之訂立僅在替代相對人執行本身之職務，系爭契約定性上應屬抗告人受相對人委託行使公權力。再查，依臺中港務局民營交通船業管理暫行要點第3條、第5條、第6條、第9條及交通船業務契約第2條第1、2項、第4條第9項及第5條第4項規定，其就交通船業之家數、船舶艘數、最低設備標準等均為嚴格之限制，亦可足知系爭契約具有公益性。又查，依系爭契約第3條第1項規定，相對人雖在形式上改以管理費代替原規費之收取，但實質上，計算方式仍以抗告人營收入10.5%為計算，且抗告人並不得依市場原則自行擬定、調整價格。故抗告人事實上僅為代替相對人收取規費，而從中獲取些微利潤，此與相對人訂約前自行執行職務為規費收入無異，系爭契約自應為行政契約無訛。原審截取部份契約效力，逕認為私法契約，容有未洽。況合意管轄之約定並不足以做為區分契約性質之認定，原審基此而為認定，亦有誤解。其次，依投資須知第15條、臺中港務局民營交通船業管理暫行要點第4條、第7條、第8條規定，及系爭契約第2條第3項、第7項、第4條第5項、第13項規定，系爭契約訂立前後，抗告人之交通船營運及船員聘僱均應接受相對人之督導及調派，與行政程序法第144條關於行政契約之規定相符。是該約定事項中確實列有明顯偏袒行政機關之一方，使相對人享有特權或優勢，自應視系爭契約為行政契約。次依系爭契約第4條第7項、第8項、第5條第7項規定，此等均非由抗告人自行計算市場風險而決定承擔與否，而由相對人基於公益性理由為單方調整變更，此與行政程序法第146條第1項之行政契約特有的單方變更權規定無異，再依系爭契約第4條第12項規定，亦與行政程序法第147條第1項、第2項之行政契約特有的單方情事變更權規定相符，更證明系爭契約確具有行政契約之特性。原審逕依契約自由而認定為私法契約，容有未洽。再者，抗告人與相對人間具濃厚之「強制與服從關係」，非具平等性。定性自應核屬中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，為行政程序法第92條第1項所規定之行政處分。抗告人自得依法提起訴願及行政訴訟救濟，灼然甚明。縱退萬步言，依原審認屬私法契約之爭議。惟相對人之處分，具有「雙層行政行為」之性質，即審查排除優先議約規定及駁回逾2年以外之續約8年申請是否合法之階段，屬公法行為，審查後另行訂立契約之債權債務問題，即屬國庫行為。是本件抗告人爭執之重點，既在於前階段之審查認定為公法行為，而非後續兩造之訂約與否。故抗告人之請求係屬公法事件，應循行政爭訟程序請求救濟，確無疑義。況雙階理論雖源自行政補助行為，但該理論之發展並未以此為限，故不因行政行為非屬行政補助行為，即認無此理論之適用。原審未慮及此，實有未當云云。
三、本院按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」、「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：一、訴訟事件不屬行政法院之權限者。」分別為行政訴訟法第2條、第107條第1項第1款所明定。又「我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。．．．」亦經司法院釋字第448號解釋在案，足徵行政訴訟程序，乃國家司法機關用以解決當事人間關於公法上之爭議所施行之程序，倘非屬公法上爭議事件，行政法院自無審判權。是國家或地方自治團體與人民約定，人民為其完成一定之工作，俟工作完成給付報酬，係雙方立於平等地位締結之契約，要屬私經濟行為即私法關係，與基於公法上權力服從之公法關係有間，倘有爭執，則屬關於私權之爭議，自應依民事訴訟程序訴請普通法院裁判，不得依行政救濟方法提起訴願及行政訴訟。本件兩造簽訂之系爭契約，其前言載明：「臺灣省交通處臺中港務局（以下簡稱甲方）開放臺中港港區水域（含錨泊地）進出商船之檢查人員、引水人員接送業務及商船所需之交通船業務，由互力船舶股份有限公司（以下簡稱乙方）承辦經營，為資信守，特訂立本契約。」等語，有契約附卷可稽。顯見相對人係處於與私人相當之法律地位，與抗告人簽訂交通船業務之契約，並無若何之權力服從關係，不具公益性質，亦無委託行使公權力之性質，僅發生私法上之法律關係。抗告人主張系爭契約具有行政契約之特性云云，無非其主觀之意思，尚非有據。至於「臺中港務局交通、引水船業務開放民營投資須知」、「臺中港務局民營交通船管理暫行要點」及兩造簽訂之契約，其內容縱與行政程序法第144條、第146條、第147條規定意旨相近，亦不因而改變私法契約之本質，尤無雙階段理論之適用。抗告意旨所述各節，均無足採，其抗告難認有理由，應予駁回。
四、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 94 年 10 月 13 日
第二庭審判長法 官 廖 政 雄
法 官 林 清 祥法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩法 官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 10 月 13 日
書記官 張 雅 琴