最 高 行 政 法 院 裁 定
94年度裁字第02426號抗 告 人 臺灣省臺中縣私立中興汽車駕駛人訓練班代 表 人 乙○○
送達代中市○訴訟代理人 林松虎律師上列抗告人因與相對人臺中縣政府、經濟部水利署間徵收補償事件，對於中華民國93年5月12日臺中高等行政法院91年度訴字第493號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。又「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項定有明文。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，至行政機關間之函文，尚不對外發生准駁之法律上效果，非屬行政處分，人民即不得對之提起訴願，改制前本院44年判字第18號、62年裁字第41號及59年判字第245號著有判例。再按行政法院並未具有上級行政機關之功能，不得取代行政機關而自行決定，故行政訴訟法第8條所規定因公法上原因發生財產上之給付，而提起一般給付之訴，其請求金錢給付者，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時為限，如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付之訴之前，應先提起課予義務之訴，請求作成該核定之行政處分。準此，得提起一般給付之訴者，應限於請求金額已獲准許可或已保證確定之金錢支付或返還。是公法上原因發生財產上之給付，債權人固得依行政訴訟法第8條第1項前段之規定，向高等行政法院提起一般給付之訴，請求償還，惟如債權人於提起給付之訴前，須先請求行政機關核定並作成授益行政處分者，基於行政權之尊重暨避免司法資源被濫用，債權人應先向行政機關請求作成行政處分，若行政機關拒絕決定，債權人亦應依訴願法第1條第1項規定，就該拒絕之行政處分提起訴願，再依行政訴訟法第5條規定，提起課予義務訴訟，請求作成該核定之行政處分。如債權人捨此合法救濟途徑不由，逕行提起一般給付之訴者，則其起訴自屬欠缺權利保護之必要。
二、本件抗告人經營之臺灣省臺中縣私立中興汽車駕駛人訓練班坐落臺中縣太平市○○段233─104地號等14筆土地（面積4.379公頃），其中有3.3241公頃土地位於臺中縣大里溪治理計畫一坪林、二重、中平路堤工程區段徵收範圍內，因尚未辦理區段徵收，經徵得上開土地所有權人同意先行使用，地上物經徵得抗告人同意依相對人臺中縣政府地上物法定查估標準辦理補償。嗣相對人臺中縣政府委託華興測量有限公司辦理地上物查估，抗告人應領地上物補償費新台幣（下同）42,193,238元，經相對人經濟部水利署所屬第三河川局89年6月20日經中利三管字第Z000000000號函通知抗告人領取。
抗告人有異議，於89年7月10日提出複查申請，要求追加補償天然級配26,939,805元，案經相對人臺中縣政府委託偉宏公司專案查估，推算出天然級配數量後，相對人臺中縣政府認本部分補償非屬法定補償範圍，應依救濟金方式辦理，乃以90年9月6日府工水字第253985號函檢送抗告人之救濟金清冊9份予需地機關經濟部水利署第三河川局，函中並建議依訪價最低單價之東方族企業公司每立方公尺145元計價。抗告人不服，提起訴願，訴願決定以上開函非屬行政處分，不予受理，抗告人提起行政訴訟，請求（一）撤銷訴願決定及相對人臺中縣政府90年9月6日府工水字第253985號函關於大里溪坪林、二重、中平路堤工程用地，就抗告人場地地上物補償其中天然級配部分之查估復查決定。（二）相對人等應連帶給付抗告人26,555,207元（抗告人起訴時原請求30,488,144元，於93年4月28日原審言詞辯論期日減縮為26,555,207元，原審判決誤載為30,488,144元），及自起訴狀繕本送達翌日起，至清償日止，按年息百分之5計算之利息。經原審裁定駁回。
三、抗告意旨略謂：本件抗告人所簽立之「大里溪整治計畫工程用參加區段徵收保留分配土地權利先行提供土地後同意書」屬行政契約之一種。而相對人之補償費查估行為，亦屬行政處分。則抗告人就相對人臺中縣政府89年6月20日經中利三管字第Z000000000號函之查估決定不服，提出異議申請復查。嗣相對人臺中縣政府因抗告人之異議申請復查，於90年9月6日以90府工水字第253985號函為復查之查估決定，通知抗告人領取補償金，抗告人不服，因而提起訴願，顯見抗告人已依法踐行法定程序。內政部以上開函文非行政處分，依法不得提起訴願為由，駁回抗告人之訴願，於法自有未合，應予撤銷。又本件抗告人依同意書之約定，自得就已查估之系爭天然級配補償金給付直接提起本件訴訟，原審判決竟以本件系爭天然級配之補償尚未確定，仍須先行提起課予義務訴訟，其認事用法有違誤，自不應維持。又未說明相對人業經查估補償金額為1,639,052元，應屬已獲准並確定之金額，則相對人未依同意書為給付，抗告人自得提起給付之訴，惟原審於此未為說明，自有理由不備之違法。至本件訴訟係屬請求有無理由之問題，原審法院竟空言指摘抗告人有行政訴訟法第107條第1項第10款情事，以裁定駁回上訴人之訴，實難認為適當。爰請將原審裁定廢棄，發回臺中高等行政法院更為適當之處理。
四、原審裁定係以：（一）相對人臺中縣政府90年9月6日府工水字第253985號函係行文用地機關相對人經濟部水利署第三河川局，說明本案查估項目天然級配非屬法定補償物，其補償事宜，應由需地機關自行依相關法令辦理，並建議需地機關以救濟金方式辦理補償，核係政府機關與機關間之函文，尚不對外發生准駁之法律上效果，非屬訴願法上之行政處分，抗告人遽行對之提起訴願，訴願決定以上開函非屬行政處分，不予受理，即無不合。抗告人復提起行政訴訟，顯非合法，應予駁回。（二）國家因公益需要，徵收私有土地，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書等送由核准徵收機關核准，中央主管機關核准後，應將原案通知縣市主管機關，補償費由需用土地人繳交縣市主管機關轉發之，是土地徵收僅於縣市政府與土地所有權人，及縣市政府與需用土地人間發生公法上法律關係，土地所有權人與需用土地人間並不發生任何法律關係。本件系爭地上物，雖非以徵收程序辦理徵收補償，惟既經抗告人出具同意書，同意按相對人臺中縣政府地上物法定查估標準辦理補償，縱其約定為行政契約，亦應限於請求金額已獲准許可或已確定之金錢支付，始得直接提起給付訴訟，否則即不得自行認定金額而提起給付訴訟。本件依抗告人書具之前開同意書記載，既應由相對人臺中縣政府依該府地上物法定查估標準辦理發給補償費，其查估為行政處分之一種，抗告人如對補償之金額不服，應於接到相對人臺中縣政府查估結果之通知後，依法定程序請求救濟，並於提起撤銷補償之行政處分時，併為請求財產上之給付。本件相對人臺中縣政府上開函文既非行政處分，已如前述，且相對人臺中縣政府既未就其複估之結果通知抗告人，則抗告人自不得逕行提起一般給付訴訟，向查估單位之相對人臺中縣政府或需地機關之相對人經濟部水利署各別或連帶請求補償費，且其提起之撤銷訴訟既經駁回，併提起之給付訴訟，即失所依據，於法不合，應併予駁回。
五、經核相對人臺中縣政府90年9月6日府工水字第253985號函係行文用地機關相對人經濟部水利署第三河川局，說明本案查估項目天然級配非屬法定補償物，其補償事宜，應由需地機關自行依相關法令辦理，並建議需地機關以救濟金方式辦理補償，核係政府機關與機關間之函文，尚不對外發生准駁之法律上效果，非屬訴願法上之行政處分，且兩造就本件應否補償及其補償計算標準為何，尚有爭執，抗告人復未舉證證明相對人確同意按本件其請求之金額計算補償，難認兩造已成立行政契約，抗告人即無直接請求給付之權利。從而，抗告人請求（一）撤銷訴願決定及相對人臺中縣政府90年9月6日府工水字第253985號函關於大里溪坪林、二重、中平路堤工程用地，就抗告人場地地上物補償其中天然級配部分之查估復查決定。（二）相對人等應連帶給付抗告人26,555,207元及自起訴狀繕本送達翌日起，至清償日止，按年息百分之5計算之利息。原審裁定予以駁回，依首開之說明，並無違誤，抗告意旨仍執陳詞，指摘原審裁定不當，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 94 年 11 月 10 日
第四庭審判長法 官 趙 永 康
法 官 鄭 淑 貞法 官 黃 淑 玲法 官 侯 東 昇法 官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 11 月 12 日
書記官 莊 俊 亨