最 高 行 政 法 院 裁 定
94年度裁字第02626號抗 告 人 甲○○上列抗告人因與相對人行政院公平交易委員會間公平交易法事件，對於中華民國92年12月25日臺北高等行政法院92年度訴字第4770號裁定提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、本件抗告人於原審起訴主張略以：吳聰行與陳吳嫌（現改名為吳奇篤）兄妹於民國79年12月24日向抗告人借款購地，嗣將該土地與建商合建分屋，再以分得房屋為擔保，於85年間以吳聰行為借款人，陳吳嫌為連帶保證人，向保證責任基隆市第二信用合作社（下稱被檢舉人）貸款新臺幣（下同）1,000,000元。86年間抗告人擬借款800,000元，陳吳嫌與被檢舉人之職員林嘉孚共同向抗告人謊稱：吳聰行前述貸款須換新借據，抗告人如為新借據1,800,000元之連帶保證人，抗告人所借800,000元即匯至抗告人帳戶，另1,000,000元因舊借據仍屬有效，由吳聰行及陳吳嫌依舊借據約定分期還款，舊借據還清後，新借據之1,000,000元即已清償，無須抗告人代為賠償等語，致抗告人誤信而於新借據簽章為連帶保證人。詎被檢舉人竟將新借1,800,000元中之1,000,000元轉用以清償前述吳聰行貸款，另800,000元則匯至陳吳嫌戶內，並要求抗告人清償該1,800,000元貸款，查封抗告人之財產。抗告人乃於92年3月12日向相對人檢舉被檢舉人於87年8月4日辦理前述借款業務時，未將款項匯入抗告人之帳戶，致使抗告人之不動產遭到查封拍賣，涉有違反消費者保護法第12條第1項及公平交易法第19條及第24條規定，為此提出試行和解之聲請並請求相對人令被檢舉人限期改善，如不改善請處以罰鍰或停業。相對人竟以92年3月24日公壹字第0920002524號書函復抗告人：「說明：本案關於台端申訴被檢舉人誘騙擔任連帶保證人，而未將借款金額匯至台端戶頭乙事，核屬刑事詐欺及民事私權爭議，與公平交易法規範事業競爭行為無關，亦無公平交易法第19條第1、2款之適用。另台端指被檢舉人從事不動產抵押放款業務而無據超收金額之行為屬『不當收取附加費用』，違反公平交易法第24條規定乙節，按本會所訂之『關於流通事業收取附加費用案件處理原則』適用對象限於流通業者，所稱『附加費用』係指除貨款價金項目外，流通事業向供貨廠商收取或自應付貨款扣除或以任何方式要求供貨廠商負擔之各種費用，與所述本案金融業超額收取金額之行為核屬有間，並不適用上開處理原則。綜上，本案尚無公平交易法之適用，請另循其他法律途徑請求救濟。」抗告人不服，提起訴願，亦遭決定不受理，為此訴請撤銷訴願決定及系爭書函，並命相對人對被檢舉人處罰及賠償損害1,800,000元及確認抗告人就上開連帶保證法律關係不存在、被檢舉人對於訴外人吳聰行借款債權1,000,000元存在。
二、原審法院以：按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」所稱依法申請之案件，須以有法律之明文規定者為限。所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。再按公平交易法第26條規定：「公平交易委員會對於違反本法規定，危害公共利益之情事，得依檢舉或職權調查處理。」並非主管機關應依檢舉，以檢舉人與被檢舉人為處分對象，作成有個案規制效力之行政處分以及作成如何內容之行政處分之規定。是於檢舉人依上開規定而為檢舉，主管機關依該檢舉進行調查且為處理之情形，主管機關所為不予處分之復函尚非行政處分，更因非屬行政訴訟法第5條所稱之「依法申請之案件」，且亦無應於法令所定期間內應作為而不作為，或對於抗告人依法申請之案件予以駁回之情事，如抗告人仍提起撤銷訴訟或課予義務訴訟，均屬起訴不備要件。本件抗告人主張係依消費者保護法之規定聲請試行和解及依公平交易法之規定而為檢舉，而非依其他何法律明文規定而為申請，是相對人所為表明抗告人與被檢舉人間屬刑事詐欺與民事私權爭執等旨之系爭書函，其性質上即非對於抗告人依法申請之案件予以駁回之行政處分，亦非相對人對於公法上具體事件所為對抗告人直接發生何法律效果之單方行政行為，揆諸首揭說明，抗告人無論依行政訴訟法第5條之規定提起課予義務訴訟或第4條提起撤銷訴訟，其起訴均不備該兩種類訴訟之要件。另關於抗告人訴請確認上開連帶保證及借款法律關係存在與否，係屬私法上之爭議，應循民事訴訟程序向普通法院尋求救濟，抗告人向無審判權之原審法院起訴，於法不合等由，而依行政訴訟法第107條第1項第1款、第10款後段之規定，裁定駁回抗告人之訴。
三、原裁定經核於法無違。按關於違反公平交易法案件之調查、處分事項，為公平交易委員會之職掌。公平交易法之規定目的，如於公共利益之外，兼為保護特定人民之法益者，則遇有違反此種規定之行為時，受害人民即得請求公平交易委員會調查、處分。公平交易委員會調查結果，認為無違反公平交易法情事而函復人民，即生主管機關確認並無侵害人民權益之法律上效果，固為行政處分。惟檢舉人所主張受損害之權益如非公平交易法所保護之範圍，公平交易委員會對其檢舉所為答覆，即難認對檢舉人發生何種公法上之法律效果，應非行政處分。公平交易法係規範事業競爭行為，依抗告人檢舉之事實，係其受陳吳嫌與被檢舉人之職員林嘉孚之詐騙而於陳吳嫌向被檢舉人貸款1,800,000元之借據簽章為連帶保證人等，與事業競爭行為無涉，非公平交易法規範範圍，相對人函覆本件無公平交易法之適用等語，揆諸前開說明，尚非行政處分。又相對人並非消費者保護法主管機關，相對人未依消費者保護法為處置，於系爭書函中未援引消費者保護法為說明，難謂對抗告人發生何項公法上之法律效果，仍非行政處分。是抗告人無論依行政訴訟法第4條或第5條訴請撤銷系爭書函及訴願決定，均不備該訴訟之要件。司法院釋字第423號解釋係謂行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式等而異。系爭書函既未發生公法上之法律效果，即無上開解釋之適用，亦與本院69年判字第234號判例所指情形有間，無從援用。又依行政訴訟法第7條規定合併提起損害賠償之請求，以所提起之行政訴訟合法為前提要件。本件抗告人所提撤銷系爭書函及訴願決定之訴訟，既不合法，其合併請求損害賠償即失所依據，亦不合法。再者，行政訴訟法第6條雖設有確認之訴，惟限於確認行政處分無效、違法及公法上法律關係成立或不成立。本件抗告人所請求確認者為保證關係及借貸關係，均非公法上之法律關係，行政法院並無審判權，抗告人主張依行政訴訟法第6條規定得提起確認之訴，顯有誤解。至行政訴訟法第12條第1項係關於民事或刑事法院停止審判之規定，與本件無關。抗告人復執陳詞抗告，均無可採，其抗告為無理由，應予駁回。
四、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 94 年 11 月 30 日
第五庭審判長法 官 高 啟 燦
法 官 蔡 進 田法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明法 官 楊 惠 欽以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 12 月 1 日
書記官 邱 彰 德