最 高 行 政 法 院 裁 定
94年度裁字第02749號抗 告 人 互力船舶股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 謝文田 律師上列抗告人因與相對人交通部臺中港務局間契約爭議事件，對於中華民國94年1月20日臺中高等行政法院93年度訴字第486號裁定提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認為抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。次按「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：．．．十、起訴不合程式或不備其他要件者。．．．」為行政訴訟法第107條第1項第10款所規定。又同法第4條第1項、第5條第2項規定「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權利措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。
二、抗告意旨略謂：系爭交通船業務契約之標的，包括載運引水人、港口檢疫人員、商船人員送醫、急診、貨物取樣等等交通船業務，其業務性質具公益性，故系爭契約訂立前，相對人依法執行該等職務，屬公務執行範疇之一部；嗣後，雖開於民營名義，然僅開放一家，無其他業者自由競爭，足證系爭契約應定性為抗告人受相對人委託行使公權力。又按臺中港務局民營交通船業管理暫行要點第3條，就交通船業之家數、船舶艘數、最低設備標準等限制，亦足證系爭契約具公益性，不得放諸業者自行衡量市場狀況調整之。次依系爭契約第3條第1項之規定，相對人雖形式上改以管理費代替規費之收取，但計算方式仍以營業收入10.5%計算，抗告人不得依市場供需，自行擬定、調整，故應認為抗告人僅係代替相對人收取規費，此與系爭契約訂定前，相對人自行職務並收取規費無異。再者，依台中港務局交通船、引水船業務開放民營投資須知第15條、暫行要點第7、8條可知及系爭契約第2條第3、7項、第4條第5、13項，足知無論契約訂立前後，抗告人之交通船及船員均受相對人督導、調派；又按系爭契約第3條第4項規定，抗告人之營運收支亦由相對人控管，足證本契約之訂立係代替相對人執行原公務，且契約約定之事項有明顯偏袒行政機關之一方。最後，按系爭契第4條第7、
8、12項及第5條第7項，相對人得基於公益性理由為單方調整變更契約，此與行政程序法第146條第1項、第147條第1、2項行政契約之特性無異，應認為系爭契約係屬行政契約無訛。又相對人以93年4月8日中港業字第0930003268號函，單方面就續訂經營期限事宜，作成駁回申請之行政處分，不容抗告人有任何協商及表達意見之餘地，具濃厚之強制與服從關係，非具平等性，是為行政程序法第92條第1項之行政處分。況如前所述，系爭契約為行政契約，相對人依該契約所為之意思表示，即為公法上之意思表示，自為行政處分無訛。基此，抗告人因該行政處分之違法或不當，致受有經營權之損害，自得依法提起行政救濟。又縱認契約條款之爭議，屬契約行為之疇，惟相對人之處分，具有雙層行政行為之性質，即同意續訂與否係公法行為，審查後另行訂立契約係屬契約行為，但本案之爭執係前階段之審查行為，係屬公法事件，應循行政爭訟程序請求救濟。再言，相對人以投資須知為公告，又投資須知第5、12、14條已詳載營業期限、項目、位置等經營事項，抗告人依此評估合理之損益，參與競標，是已生合理之信賴基礎，應予保障等語。
三、本院經核：依系爭契約所約定之各條款觀之，均為私法之民事關係契約約定，尤其已就該契約所生爭議約定合意由臺灣臺中地方法院為第一審管轄法院，更可看出系爭契約採用私法契約型態，純屬雙方之私經濟行為，並非由相對人代表國家居於統治主體，依公法規定所為之公權力行政行為；況抗告人更以其民法第216條之所失利益，請求相對人應補足所短缺之1年9個月經營年限，更足見兩造所訂者為私法上之契約。至於投資須知所設之諸項限制，及系爭契約對於船隻及船員管理、收費及繳納方式、營運業務管理等，均係依業務之需求及港區航運管理之需要，抗告人締約與否非無自由，且違反約定時如前所述僅發生契約不履行等民事上權利義務關係，並不生公法上之權利義務關係，自不因其載送之人員係因執行公務而搭乘，或契約內有相關港區航運安全管理之約定而變更其性質。另契約中雖約定系爭交通船營運及船員聘僱後應接受相對人之督導、編訓；及港區發生災難時，系爭交通船應接受相對人之指揮調派，協助救難；再者，相對人為因應港區業務成長之需要，得要求抗告人增加船隻以維服務品質等，凡此均係專就港區航運安全管理之需要而特別約定，參以系爭營運契約長達10年，上開約定亦有其需要，尚非明顯偏袒相對人之約定，不能據此認定系爭契約為行政契約。對此抗告人前於另案相關訴訟，經原審法院93年度訴字第304號裁定駁回抗告人之訴在案，前揭交通船業務契約純屬私法契約，雙方間縱使對於契約所訂之經營年限存有爭議，亦屬私法上權利義務之爭執，核屬民事訴訟之範疇，尚非行政訴訟所得審究。故相對人93年4月8日以中港業字第0930003286號函拒絕抗告人之請求，係就是否與抗告人延長契約所為私法上之意思表示，自非行政處分，抗告人訴請撤銷函，其訴不備撤銷之訴之特別訴訟要件，自非合法。另抗告人訴請相對人應補足簽約年限不足之「1年9個月」，依上開說明既屬私法契約之爭議，應循民事訴訟程序救濟，訴願決定駁回其訴願並無不合。揆諸前開說明，原裁定認事用法並無違誤，抗告意旨復以主張本件為行政爭訟，指摘原裁定違誤之詞，尚難認為有理由，應予駁回。本件抗告人起訴既不合法，依程序不合，實體不究原則，抗告人所為實體上之主張及陳述，俱無庸審論，併此敍明。
四、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 94 年 12 月 15 日
第三庭審判長法 官 徐 樹 海
法 官 蔡 進 田法 官 黃 合 文法 官 林 茂 權法 官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 12 月 15 日
書記官 蘇 金 全