最 高 行 政 法 院 裁 定
94年度裁字第00652號抗 告 人 甲○○相 對 人 高雄市政府交通局代 表 人 乙○○上列抗告人因與相對人高雄市政府交通局間車輛拖吊保管事件，對於中華民國92年10月31日高雄高等行政法院92年度簡字第126號裁定提起抗告，本院裁定如下︰
主 文原裁定廢棄。
理 由
一、抗告法院認為抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條規定甚明。
二、抗告人抗告意旨略謂：按原裁定書理由認為，交通違規汽車之移置（即拖吊）係具強制措施性質之事實行為而非行政處分。因此認定拖吊及收取移置費之行為，非行政處分，不得為行政爭訟之對象。但經查有關事實行為之救濟途徑，若墨守傳統行政爭訟理論在「無行政處分即無法律救濟」之原則下，事實行為勢將無法經由行政爭訟體系而獲得法的監督，循民事或刑事訴訟程序亦非適當之救濟途徑，故有關德國事實行為之救濟，亦可適用於我國。由上述闡明，事實行為顯然並未被排除，也不應該被排除於行政審判權之外。次查強制措施之合法要件有三項：（1）須有法律之依據；（2）如法規定有手續者，應具備該項手續；（3）不得逾越必要限度。本案違反道路交通管理處罰條例之行政處分，程序上既未依法開罰單舉發送達，實質上又越權未經裁決逕代收罰鍰結案，顯應不成立。而所謂「間接強制執行及代履行」之強制拖吊之事實行為，更於法無據。且本案相對人強人所難的為民服務，既不給罰單又強迫繳款結案才放車，均已違反法定應具備之程序。況本案拖吊時，抗告人當場即向執勤警員表明車主身分，請求自行排除障礙，如有違規可開單告發，但該警員仍執意強行拖吊，違反行政程序法之比例原則，應選擇對人民權益損害最少者（違規告發即可）。綜觀上述，本件違規拖吊強制措施之事實行為，完全不具備合法要件。再查行政執行法第36條至第40條所規定事項，固為其法定職權在於維持公共安全及公共秩序之行政機關得實施即時強制之授權規定。惟即時強制干涉人民自由權利重大，此一干涉權限之具體內容，實應規定於警察法本身內。以行政執行法為補充之授權根據，不僅法理上有欠妥當，混淆行政執行法有關規定之性質，並使有關規定之適用範圍晦暗不明，爰請求廢棄原裁定。
三、相對人則以：依據道路交通管理處罰條例第56條第1項第4款、同條第2項及高雄市妨礙交通車輛處理自治條例等規定，在設有禁止停車標誌、標線之處所停車者，處罰鍰及得先行移置適當處所，法令明定，故抗告人於高雄市○○路與仁愛街口前劃有黃色禁止停車標線處所停車，其違反道路交通管理處罰條例之規定事證明確，相對人執勤員警依法舉發及執行拖吊並無不當。綜觀全案，相對人於各拖吊保管場均設有窗口代收交通違規罰鍰，免除違規人再到交通事件裁決單位繳納罰款，造成旅途奔波之苦，係屬便民服務措施，並無強制規定，而抗告人是日已於拖吊場繳納本案交通違規罰鍰，故執勤員警未再掣發「舉發違反道路交通管理事件通知單」。如違規人對違規事實有疑問或欲親自至交通事件裁決單位繳納罰款，均可向員警反映並當場索取「舉發違反道路交通管理事件通知單」，本案抗告人已依違反道路交通管理處罰條例罰鍰最低額繳納結案，相對人依法執行尚無不當等語，資為抗辯。
四、原裁定以：查關於交通違規汽車之移置（即拖吊）及移置費之法律性質，學者多認為係行政強制執行，即汽車駕駛人違規停車後離去，因該車輛嚴重妨礙交通，執行勤務警察使用民間車輛，依道路交通管理處罰條例第56條第2項將車輛移置適當處所，並對駕駛人收取移置費、保管費，即屬行政執行法所稱之「代履行」（間接強制執行之方法）；申言之，上開行為乃係具強制措施性質之事實行為，而非行政處分。準此，本件抗告人起訴意旨，雖對相對人執行拖吊及收取移置費行為，認為與法令規定不符，然縱稱如此，相對人以抗告人違規停車，而將其汽車拖吊及收取移置費之行為，既非行政處分，自不得為行政爭訟之對象。抗告人對於該部分提起行政訴訟，依法即屬不合。其次，交通違規處罰案件，性質上雖屬公法上之裁罰案件，然依據道路交通管理處罰條例第87條第1項及第3項規定，受處分人因交通違規事件，不服主管機關所為之處罰，得於接到裁決書之翌日起20日內，向管轄地方法院聲明異議；不服地方法院對聲明異議所為之裁定，得為抗告，但不得再抗告。準此，有關交通違規處罰案件，受處分人如對主管機關所為之處罰不服，自應依該條規定向管轄地方法院（普通法院）聲明異議；如對異議之裁定不服，再循抗告途徑救濟，方為正鵠。是有關交通違規處罰之救濟程序應循普通訴訟程序為之，此即為行政訴訟法第2條所稱「除法律別有規定外」之情形。又交通違規處罰案件，應循普通訴訟程序之途徑尋求救濟，復經司法院釋字第418號解釋其與憲法第16條保障人民訴訟權之意旨並無牴觸在案。另依道路交通管理處罰條例第8條第1項第1款規定，其違反該條例第12條至第8條之行為，由公路主管機關處罰。
又同條例第9條第1項前段規定，本條例所定罰鍰之處罰，行為人接獲違反道路交通管理事件通知單後，於15日內得不經裁決，逕依第92條第3項之罰鍰基準規定，向指定之處所繳納結案；不服舉發事實者，應於15日內，向處罰機關陳述意見。職是，受處分人對舉發機關舉發交通違規之事實或繳交罰鍰如有不服，應依前述道路交通管理處罰條例第9條第1項規定，於15日內向處罰機關陳述意見，由處罰機關作成裁決書。倘受處分人對是項裁決書仍表不服者，自應於法定期間內，向管轄地方法院聲明異議。查抗告人對於本件相對人所為舉發違反道路交通管理事件不服，依上揭說明，理應按其程序向處罰機關（即高雄市交通事件裁決所）陳述意見，以利處罰機關作成裁決。如對處罰機關之裁決，仍然不服，自應向管轄地方法院聲明異議，並循普通訴訟程序途徑尋求救濟，始為正辦。另依行政程序法第174條前段規定，抗告人如認為相對人之拖吊行為不當，亦僅得於向管轄地方法院聲明異議時，一併聲明不服。綜上所述，抗告人對相對人將其違規車輛予以拖吊，並向其收取拖運費及保管費不服提起行政訴訟，揆諸上開說明，即屬不備起訴要件，依法不合。訴願機關未從程序上為不受理之決定，卻為實體審理併為駁回之決定，固有可議，惟與原裁定之結果，尚無不同，應予維持等情，乃裁定駁回抗告人在原審之訴。
四、本院查：（一）、抗告人以原裁定認為抗告人違規停車，而相對人將其汽車拖吊及收取移置費之行為，既非行政處分，自不得為行政爭訟之對象，將警察執行勤務之事實行為，排除於行政訴訟救濟之外等語。因其所涉及之法律見解具有原則性，自應許可其抗告，合先敍明。（二）、參照警察職權行使法第2條規定：「本法所稱警察，係指警察機關與警察人員之總稱。本法所稱警察職權，係指警察為達成其法定任務，於執行職務時，依法採取查證身分、鑑識身分、蒐集資料、通知、管束、驅離、直接強制、物之扣留、保管、變賣、拍賣、銷毀、使用、處置、限制使用、進入住宅、建築物、公共場所、公眾得出入場所或其他必要之公權力之具體措施。本法所稱警察機關主管長官，係指地區警察分局長或其相當職務以上長官。」；同法第29條第3項規定：「義務人或利害關係人對警察依本法行使職權之方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於警察行使職權時，當場陳述理由，表示異議。前項異議，警察認為有理由者，應立即停止或更正執行行為；認為無理由者，得繼續執行，經義務人或利害關係人請求時，應將異議之理由製作紀錄交付之。義務人或利害關係人因警察行使職權有違法或不當情事，致損害其權益者，得依法提起訴願及行政訴訟。」本件抗告人於民國（下同）91年2月6日14時15分許，將所有車號00-0000號自用小客車，違規停放於高雄市○○路與仁愛街口前劃有黃線禁止停車標線處，案經相對人查獲，乃依違反道路交通管理處罰條例第56條第1項第4款規定予以舉發，然因舉發時抗告人不在車內，乃委託輔助執行拖吊業務之人維企業有限公司（下稱人維公司）拖吊車，將系爭車輛移置至東區○○市○○路拖吊車輛放置場保管。抗告人雖於同日前往拖吊車輛放置場繳畢交通違規罰鍰新臺幣（下同）900元及車輛拖運費1,000元與保管費200元，並分別取得相對人所屬交通大隊開立之同日0000000號代收交通違規罰鍰收據及由人維公司開立同日東049473號、東051640號保管費及拖吊費收據後領取車輛，惟對於罰鍰及拖吊仍表不服，提起訴願，經高雄市政府以91年4月9日高市府訴四字第15693號訴願決定以相對人未盡查明之責任，乃決定「原處分於車輛拖吊及保管部分撤銷，由原處分機關於二個月內另為處分。其餘部分之訴願不受理。」惟撤銷部分嗣經相對人查證後仍維持原處分，抗告人猶表不服，提起訴願，亦遭駁回，乃提起本件訴訟。原裁定以前揭理由，認抗告人在原審之訴為不合法，而駁回之，固非無見。（三）、惟原裁定既認汽車駕駛人違規停車後離去，因該車輛嚴重妨礙交通，執行勤務警察使用民間車輛，依道路交通管理處罰條例第56條第2項將車輛移置適當處所，並對駕駛人收取移置費、保管費，即屬行政執行法所稱之「代履行」（間接強制執行之方法）乙節，亦即認該行為係警察行使職權。參照警察職權行使法第2條及第29條規定之立法意旨，人民若因警察行使職權有違法或不當情事，致損害其權益者，得依法提起訴願及行政訴訟；並未將警察行使職權之事實行為排除於行政訴訟救濟之外。原審未予以詳究，遽爾謂抗告人違規停車，而將其汽車拖吊及收取移置費之行為，既非行政處分，自不得為行政爭訟之對象，容有未洽。另原裁定謂依行政程序法第174條前段規定，抗告人如認為相對人之拖吊行為不當，亦僅得於向管轄地方法院聲明異議時，一併聲明不服乙節，將裁罰處分之行政程序與原裁定所認「代履行」（間接強制執行之方法）之行政執行程序混淆，亦有未洽。綜上所述，原裁定尚有未洽，抗告意旨據以指摘，求為廢棄，為有理由，爰將原裁定廢棄，並發回原法院。
五、依行政訴訟法第272條、民事訴訟法第492條，裁定如主文。中 華 民 國 94 年 4 月 14 日
第二庭審判長法 官 葉 振 權
法 官 林 茂 權法 官 劉 鑫 楨法 官 吳 明 鴻法 官 梁 松 雄以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 94 年 4 月 14 日
書記官 陳 盛 信