最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第01042號上 訴 人 祭祀公業鍾姓三嘗（崇文、義倉(昌)、清明會）代 表 人 乙○○被 上訴 人 屏東縣政府代 表 人 甲○○上列當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國93年12月16日高雄高等行政法院92年度訴字第1038號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理 由
一、坐落屏東縣○○鄉○○段○○○號土地（原所有權人：鍾崇文；管理者：鍾阿奇、鍾日永），前因屏東縣內埔鄉公所（下稱內埔鄉公所）辦理14號道路工程需要，經報請臺灣省政府以民國77年8月2日77府地4字第154894號函核准徵收，並經被上訴人以78年5月8日以78屏府地權字第48983號公告徵收，其徵收補償費計新臺幣（下同）1,013,356元，因無人前來領取，被上訴人遂將該徵收補償費提存於臺灣屏東地方法院，嗣經被上訴人查明上開土地之管理人均於提存前死亡，乃於88年12月4日依提存法第15條規定，向臺灣屏東地方法院取回提存物。另坐落屏東縣○○鄉○○段○○○號土地（原所有權人：祭祀公業鍾義昌，管理者：鍾幹郎）；同段14地號土地、同段16地號土地（原所有權人：鍾崇文，管理者：
鍾阿奇、鍾日永），均為內埔鄉公所辦理都市計畫綠地工程需要，經報請臺灣省政府86年5月8日86府地2字第152139號函核准徵收，並經被上訴人以86年5月12日86屏府地權字第74330號公告徵收，其徵收補償費20,560,665元，亦因無人領取，而由被上訴人將該徵收補償費提存於臺灣屏東地方法院。嗣後經被上訴人查明上開土地之管理人均於提存前死亡，乃於91年1月22日向臺灣屏東地方法院取回提存物，並分別於91年6月28日及91年10月18日將徵收補償費加計利息共計22,838,500元，存入被上訴人設於臺灣土地銀行屏東分行之屏東縣土地徵收補償費保管專戶。又上訴人之管理人乙○○於90年12月11日以上開土地為祭祀公業鍾姓三嘗所有為由，向被上訴人申請歸還其提存於臺灣屏東地方法院之徵收補償費，並陳明其係新選任之管理人，求為由其具領該徵收補償費，被上訴人則以91年3月26日屏府地徵字第0910046446號函復，應依土地徵收法令補充規定第9點第7款規定，檢附土地所有權狀、新任管理人印鑑證明、鄉公所核准管理人變更之備查文件等前來辦理領款手續。乙○○以被上訴人曲解法令，復於91年7月26日轉而向監察院陳情，該院去函轉請被上訴人妥處逕復，被上訴人乃以91年9月3日屏府地徵字第0910134109號函通知乙○○，依土地徵收法令補充規定第9點第7款規定辦理領款及補正事宜。乙○○仍有異議，續向監察院陳情，該院再發函轉請被上訴人切實妥處逕復，被上訴人遂針對乙○○於90年11月7日陳情監察院之請願答辯書尚有異議部分，再以92年2月7日屏府地徵字第0920019268號函復乙○○，略以經其向內埔鄉公所函詢，據復乙○○並不符祭祀公業管理人變更規定，且該鄉公所也未准予備查。有關本件之土地補償費應請乙○○依土地徵收法令補充規定及被上訴人先前函示辦理。上訴人不服，提起訴願，經決定不受理，遂提起行政訴訟。主張：（一）依行政訴訟法第22條規定，自然人、法人、中央及地方機關、非法人團體有當事人能力。民事訴訟法第40條第3項亦規定，所謂非法人團體有代表人或管理人者，必須有一定名義及事務所或營業所並有一定之目的，獨立之財產始足當之。人民組織之祭祀公業概有一定辦事處及獨立之財產與一定目的，核與民事訴訟法第40條第3項之非法人團體相當，最高法院64年度台上字第2461號判決可參。另臺灣之祭祀公業並無當事人能力，故關於祭祀公業之訴訟應由其派下全體起訴或被訴，但設有管理人者，得以該管理人名義起訴或被訴，當事人欄應表明其為祭祀公業管理人，亦有最高法院74年度台上字第1359號判決可參。本件上訴人之歷次書訴，均蓋有鍾姓三嘗之圖記及於當事人職業欄，亦有表明鍾姓三嘗管理人，其訴訟應屬合法，不生當事人能力欠缺問題。（二）鍾姓三嘗之前身係於民國初期創立，分別由鍾阿奇、鍾日永所管理之崇文嘗、鍾幹郎管理之義倉嘗以及由鍾勳南管理之清明會等三嘗。嗣三嘗派下員為擴大重建置於內埔鄉內田村崇文巷70號江南戶鍾姓祖祠及辦理祖祠祭祀，及為統一敬老育英恤貧等經費之管理，遂合併改稱鍾姓三嘗。19年5月12日三嘗派下員齊聚在江南戶鍾姓家祖祠召開三嘗派下員大會，並制定三嘗協定規約及三嘗協定規約施行細則，以作為執行嘗務之依據。會中並依三嘗協定規約第4條及第11條之規定，公舉鍾幹郎出任鍾姓三嘗之管理人，其後由鍾安榮、鍾順和、鍾正、鍾國豐、鍾榮材、鍾璧和等相繼擔任歷屆之管理人，而乙○○為新選定之第8任管理人，其間從未中斷。又原崇文嘗管理人鍾阿奇、鍾日永因本嘗合併改組時，分別改任評議員後自然解除崇文嘗管理人職務；另義倉嘗原管理人鍾幹郎亦因原嘗務改由鍾姓三嘗管理後，解除義倉嘗管理人職務，且分別於土地徵收前即22年1月15日、35年6月11日、58年1月27日逝世，渠等已喪失行使權利之能力。（三）依當時土地法第227條規定，市縣地政機關接到中央地政機關或省政府通知核准徵收土地時，應即時公告，並通知土地所有人及辦理被徵收土地之他項權利備案。又內政部67年1月23日台內地字第771617號函示略稱：祭祀公業土地被徵收，而管理人死亡時，應依其章程辦理具領地價及補償費。管理人已依法改選時，應由新選出之管理人具領。另土地徵收法令補充規定第9點第7款、土地法第237條、民事訴訟法第127條規定，被上訴人應依職權查明徵收當時本嘗所選任管理人，並通知徵收本嘗建地、辦理被徵收土地之他項權利備案及具領地價及補償費，但被上訴人未遵守上述規定辦理，竟通知已喪失權利能力之鍾阿奇、鍾日永、鍾幹郎，然徵收當時本嘗所選出之法定代理人鍾國豐、鍾榮材均未收到通知，且無拒絕受領或不能受領情形，致使14號道路用地補償費被抑留16年，延溪公園用地之地價亦被抑留6年。更甚者，徵收地上物拆除江南戶鍾家祖祠前堂補償費，亦誤發給鍾日永，使本嘗應受領之地價及補償費及地上物補償費迄今未受領。又被上訴人在未將徵收補償地價發給完竣，竟濫權進入系爭土地施工及開闢延溪公園，是被上訴人在辦理鍾姓三嘗建地及地上物之徵收程序、核發地價、補償對象、提存以及文書送達等，均有嚴重瑕疵。為此就系爭土地請求於徵收未發生物權效力前，被上訴人應將其恢復原狀，交還上訴人使用。（四）依內政部67年1月23日台內地字第77161號函示及土地徵收法令補充規定第9點第7款規定，祭祀公業土地被徵收時，現存之管理人就可以具領；而管理人死亡時，應由依其章程規定選出經向民政機關備查有案（非核准有案）之管理人具領。上訴人於90年9月30日經由評議員推舉乙○○為新任管理人後，由乙○○按照當時之土地徵收法令補充規定第9點第7款規定，及依據被上訴人90年9月4日屏府地字第140074號函所指示：「請檢具祭祀公業已選管理人，且向民政機關備查有案之資料，土地所有權狀、提存通知書、管理人戶籍謄本、印鑑證明等有關文件」，於90年12月4日向內埔鄉公所申請備查，因當時內埔鄉公所誤認上訴人是要辦理祭祀公業土地管理人變更登記事件，乃要求補送土地徵收法令補充規定未規定之祭祀公業派下員全員證明書，並於90年12月13日以屏內鄉民字第16231號函要求請依據祭祀公業土地清理要點規定，先行辦理核發祭祀公業派下全員證書後，再行備妥管理人當選相關文件憑辦。然土地徵收事件與祭祀公業土地清理事件是二事，其目的、適用法令及主管機關均不同，不可混為一談。故內埔鄉公所對上訴人上揭要求，並無法源依據，上訴人自無遵行之義務。從而上訴人之管理人乙○○於90年12月11日向被上訴人申請具領該徵收補償費，並提出向內埔鄉公所申請備查之文件，仍遭被上訴人拒絕，即無理由等語，為此另求為判決被上訴人應將徵收土地及地上物拆除補償費用發給祭祀公業鍾姓三嘗（即崇文、義昌、清明會），並由現任管理人即乙○○代表具領。
二、被上訴人則以：（一）原坐○○○鄉○○段1166之1地號（重測後為內田段17地號）（土地原所有權人為鍾崇文）、內田段13地號土地（原所有權人為祭祀公業鍾義昌）、內田段
14、16地號土地（原所有權人鍾崇文）係屬上訴人所有。據乙○○主張其係上訴人新選任之管理人，則其應依祭祀公業土地清理要點第16點、第17點規定辦理管理人變更。惟因系爭土地已奉准徵收，新任管理人依祭祀公業土地清理要點第16點、第17點規定選定後，免再向土地所在地之地政事務所申請管理人變更登記，而須依土地徵收法令補充規定第9點第7款規定，依法具領補償費。上訴人關於申請祭祀公業鍾姓三嘗管理人變更案，其認已依土地徵收法令補充規定第9點第1項第7款之規定向民政機關備查有案（非核准有案），惟上訴人之代表人乙○○迄今均未提出業經民政機關核發系爭土地為上訴人所有及其係上訴人新選任之管理人之備查文件，其訴請具領系爭土地徵收補償費，於法並非適格。（二）被上訴人前以92年1月9日屏府地徵字第0910211705號函向內埔鄉公所查詢：「．．．有關本案祭祀公業管理人備查文件是否符合祭祀公業管理人變更之規定？及貴所是否已備查？」該所以92年1月16日屏內鄉民字第0920000553號函復略以：「有關乙○○君為鍾姓三嘗祭祀公業新任管理人乙案，經查該員並不符祭祀公業管理人變更規定，且本所也未准予備查。」在案。準此，乙○○具領本件徵收土地地價補償費，於法不合。再者，被上訴人為協助內埔鄉公所辦理都市○○○○號道路工程用地，經奉准徵收內埔段1166之1地號土地地上物，前經被上訴人78年11月24日78屏府地權字第133848號公告徵收，該土地地上物所有人鍾日永亦死亡，繼承人未辦繼承，致不能受領該補償費，經提存臺灣屏東地方法院（80年度存字第1572、1573號提存書），日前被上訴人業依提存法第15條規定，向臺灣屏東地方法院取回提存物，並無歸屬國庫情事。（三）系爭土地所有權人之管理人死亡，尚未依規定選定新管理人，致徵收補償費未能受領，被上訴人依法提存臺灣屏東地方法院，則本件徵收程序業已完成。又提存具有清償之效力，債之關係因而消滅，故市縣地政機關應交付之徵收補償地價及有關補償費，已依土地法第237條規定，提存於法院，則被徵收土地所有權人應受之補償發給完竣，依照土地法第235條規定，對其被徵收土地之權利義務，隨之終止。嗣後縱因時間之經歷，僅發生債權人於提存物之權利是否因不行使而消滅之問題，於土地徵收程序之完成，並無影響。因此被徵收土地應受補償之地價，經依法辦理提存完竣後，其土地所有權即歸需用土地人所有。上訴人以系爭土地應受領之徵收補償費迄今未發給完竣，仍有繼續使用之權利，請被上訴人將系爭土地恢復原狀，歸還使用，於法無據等語，資為抗辯。
三、原審斟酌調查證據之結果，以：（一）本件被徵收之4筆系爭土地，依舊土地登記簿之記載，其原所有權人分別為鍾崇文及祭祀公業鍾義昌，然鍾崇文並非自然人，其具體名稱應為祭祀公業鍾崇文，此觀上訴人提出之三嘗協定規約、三嘗協定規約施行細則及舊土地登記簿於所有權人「鍾崇文」之下，尚有登載管理人鍾阿奇、鍾日永，自明。又鍾姓三嘗之前身係於民國初期創立，分別由鍾阿奇、鍾日永所管理崇文嘗、鍾幹郎管理義倉嘗以及由鍾勳南管理清明會等三嘗。嗣三嘗派下員為擴大重建置於內埔鄉內田村崇文巷70號江南戶鍾姓祖祠及辦理祖祠祭祀，及為統一敬老育英恤貧等經費之管理，遂合併改稱鍾姓三嘗（崇文、義倉（昌）、清明會）等情，亦據上訴人陳述綦詳，並有三嘗協定規約、三嘗協定規約施行細則附於原處分卷可參，是上訴人主張系爭4筆土地為祭祀公業鍾姓三嘗（崇文、義倉（昌）、清明會）所有，尚非無據。又本件系爭4筆土地前經被上訴人報請臺灣省政府核准徵收，並經被上訴人公告徵收在案。嗣被上訴人依土地登記簿上所載之管理人姓名，通知其領取徵收補償費，因無人具領，被上訴人乃將先後2次徵收補償費提存於臺灣屏東地方法院。爾後，被上訴人查明上開土地之管理人均於提存前死亡，乃於91年間向臺灣屏東地方法院取回提存物，並依照內政部發布之土地徵收未受領補償費保管辦法規定，分別於91年6月28日及91年10月18日將徵收補償費加計利息共計22,838,500元，存入被上訴人設於臺灣土地銀行屏東分行之屏東縣土地徵收補償費保管專戶待領，亦有提存書、取回提存物請求書附於原處分卷內可稽。準此，被上訴人就上訴人申請具領系爭土地徵收補償費乙事，請其檢具相關證明文件憑辦，依系爭土地徵收時土地法第237條規定，尚無不合。而乙○○向被上訴人請求返還系爭土地之補償費，無非係以其為上訴人新選任之管理人，依法得代表上訴人向被上訴人具領該補償費。惟依祭祀公業土地清理要點第16點規定，祭祀公業管理人之變動，應由新管理人檢具：１、派下全員證明書；２、規約（無者免）；３、選任之證明文件，向民政機關（單位）申請備查，無須公告。然系○○○鄉○○段14、16、17地號土地，依舊土地登記簿所載，原所有權人為鍾崇文，管理人為鍾阿奇、鍾日永；另內田段13地號土地，原所有權人為祭祀公業鍾義昌，管理人為鍾幹郎，則乙○○既自陳其係上訴人於90年9月30日經由評議員推舉之新任管理人，其就祭祀公業管理人變動乙事，自應依該上揭要點之規定，檢具相關證明文件，向民政機關（即內埔鄉公所）申請備查，以確認其管理人身分無誤。其次，依土地徵收法令補充規定第9點第7款第1目規定，倘被徵收之土地係屬祭祀公業所有，而該祭祀公業已選定管理人，則得由管理人具領徵收補償費者，自須就管理人備查文件查證無誤後，始得核發該徵收補償費。又上開備查文件，當然係指經民政機關審核後，並准予備查之文件而言，而非指僅由管理人向民政機關提出申請，即可認為備查有案。按被上訴人前為確認乙○○是否為合法選任之管理人，於92年1月9日以屏府地徵字第0910211705號函向屏東縣內埔鄉公所查詢：「．．．有關本案祭祀公業管理人備查文件是否符合祭祀公業管理人變更之規定？及貴所是否已備查？」茲據內埔鄉公所以92年1月16日屏內鄉民字第0920000553號函復略以：「有關乙○○君為鍾姓3嘗祭祀公業新任管理人乙案，經查該員並不符祭祀公業管理人變更規定，且本所也未准予備查。」亦有雙方往來公函附於原處分卷可參。是乙○○究是否為上訴人依其規約合法選任之管理人，在內埔鄉公所未准予備查前，被上訴人拒絕乙○○以管理人身分具領系爭土地徵收補償費，即非無理由。至內政部67年1月23日台內地字第77161號函示雖略稱祭祀公業土地被徵收管理人死亡時，似可參照司法院院字第1425號解釋精神，由現存管理人具領土地徵收補償費等語，然就管理人變更乙事，是否須向民政機關申請備查並無言及，自不得執內政部上開函示，即謂祭祀公業現存管理人具領土地徵收補償費，無須依祭祀公業土地清理要點第16點規定，就祭祀公業管理人之變動，向民政機關申請備查。是被上訴人前以91年3月26日屏府地徵字第0910046446號函復乙○○應依土地徵收法令補充規定第9點第7款規定並檢附土地所有權狀、新任管理人印鑑證明、鄉公所核准管理人變更之備查文件等前來辦理領款手續，自難謂其係故意曲解法令，未依法行政。（二）本件系爭土地補償費前經被上訴人以無人領取為由，而將該徵收補償費提存於臺灣屏東地方法院，嗣經被上訴人查明上開土地之管理人均於提存前死亡，乃以提存錯誤為由，於91年1月22日向臺灣屏東地方法院取回提存物，並分別於91年6月28日及91年10月18日將徵收補償費加計利息共計22,838,500元，依土地徵收條例第26條、土地徵收未受領補償費保管辦法第5條規定，存入被上訴人設於臺灣土地銀行屏東分行之屏東縣土地徵收補償費保管專戶待領，此有提存書、取回提存物請求書、保管通知書等附於原處分卷內可稽。而被上訴人先前將系爭土地之徵收補償費提存於法院，乃係因舊土地登記簿記載之系○○○鄉○○段14、16、17地號土地原所有權人為鍾崇文，管理人為鍾阿奇、鍾日永；另內田段13地號土地原所有權人為祭祀公業鍾義昌，管理人為鍾幹郎，而祭祀公業鍾崇文及祭祀公業鍾義昌其後與清明會合併，改稱祭祀公業鍾姓三嘗（崇文、義倉（昌）、清明會），既未向地政機關辦理變更登記，被上訴人自無從知悉系爭4筆土地之所有權人已變更為祭祀公業鍾姓三嘗所有，更遑論通知現任管理人前來具領該徵收補償費。雖被上訴人依當時舊土地登記簿上所載之管理人而分別通知渠等前來具領該徵收補償費，然因該等管理人早已死亡，則被上訴人將系爭土地徵收補償費提存於法院，要難謂無瑕疵。惟被上訴人嗣後查明上開提存錯誤，業於91年1月22日向臺灣屏東地方法院取回系爭土地徵收補償費，並依土地徵收條例第26條及土地徵收未受領補償費保管辦法第5條規定，存入被上訴人設於臺灣土地銀行屏東分行之屏東縣土地徵收補償費保管專戶，依法即無不合。依土地徵收條例第26條第3項規定，未受領之徵收補償費，直轄市或縣（市）主管機關如依該條第1項規定繳存專戶保管時，視同補償完竣，準此，被上訴人既已將系爭土地徵收補償費存入保管專戶，即視同補償完竣，則原土地所有權人對被徵收土地之權利義務即告終止，自不得繼續為從來之使用（土地徵收條例第21條參照）。是上訴人主張被上訴人在未將徵收補償費發給完竣前，應將系爭土地恢復原狀，並將土地交還上訴人使用，要難認為有理由，應不予准許等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。
四、本院按：「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：‧‧‧四、原告或被告未由合法之法定代理人、代表人或管理人為訴訟行為者。‧‧‧」行政訴訟法第107條第1項第4款定有明文。另按祭祀公業係以祭祀為目的之宗親團體，即有一定之名稱，財產與管理人，在行政訴訟上應承認其為非法人團體，具有當事人能力，業經本院68年8月25日庭長評事聯席會議作成決議。則以祭祀公業作為原告提起行政訴訟時，應由其管理人代表提起。而行政法院對代表祭祀公業起訴之人是否為其合法代表人，應依職權為調查，苟認其起訴未經合法代表，審判長應定期命補正，逾期未為補正，應以裁定駁回其訴，無從進行實體裁判。經查：本件上訴人祭祀公業鍾姓三嘗（崇文、義倉 (昌)、清明會）前由乙○○代表，向被上訴人主張乙○○為其新任之代表人，求為由乙○○代表具領本件徵收補償款。被上訴人以91年3月26日屏府地徵字第0910046446號函通知上訴人應提出鄉公所核准管理人變更之備查文件，而否准上訴人之請求；嗣被上訴人91年9月3日屏府地徵字第0910134109號函、92年2月7日屏府地徵字第0920019268號函，再重申同一意旨，則被上訴人已對乙○○是否為本件上訴人之合法代表人予以爭執。另依原審卷內資料，本件原審原告為祭祀公業鍾姓三嘗（崇文、義倉 (昌)、清明會），而由代表人為乙○○代表起訴並為訴訟行為，則本件訴訟由乙○○代表上訴人提起，是否合法，原審應依職權調查之。再觀之原判決理由項之記載，原審認被上訴人以於內埔鄉公所就本件上訴人之管理人變更為乙○○准予備查前，拒絕乙○○以管理人身分具領本件徵收補償費，非無理由等情，是原審似亦認乙○○並非有權代表上訴人之人。乃原審未經其審判長就無權代表上訴人之乙○○代表上訴人所提起之訴，依行政訴訟法第107條第1項規定命上訴人補正，而認本件訴訟於程序上並無不合，自實體駁回上訴人於原審之訴，經核尚有未合。上訴人上訴意旨雖未就此為指摘，惟本院就此依法既有審酌之權，自得予以審酌，並認上訴為有理由，而以此理由將原判決廢棄之；又本件有前開瑕疵，應由原審另行處理，爰併將本件發回原審法院。據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 7 月 6 日
第五庭審判長法 官 鄭 淑 貞
法 官 黃 合 文法 官 吳 明 鴻法 官 林 茂 權法 官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 7 月 6 日
書記官 阮 桂 芬