最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第01066號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 屏東縣屏東市公所代 表 人 乙○○上列當事人間因行政救濟金事件，上訴人對於中華民國94年2月22日高雄高等行政法院93年度訴字第425號判決提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人在原審起訴意旨略謂：緣上訴人於經濟部水利署第七河川局（下稱第七河川局）所管轄之高屏溪頭前溪段Ｒ1027之2號河川公地，申請許可並種植鳳梨於該地，嗣因第七河川局欲辦理「武洛溪排水水質改善計畫工程」將收回上開河川公地，乃以民國（下同）92年5月29日水7產字第09218000440號函請被上訴人協助辦理地上物之查估補償事宜，案經被上訴人於92年7月11日派員至現場實地辦理查估，並將查估結果編造成冊，以92年8月18日屏市工字第0920031813號函送第七河川局核定發放補償費用（行政救濟金），嗣經上訴人於92年9月1日陳情申請重估，被上訴人乃於92年9月10日再赴現場勘查，並以92年9月16日屏市工字第0920035484號函復上訴人，上訴人不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟，主張：（一）依相關卷證均足見被上訴人所述「查估時係以查估當時之作物為準」，委無足信，惟被上訴人竟以將地上物行政救濟金清冊送達需地機關前，未接獲上訴人之異議為由，駁回上訴人系爭鳳梨申請重新查估為結果，忽略訴外人曾永祥及蘇生金等人鳳梨查估當時，上訴人系爭鳳梨早已結果，並投入成本甚多之事實，被上訴人對於同屬該河川局上開地上物查估補償案之鳳梨，查估日期懸殊之不同處理方式，即有差別待遇之違法，上訴人系爭鳳梨查估補償固屬行政救濟金，惟上訴人系爭鳳梨查估之行政行為仍有違平等原則，即屬有裁量濫用之違法。（二）關於本案被上訴人辦理查估工作，係屬委辦或協助性質乙節，被上訴人及屏東縣政府與經濟部間就訴願之管轄有爭議，案經行政院函示以向屏東縣政府提起訴願，今屏東縣政府既已作成訴願決定，此即訴願法第12條管轄權爭議之確定之適用。
至原行政處分，係被上訴人副知第七河川局派員會同至現場辦理複估，並將複估結果副知第七河川局，惟被上訴人與第七河川局業務往來密切，並有公文先後副知，被上訴人之原行政處分顯經第七河川局授權，以及事後同意，依行政程序法第111條第6款之規定，被上訴人之原行政處分應屬有效。
況依行政程序法第17條第1項及第18條若將上述行政機關管轄權的錯誤或爭議歸責於上訴人，則有違反信賴保護原則。
（三）本案被上訴人辯稱：辦理各項工程用地農林作物查估向以當時之作物實際情形為準乙節，顯係有關搶種問題，當應依「屏東縣辦理公共工程用地農作改良物及水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準」（下稱查估基準）第8條前段規定辦理，不生被上訴人所稱「救濟金清冊可能也要更改2至3次以上」之問題。而上訴人系爭鳳梨並非「查估後新種植者」，無被上訴人所謂搶種或改種的問題，上訴人係依該基準第7條後段「補償或遷移費發放後，不得再申請漏估、複估」之規定申請複估。本案被上訴人故意曲解法規（查估基準），漠視事實，逾越法定之裁量範圍，違法裁量，原行政處分顯有違反行政程序法第10條之違法。（四）本案被上訴人又辯稱：若查估時為已結果，惟通知領取救濟金時已採收完畢，應以已結果或未結果計價，甚至認定無作物，不無疑義乙節，如被上訴人上開所辯為是，則依該基準第7條前段規定，應由需地機關（第七河川局）就系爭鳳梨妥為處理，尚與被上訴人權責無涉，惟被上訴人若認為第七河川局怠忽職責，則係另一問題，尚與本案無關。況本案上訴人陳情被上訴人複估時，系爭鳳梨行政救濟金尚未發放補償完畢。至本案被上訴人辯稱：本案查估時係依據該基準第5條之規定，會同權利人共同查估後，由權利人（即上訴人）簽名確認，權利人事後不同意已承認未結果鳳梨，似有悖離誠信不足取乙節，按查估表雖經上訴人簽名確認，惟該查估表並無有關權利人不得再以任何合法事由申請複查、漏查之明確記載或經權利人相同之承諾，且被上訴人將地上物行政救濟金清冊送達需地機關，亦非上訴人於簽認當時所能預知，況上訴人係依該基準第7條後段之規定陳情複估，依前有關信賴保護原則所述，應不涉誠信問題。（五）被上訴人答辯略以：被上訴人於完成查估作業並將查估結果造冊送達需地機關後，上訴人始提出複估之申請，且需地機關嗣亦以將清冊送達經濟部水利署，並經該署核定本公地收回發放救濟金案。故被上訴人實無權再予更改查估成果，是否更改係屬經濟部水利署之權責乙節，惟據經濟部水利署第七河川局92年10月22日水7字第09250108330號函，及第七河川局承辦人於本案第二次開庭時證稱所言等情審視，被上訴人本有權准否上訴人依該基準第7條後段之規定申請複估為結果鳳梨，被上訴人所辯各節，洵屬行政作業繁複之問題，其行政內規或辦事細則未見明文規定，並無所謂「裁量性準則」的行政規則，無權拘束剝奪人民依法申請的合法權益，況該基準係屬屏東縣自治法規，行政機關與人民均需共同遵守，不得逾越。（六）本案上訴人系爭鳳梨已栽種一年多，所投入之成本，較鄰地業主蘇生金及曾永祥新種鳳梨之成本，多出1倍以上，每棵鳳梨補償金額卻一樣，被上訴人之原行政處分即與本案訴願決定書所稱「政府顧及實際占（使）用人投資、墾植之事實。」之論點未合。且台灣農業生產成本極高，本件所為補償，幾乎不敷成本，有失救濟補償之衡平原則與目的。（七）本案被上訴人辯稱：辦理各項工程用地農林作物查估向以當時之作物實際情形為準，強調「向以」二字，本案被上訴人所辯解各節，全屬行政作業繁複之問題，卻做為原行政處分之裁量依據，並未依據該基準為適法之裁量，嚴重違反行政程序法第1條有關「確保依法行政之原則」之明示，依行政訴訟法第201條規定，本案被上訴人之原行政處分顯係逾越權限。為此請判決將原處分及訴願決定均撤銷，並發交被上訴人另為適當之查估決定等語。
二、被上訴人則以：（一）被上訴人完成查估作業並將查估結果造冊送達需地機關，上訴人始提出複估之申請，且需地機關嗣亦將清冊送達經濟部水利署，該署並核定本公地收回發放救濟金案。故被上訴人實無權再予更改查估成果，是否更改係屬需地機關或經濟部水利署之權責；惟依行政程序法第6條平等原則之規定，若需更改則用地範圍內查估時未結果之鳳梨，現已結果者似亦應比照辦理。被上訴人查估前開公地收回之農作物，係依據該基準及河川公地救濟方案協商原則辦理，根據規定，鳳梨僅分為已結果60元及未結果30元，與種植期及作物品種無涉。（二）本件被上訴人係屬於協助辦理，並非受委託辦理，蓋第七河川局並非被上訴人之上級主管機關，且無委託之法令依據，故應屬協助辦理，依據土地徵收條例規定，如果徵收案係屏東縣政府函文鄉鎮市公所，則鄉鎮市公所即應接受辦理，如係他機關直接委託鄉鎮市公所辦理，鄉鎮市公所則有權拒絕，本件被上訴人僅係接受第七河川局之直接委託協助辦理。被上訴人把救濟金查估清冊送給第七河川局後，即無權限續行辦理相關事項。（三）被上訴人辦理查估時，亦會同上訴人至現場，並經上訴人簽名在案。又查估基準第7條係指已領畢救濟金者，不得再申請漏估、複估，上訴人於尚未領取救濟金前，自有權提出異議，申請複估，惟被上訴人亦須根據實際情形認定之。查估基準第8條規定，並不僅係防止搶種情形而已，蓋如短期作物，因其成長期較短，隨時均可改種，是須觀察其存活情形等語，資為抗辯。
三、原審判決駁回上訴人之訴，其理由略以：（一）本件第七河川局欲辦理「武洛溪排水水質改善計畫工程」將收回前述河川公地，函請被上訴人辦理地上物之查估補償事宜，第七河川局應係基於權責機關地位委託被上訴人協助辦理，因被上訴人僅提供輔助性之行為，本不得為行政處分。又因本件非屬需地機關請求徵收私有土地，其查估之權責機關自與土地徵收條例第31條第3項應屬縣市主管機關有異，又本件第七河川局與被上訴人並無上下隸屬之關係，亦非屬地方制度法第2條第3款之委辦事項。是本件實為被上訴人協助經濟部水利署第七河川局所為之查估行為，自無權對本案之查估補償（行政救濟金）為任何實質之行政處分。次按申請複估農作改良物係請求行政機關為事實行為，行政機關所為拒絕之答復，亦屬事實行為，而並非行政處分，並不得提起「課予義務訴訟」，然上訴人請求被上訴人對系爭農作物重新複估造冊者，即係一課予義務訴訟，上訴人之訴已屬誤用訴訟種類，此經高雄高等行政法院行言詞辯論程序時，予以闡明，然上訴人仍維持其原來主張之訴訟類型，是其請求已屬欠缺權利保護要件，應予駁回。（二）被上訴人自接受第七河川局之函請協助本件農作物之查估後，隨即公告自公告日起禁止搶種任何新作物，嗣經被上訴人派員至現場完成實地查估，並按查估基準及經濟部水利署（前臺灣省水利局）函頒之「興辦水利工程預定範圍內暨因施工需要作為取土場、採石場、運輸送路、棄土區等必須使用河川公地救濟方案」協商原則予以補助，經被上訴人核算救濟金額，並造冊函送第七河川局參酌予以核定發放系爭行政救濟金，況上訴人亦曾會同被上訴人當場查估，並簽名於農作物調查估價表，而未表示異議，足見被上訴人當時之查估行為，並無不合。次查，上訴人之鄰地即訴外人曾永祥及蘇生金所種植之鳳梨係於被上訴人公告時既已種植作物，故不認為搶種，又予以延後20日查估，以觀察該所種植之鳳梨有無存活，係依查估基準第8條規定而為，並非給予該二人較上訴人為有利之查估標準，反係依規定更為嚴格之標準，況最終仍認屬未結果。是被上訴人依規定予以不同程序之處理，尚無不合，且亦未產生較有利於上訴人之結果，顯與平等原則無違。又查估基準第7條後段固規定「補償或遷移費發放後，不得再申請漏估、複估」，惟其非指依複估時之新狀態重新查估，否則若對於生長中之農作物之查估，上訴人於領取補償或遷移費前，一再申請複估，被上訴人之查估作業將永遠無法完成，是上訴人指稱被上訴人拒絕重新以結果之鳳梨重新造冊有裁量濫用情形云云，容屬誤解。資為其判決之論據。
四、上訴人上訴意旨略謂：（一）原判決以上訴人提起課予義務之訴，已屬誤用訴訟種類，經該院行言詞辯論程序時，予以闡明，然上訴人仍維持其原來主張之訴訟類型，本件上訴人請求被上訴人作成行政處分以外之行為，卻對被上訴人提起課予義務訴訟，顯係誤用訴訟類型，其請求已屬欠缺權利保護要件，應予駁回云云，惟上開闡明過程，係當時審判長問上訴人是否為課予義務訴訟，上訴人即答「是的，是課予義務訴訟」，審判長並未告以得為請求給付訴訟，有違行政訴訟法第8條第2項規定，其應踐行之訴訟程序即有瑕疵。又上訴人從未為「被上訴人（即被告）就上訴人（即原告）地上物應作成鳳梨已結果之查估行政處分」之聲明，而上訴人原所為「發交被上訴人（即被告）另為適當之查估決定」之訴之聲明，即有請求法院命被上訴人依法查估之意，亦即並為請求作成行政處分以外之其他非財產上給付訴訟，原判決竟將「被上訴人（即被告）就上訴人（即原告）地上物應作成鳳梨已結果之查估行政處分」列為上訴人原起訴之聲明，其判決即有不備理由或理由矛盾之情形。（二）按新種鳳梨幾乎每棵均會存活，為一般事實，自無庸舉證，且查估種植數量因係「以鳳梨每10公畝補助4,000棵之標準」，並非逐棵計算，訴外人曾永祥及蘇生金所種植之鳳梨是否予以延後20日查估，其查估種植數量仍為相同，並無原審所稱更為嚴格之查估標準之問題存在，況查該查估基準第8條並無延後查估之規定，是上訴人系爭鳳梨與鄰地曾永祥及蘇生金等所種植之鳳梨，其種植位置相鄰、氣候條件一致，法規適用標準相同，原判決以上訴人之農作物與曾永祥及蘇生金等2人之情形並不相同，被上訴人依規定予以不同程序之處理，尚無不合，即有判決不備理由或理由矛盾之情形。又上訴人系爭鳳梨於被上訴人查估曾永祥及蘇生金等2人所種植之鳳梨時，業已結果，為被上訴人不爭之事實，本件系爭法律關係，乃上訴人系爭鳳梨於被上訴人查估期間內業已結果，被上訴人對訴外人曾永祥及蘇生金等2人所種植之鳳梨予以延後20日查估，上訴人請求比照上開2人查估日期之相同日期重新辦理查估被拒，被上訴人顯然對上訴人為差別待遇，即違反平等原則，原判決不予查明適用法規，原判決即有不適用法規或適用不當之情形等語。
五、本院查：（一）按「為水利設施整治、管理、公共使用、或其他防救緊急危險之必要，廢止河川使用許可行為者，並不予任何補償。」行為時河川管理辦法第43條第1項第8款定有明文。惟政府顧及河川公地使用人投資墾植之事實及獎勵配合施工之美意，經濟部水利署 (前臺灣省水利局)曾於84年6月7日以84水政字第Z000000000號函頒「興辦水利工程預定範圍內暨因施工需要作為取土場、採石場、運輸道路、棄土區等必須使用河川公地救濟方案」協商原則，臺灣省政府水利處依該原則另訂定「省政府水利處執行河川公地救濟方案協商原則」由臺灣省第七河川局於87年7月21日以87河7管字第4364號函請各縣市政府參酌辦理。復按「查估現場應備查估表，並會同權利人辦理查估，如權利人未在場，應據實記錄後由會辦人員簽章，查估表仍屬有效」、「凡經發放補償遷移費完竣之農作改良物，除花木盆栽、水產養殖物、畜禽物外，其所有權歸需地機關，應由需地機關妥為處理，不得由原所有權人取回。補償或遷移費發放後，不得再申請漏估、複估」、「公共工程用地範圍內農作改良物，種植數量依實地查估為準，查估後新種植者，概不予補償，亦不發給遷移費。」亦分別為查估基準第5條、第7條及第8條前段所明定。（二）本件第七河川局欲辦理「武洛溪排水水質改善計畫工程」將收回前述河川公地，函請被上訴人辦理地上物之查估補償事宜，第七河川局應係基於權責機關地位委託被上訴人協助辦理，因被上訴人僅提供輔助性之行為，本不得為行政處分，又因本件非屬需地機關請求徵收私有土地，其查估之權責機關自與土地徵收條例第31條第3項應屬縣市主管機關有間，又本件第七河川局與被上訴人並無上下隸屬之關係，亦非屬地方制度法第2條第3款之委辦事項，是本件實為被上訴人協助第七河川局所為之查估行為，自無權對本件之查估或複估補償（行政救濟金）為任何實質之行政處分，核該查估或複估之行為應屬事實行為，查估或複估結果之通知，應屬觀念通知，上訴人如有爭執，應提給付訴訟，始為正辦。（三）查原審於94年2月1日行言詞辯論程序時，就上訴人究係提起何種訴訟，業已對上訴人行使闡明權，此觀原審言詞辯論筆錄即明（問：本件原告選擇之訴訟類型為何？答：本件訴訟類型為課予義務訴訟，即請求被告於原處分撤銷後，就原告地上物應作成鳳梨已結果之查估行政處分。問：原告於準備程序中經受命法官闡明後，亦不否認被告重為查估係屬事實行為，而本件提起之訴訟類型為課予義務訴訟，有無問題？答：本件還是提起課予義務訴訟．．．所以被告應該就查估結果作出行政處分。），上訴人主張原審闡明過程，係當時審判長問上訴人是否為課予義務訴訟，上訴人即答「是的，是課予義務訴訟」，審判長並未告以得為請求給付訴訟，有違行政訴訟法第8條第2項規定，其應踐行之訴訟程序即有瑕疵，且上訴人原所為「發交被上訴人另為適當之查估決定」之訴之聲明，即有請求法院命被上訴人依法查估之意，亦即請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付訴訟，原審竟誤認上訴人係提起課予義務訴訟，顯有判決不備理由或理由矛盾之違法云云，核係上訴人之訴被駁回後，所為事後翻異之詞，尚無足採。（四）退步言之，縱認上訴人之聲明係提起給付訴訟，其選擇訴訟種類並無錯誤。惟查上訴人雖主張新種鳳梨幾乎每棵均會存活，為一般事實，自無庸舉證，且查估種植數量因係「以鳳梨每10公畝補助4,000棵之標準」，並非逐棵計算，訴外人曾永祥及蘇生金所種植之鳳梨是否予以延後20日查估，其查估種植數量仍為相同，並無原審所稱更為嚴格之查估標準之問題存在，況查該查估基準第8條並無延後查估之規定，是上訴人系爭鳳梨與鄰地曾永祥及蘇生金等所種植之鳳梨，其種植位置相鄰、氣候條件一致，法規適用標準相同，原判決以上訴人之農作物與曾永祥及蘇生金等2人之情形並不相同，被上訴人依規定予以不同程序之處理，尚無不合，即有判決不備理由或理由矛盾之情形云云，惟依查估基準第8條之規定，被上訴人對於具體之個案本有決定查估時間之權，故被上訴人基於實際需要，對訴外人曾永祥及蘇生金等2人所種植之鳳梨予以延後20日查估，以觀察該2人所種植之鳳梨有無存活，並非給予該2人較上訴人為有利之查估標準，亦未違反平等原則；又上訴人主張新種鳳梨幾乎每棵均會存活，為一般事實，自無庸舉証云云，違反社會一般經驗法則，除非上訴人舉証以實其說，否則難以遽採；又查估種植數量固係以鳳梨每10公畝補助4,000棵為標準，惟其中若有未存活者，自非不能予以扣減，上訴人主張無論是否存活，種植數量均為相同云云，自無足採。至於上訴人主張其種植之鳳梨於被上訴人查估曾永祥等2人所種植之鳳梨期間內業已結果，上訴人請求比照上開2人查估日期予以延後20日並重新辦理查估被拒，被上訴人顯然對上訴人為差別待遇云云，惟查上訴人與訴外人曾永祥等2人種植鳳梨之時間本有先後，被上訴人依種植之實際情形及需要，予以不同程序之處理，並未違反平等原則，亦無判決不適用法規或適用不當之違法。（五）原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以上訴人提起本件課予義務訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分，並請求被上訴人就上訴人地上物應作成鳳梨已結果之查估行政處分，顯屬誤用訴訟種類，欠缺權利保護必要；又被上訴人以92年9月16日屏市工字第092003548號函復上訴人查估當時鳳梨未結果為由，拒絕上訴人申請以結果之鳳梨重新造冊，揆諸前揭規定及說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無判決不備理由、理由矛盾或適用法規不當之違法，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 7 月 13 日
第四庭審判長法 官 高 啟 燦
法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明法 官 楊 惠 欽法 官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 7 月 13 日
書記官 吳 玫 瑩