最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第01105號上 訴 人 吉隆營造有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 林坤賢律師被 上訴 人 臺中市政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 劉 喜律師上列當事人間因政府採購法事件，上訴人對於中華民國94年2月4日臺中高等行政法院93年度訴字第420號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人與被上訴人辦理之「93年度台中市代辦管線統一挖補工程（第一區至第七區）」採購案，其中一、四、六區部分，被上訴人認上訴人與同採購案另一投標廠商固特營造工程股份有限公司（下稱固特公司）之投標文件內容有重大異常關聯，影響採購公正，乃於民國93年3月24日以府行發字第0930045815號函通知上訴人依政府採購法第48條第1項第1、2款規定不予決標，重行辦理招標，另以上訴人有同法第50條第1項第5款所規定之事由，依同法第31條第2項第8款及押標金保證金暨其他擔保作業辦法第14條第2項之規定，押標金不予發還。上訴人不服，申經異議結果，未獲變更，提起申訴，經申訴審議判斷機關為「原異議處理結果關於不予發還押標金部分撤銷，其餘申訴駁回」之決定，上訴人對不予決標，重行辦理招標之部分，遂循序提起本件行政訴訟，並依行政訴訟法第7條規定合併請求被上訴人賠償，案經原審駁回其訴後，上訴人提起本件上訴，嗣對合併請求損害賠償部分撤回上訴。
二、本件上訴人在原審起訴意旨略以：系爭招標工程中各項工程項目會有非主要項目與主要工作項目之分，非主要項目為施作機會少或數量低，而主要項目為經常性之施作及數量大，因此參與本招標案之競標廠商皆會將非主要項目單價填低方式競標，而有35項標價偏低項次相同，並非僅存在於上訴人與固特公司之招標文件內容中，而是存在於參與競標廠商之間。該招標案亦有其他兩家同屬競爭投標商之投標文件，亦有相同或類似3、40項標價偏低項次相同情形。又上訴人為競標廠商，須遵照被上訴人所製定之招標文件及規則為之，如部分工程項目填寫標價偏低，係被上訴人承辦人員應自我檢討有無綁標之嫌，而非苛責競標廠商填寫標單過低而構成所謂圍標。被上訴人以標價過低為由做為上訴人與固特公司有投標文件內容有重大異常關係及圍標為由，不為決標，自不足採。又被上訴人92年12月9日至93年4月19日決標案件中，有低於底價80%之工程之案件，被上訴人仍依政府採購法第58條准擔保而予決標，而唯獨本案做不同之處理。另被上訴人認為上訴人低於底價8成競標有工程難以完成或降低品質之慮，且無利潤，顯與圍標之觀念相左，被上訴人不予決標之立場，顯然另有所圖，上訴人亦願意供擔保，請求依政府採購法第58條之規定准予決標。為此請判決將原處分就系爭工程（93年度台中市代辦管線統一挖補工程第一至第七工區）其中一、四、六工區不予決標之部分及異議處理結果暨申訴審議判斷關於此部分均撤銷等語。
三、被上訴人則以：本件上訴人於收受應說明之通知後，並未具體合理說明其以何方式截長補短，明顯違背台中市政府工程採購招標投標須知第16條審標及決標原則第㈥款規定，被上訴人不予決標，自屬合法正當。且查上訴人與固特公司間，二家公司負責人為夫妻，股東有五人重疊相同，公司地址亦相同，該二公司對於工程標價偏低項目，又都集中在「35個」工程項目，此行為已影響採購公正之行為。又依被上訴人原編列標單部分工項，係依據實際需要之不同開挖深度而編列不同單價之工項，例如編列項目1-2、1-3、1-4、1-9、1-11等，深度在7公尺以上，係很深的工程施工，但上訴人居然在1-4、1-11中，卻只有以1元投標，對1-2、1-3、1-9較淺的工項，反而比被上訴人的標價預算高，甚不合理，而有政府採購法第48條第1項第2款足以影響採購公正之不當行為。被上訴人對此不得不變更招標文件，而將不同開挖深度之工項予以合併避免廠商再次投機，故依同法第48條第1項第1款而不予決標。再依被上訴人所整理投標價明細顯示，「高明營造」及「有而順營造」兩家廠商並無上訴人所主張標價偏低之情形，且該兩家廠商與上訴人投標價相差數倍，並非相同。另本件上訴人異常標價之35個項目，其填寫單價僅為被上訴人預算之0.72%，差距高達138倍，複價僅為被上訴人預算價0.22%，差距高達455倍，則被上訴人認有降低品質、不能誠信履約而不予決標與上訴人，自屬合理等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：按「機關依本法規定辦理招標，除有下列情形之一不予開標決標外，有3家以上合格廠商投標，即應依招標文件所定時間開標決標：變更或補充招標文件內容者。發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者。．．．」為政府採購法第48條第1項第1及2款所規定。經查上訴人參與被上訴人辦理之「93年度台中市代辦管線統一挖補工程（第一區至第七區）」採購案，該招標工程於92年12月11日開標，上訴人為該工程第一、四、六、七區投標廠商，除了第七區工程由上訴人得標外，上訴人係第一、四、六區為最低標廠商。次查，系爭工程有38個項目，除其中3項設施費外，其他35個項目均為工程費，上訴人就工程項目1-4、1-11填寫單價為1元；工程項目3-8上訴人填寫單價為10元；工程項目4-2、4-3、4-4上訴人填寫單價為100元；工程項目4-5至4-43等24個項目上訴人填寫單價為10元，工程項目4-62上訴人填寫單價為0.1元，有卷附統計表在卷可佐。又依上開統計表，各工程項目預算單價為51元至9,430元不等，而上訴人填寫單價為0.1元至100元，亦遠低於其他6家投標廠商所填寫之單價，如工程項目4-62現有埋設管線位置測定，上訴人填寫單價為0.1元，其他投標廠商為130元至234.96元不等；工程項目4-24鑄鐵蓋，上訴人填寫單價為10元，其他家投標廠商為700元至5,671.46元。另依被上訴人工程採購招標投標須知第16條第3款之規定，決標方式以總標價在底價以內之最低標價為決標原則，又同須知第20條第4款規定，履約保證金為契約總價10%，如得標廠商違反該款各目之情形，而有未依契約規定期限履行，得視其情形不發還履約保證金或其孳息之一部。本件上訴人參與系爭招標工程，依前所述，有相當比例之工程項目標價甚低，遠偏離市場行情及物價水準，罔顧市場機能，又未能提出以此方式投標之合理說明，自有不正當競爭之不當行為，且使其他投標廠商無法以公平方式競標，招標機關亦難以維持工程品質。綜上事由，被上訴人對此部分認系爭招標工程有政府採購法第48條第1項第2款規定之足以影響採購公正之不當行為，自得於開標後決標前，依此規定不予決標。又系爭招標工程，依被上訴人原編列標單部分工程項目及說明，係依據工程實際需要之不同開挖深度，而編列不同單價之項目，其中編號項目1-4及1-11，開挖深度在7公尺以上，屬較深的工程施工，惟上訴人於該2項目中，僅以1元投標，另對編號1-2、1-3、1-9開挖深度4公尺以下或4公尺至7公尺間之深度較淺之項目，上訴人投標價格各為150元、190元及552元，反而比被上訴人的預算標價130元、180元及502元高，有不合理之情形。又依上開被上訴人所為工程項目之設計，致投標廠商可以上開低價方式搶標，被上訴人招標時所設之招標文件，自有缺失，是被上訴人於現辦理系爭招標工程，發現招標文件內容有此缺漏，自得以招標文件內容須變更或補充為由不予決標，並可將其中不同開挖深度之工程項目予以合併，避免投標廠商再次投機，依政府採購法第48條第1項第1款之規定不予決標，亦屬正當。至上訴人主張系爭招標工程，有其他2家投標廠商「高明營造」及「有而順營造」，其投標文件中，亦有三、四十項標價偏低項次相同情形乙節。依上開被上訴人統計表所示，該2家廠商關於前述35個工程項目所填寫單價，最低項目為36元及35元，其他項目均在百元以上，最高工程項目4-24為5,190元及5,000元，而上訴人僅為10元，另固特公司為1元，且該兩家廠商投標價各為1億2,698萬6,842元及1億2,807萬4,416元，與上訴人之標價33萬8,758元，二者相差數倍，並無上訴人所稱標價偏低之情形。另上訴人稱被上訴人於92年12月9日至93年4月19日決標案件中，亦有低於底價80%之工程之案件等情縱然屬實。惟按政府採購法之頒定，非在縮限招標機關對採購品質及締約權之自主性及裁量權，是招標機關依該法相關規定，如認投標廠商之最低標價或其部分項目標價顯不合理，有降低品質之虞時，本得採取之適當措施，予以處理。又廠商是否有標價偏低，顯不合理，致有降低品質，不能誠信履約之虞或其他特殊情形，應由招標機關依個案事實認定，以防止廠商低價搶標後，藉此事由干擾政府採購秩序，此經行政院公共工程委員會91年7月18日工程企字第09100295220號函釋在案。是被上訴人對於系爭招標工程是否有合於不予決標要件之情形，自應由該工程投標廠商間之關聯、投標過程或標價與其他情事，依具體事證認定，上訴人主張被上訴人對於其他招標工程有廠商投標價格低於底價80%，而仍予決標，本件被上訴人應為相同之處理，自屬無據。又本件被上訴人雖有依政府採購法第58條之規定，通知上訴人於開標次日起5日內提出書面說明，上訴人並函被上訴人稱其確具誠信履約之能力及願繳交差額保證金，被上訴人以上訴人對於系爭招標工程之標價低於底價80%，未能提出合理說明，不再依同法第58條之規定，另通知上訴人限期提出擔保，而認系爭招標工程有同法第48條第1項第1款及第2款規定之情形，以原處分不予決標，重行辦理招標，依上開說明，系爭招標工程既已符合上開政府採購法第48條第1項第1款及第2款之規定，被上訴人得不予決標。上訴人主張其願意供擔保，請求被上訴人依該條之規定准予決標，難謂有據。又系爭招標工程於93年6月21日重新招標，上訴人亦曾參加此次投標，然未得標，均併予敘明。綜上所陳，原處分關於系爭招標工程認上訴人有政府採購法第48條第1項第2款規定之足以影響採購公正之不當行為，不予決標，重行辦理招標之部分，並無違誤，亦無上訴人所指稱有權力濫用及違反誠信原則、行政法上比例原則，異議處理結果及審議判斷對此部分遞予維持，均無不合，上訴人請求均予撤銷，為無理由，應予駁回等由。資為其判決之論據。
五、本院按：「機關依本法規定辦理招標，除有下列情形之一不予開標決標外，有3家以上合格廠商投標，即應依招標文件所定時間開標決標：變更或補充招標文件內容者。發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者。．．．」為政府採購法第48條第1項第1及2款所規定。查系爭招標工程，依被上訴人原編列標單部分工程項目及說明，係依據工程實際需要之不同開挖深度，而編列不同單價之項目，致投標廠商可以上開低價方式搶標，足認被上訴人招標時所設之招標文件，自有缺失，是被上訴人於辦理系爭招標工程，發現招標文件內容有此缺漏，自得以招標文件內容須變更或補充為由不予決標，並可將其中不同開挖深度之工程項目予以合併，避免投標廠商再次投機，依上引政府採購法第48條第1項第1款之規定不予決標，亦屬正當。是以上訴人自難以被上訴人招標方式及招標文件內容有缺失而主張免責。次查上訴人一再指述：本案所謂統一挖補工程實際所需施作之工程項目及工程數量皆屬預估，與一般公共工程在工程項目及數量上可以概估截然不同，被上訴人在其製作之標單上，設計一些虛擬或實際工程施作機會不高或數量不多之工程項目，由知情之廠商填寫，以達綁標之目的乙節，並未提出任何積極證據加以證明被上訴人有非法綁標之行為，故上訴人上開主張純屬其臆測之詞，自無可採。從而上訴意旨以：本案招標之方式既係由被上訴人所設計，故本案在競標時係由被上訴人先擬定各項工程項目，再由投標廠商就各項工程項目填寫單價，並就所有工程項目所填寫單價之總合最低者得標。此方式使被上訴人業務單位所屬意之廠商得標。因上訴人並非被上訴人業務單位所屬意之廠商，根本無從知悉哪些工程項目在日後被派工時之機率，僅能依工作經驗法則加以揣測，並儘量壓低各該工程項目之單價，俾能以最低總價得標。上訴人洞悉被上訴人業務單位綁標之招標方式，致原審認定35個工程項目中所填寫單價有偏低之情形，此為可歸責於被上訴人涉嫌綁標而迫使上訴人不得不採行之投標之競標方式。縱使上訴人存有不當之行為，然該不當之行為屬被上訴人為求綁標設計標單不當所致，不可歸責於上訴人。原判決以上訴人就某些工程項目填寫單價偏低做為認定上訴人有違反政府採購法第48條第1項第2款有足以影響採購公正之不當行為，實有判決適用法規不當之違背法令等語，作為上訴理由，依前開說明，殊無足取。從而原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 7 月 20 日
第四庭審判長法 官 高 啟 燦
法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明法 官 楊 惠 欽法 官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 7 月 21 日
書記官 彭 秀 玲