最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第01112號上 訴 人 高雄縣政府代 表 人 乙○○被 上訴 人 甲○○上列當事人間因拆遷補償事件，上訴人對於中華民國94年2月25日高雄高等行政法院93年度訴更字第40號判決提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於撤銷訴願決定及原處分，並命上訴人應作成補償被上訴人新台幣217萬3,027元之處分，及該訴訟費用部分均廢棄，發回高雄高等行政法院。
理 由
一、緣上訴人依據行政院環境保護署（以下簡稱環保署）訂定之「飲用水水源水質保護綱要計畫-高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償基準」等相關規定，負責執行水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償工作，其成立之水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償執行小組，認定被上訴人經營之養豬場部分廢水處理設施為新建，於民國（下同）90年7月16日以90府環三字第ＷＢ004118號函，不同意列入補償，被上訴人不服，於90年8月8日向環保署提出陳情書，經環保署以90年8月30日90環署水字第0054981號函請上訴人邀請專家學者進行認定，上訴人乃於90年10月19日邀集相關單位及專家學者赴現場勘查，嗣以90年11月9日90府環三字第ＷＢ006723號函復被上訴人，增建之廢水處理設施仍不予補償。被上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，遂向高雄高等行政法院提起行政訴訟，遭該院以91年度訴字第484號判決駁回，嗣被上訴人提起上訴，經本院93年度判字第1163號判決，將原判決廢棄，發回高雄高等行政法院更為審理。
二、被上訴人在原審起訴意旨略以：（一）依自來水法第11條、第12條、同法臺灣省施行細則第9條第7款以及飲用水管理條例第5條等規定，水質水量保護區域內原有建築物，經認為有貽害水質水量，而通知拆除者，即應予補償，至該建物係何時興建，並未予限制；環保署為執行前開規定所訂定之補償基準以及辦理補償注意事項亦未加限制。故上訴人90年7月16日90府環三字第ＷＢ004118函認被上訴人所有系爭廢水處理設施係屬「搶建」，不同意列入補償，顯於法無據，此為本院93年度判字第1163號廢棄高雄高等行政法院前審判決而為發回理由之一。另依經高雄高等行政法院前審審酌，認並無違反飲用水管裡條例及自來水法規定之「飲用水水源水質保護綱要計畫－高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償注意事項」補充規定問答集第41問之內容，本件被上訴人增建之廢水處理設施既符合二段式以上標準，依法即應予以補償。（二）上訴人於原審訊問時，對於被上訴人係於89年3月間即僱工增建廢水處理設施一節明白表示不加爭執。而行政院環保署係於89年8月29日始公布飲用水水源水質保護綱要計畫－高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償基準及注意事項，公告高屏溪攔河堰以上集水區養豬為貽害水質與水量之行為，並執行養豬戶之拆除補償。故被上訴人增建之廢水處理設施確係在上開補償基準及注意事項公布前半年左右而為興建，且無法預知政府將於半年後執行該區養豬戶之拆除補償，足見被上訴人增建之廢水處理設施並非搶建行為。（三）上開補償基準及注意事項，其法源依據即自來水法第11條及第12條及飲用水管理條例第5條第1項、第2項第5款等規定，均並未以「專家審查系爭廢水處理設施功能」作為核准補償申請與否之要件。況若上訴人欲以「一、增建部分之廢水處理設施是否與原來設施連貫。二、廢水處理設施體積是否超過該場原先設計最大畜養頭數所需之廢水處理體積。三、增建部分之廢水處理設施是否可增加處理效果。」等3原則作為判定廢水處理設施功能之參考，自應先以相關法令明文規定，而非於養豬戶廢水處理設施蓋建完成後，通知豬隻禁養，豬舍及廢水處理設施拆除補償時，始於系爭補償法令規定外，另提出並作為核准補償申請與否之判斷。是就申請補償之養豬戶，其廢水處理設施並符合二段式以上標準，上訴人依法即必須予以補償，並無有再邀請專家予以判斷是否有助益於廢污水處理之要件；而除被上訴人以外，從無養豬戶之廢水處理設施，係二段式以上，興建時間在補償基準及注意事項公告前，而上訴人仍邀請專家予以判斷否決補償之案例。上訴人僅係針對被上訴人廢水處理設施補償申請，另行邀請專家判定該設施功能有無，明顯係差別待遇，故被上訴人此舉除與自來水法、飲用水管理條例及補償基準注意事項有違，並違反行政程序法第6條所規定之平等原則。且上訴人請專家學者勘查之目的應係為判斷被上訴人是否係覬覦補償費，搶建簡陋廢水處理設施申請補償。然查，是否係搶建應以廢水處理設施興建時間是否係補償基準及注意事項公告前為斷，與廢水處理設施有無運轉及是否功能不彰無關，系爭廢水處理設施既係在補償基準及注意事項公告前所興建，即非搶建，況被上訴人主張所蓋建之之廢水處理設施確有運轉且可增加處理效果。（四）上訴人赴現場勘查時，並未事先通知被上訴人到場陳述意見，剝奪被上訴人向審查人員就廢水處理設施之使用及管線之埋設提出解說之機會，致審查人員於資訊不齊全之情形下，做出有瑕疵之判斷，故上訴人作法，業已違反行政法上「當事人參與原則」。而參與勘查之專家學者，部分固就被上訴人增建之廢水處理設施作出不利之判斷，然彼此間就系爭增建之廢水處理設施是否符合標準之意見亦多所不同，若事先告知被上訴人，使於專家學者勘查現場時有在場說明之機會，即可能作出有利於被上訴人之判斷。另依證人陳芳男副研究員原審之證言，被上訴人增建之廢水處理設施，確實可增加廢污水處理之功能，且符合上訴人用以判斷是否為搶建之3個標準。又專家勘驗系爭廢水處理設施，僅係要求渠等就審查表上之原則予以認定，本即不包括應否予以補償之建議，且專家表示應否補償者，與上訴人所言有異。另證人葉桂君教授僅係依照審查表之3原則認定不應補償，並非依補償基準及注意事項所定要件予以判認，故渠所作成之決定，亦違背法令。（五）本件被上訴人遲至於上開補償基準及注意事項申辦期限屆滿前1天，方才聽從環保署之建議而提出補償之申請，此適足以證明被上訴人增建廢水處理設施之目的在求永續經營養豬事業，而非謀求補償之申請。為此請判決將原處分及訴願決定均撤銷等語。
三、上訴人則以：被上訴人雖稱該新建之廢水處理設施於89年3、4月間即新建完成，惟為避免引起民眾質疑及其公平性，上訴人乃邀請專家學者前往現場勘查該新建之廢水處理設施是否符合補償要件，其中林銳敏、葉桂君及許清雲等3位教授對於整體之認定結果都表示不應補償，另陳芳男副研究員，對於應否給予補償並無表示意見，上訴人為求慎重且避免發生糾紛於90年11月2日召開「陳達松等五人申辦水源保護區養豬戶依法拆除補償廢水處理設施增建疑義研商會議」，並於會中作成決議為避免引起民眾疑義及期公平性，陳達松等5人新增建廢水處理設施一律不予補償，業者若有不服，請依法提出行政訴訟等語，資為抗辯。
四、原審判決撤銷訴願決定及原處分關於否准補償廢水處理設施部分，並命上訴人應作成補償被上訴人217萬3,027元之處分，其理由略以：（一）環保署89年8月29日公告水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償基準前公告前，並未採取強制離牧之政策，而係採自願性離牧政策，亦即養豬戶如不願拆除，仍可繼續養殖。本件被上訴人增建之廢水處理設施係於89年3月興建，該廢水處理設施既係在上開公告前即已興建，且興建時上訴人尚未採取強制離牧措施，故尚難以該建物為新建，即認定該建物係為申辦拆除補償所搶建。（二）由被上訴人養豬規模及其廢水處理設施處理廢水量觀之，足見被上訴人原有之廢水處理設施確已不敷使用，其新建之系爭廢水處理設施合併原有廢水處理設施使用，確能增加處理廢水量及處理效果，且綜合證人所述及上訴人90年3月30日複勘紀錄，亦均證系爭廢水處理設施，確有實際運轉及具備廢水處理功能。（三）又學者專家就系爭廢水處理設施與原有之廢水處理設施究有無連貫，系爭廢水處理設施有無功能，渠等意見已不一致。再查，配合申辦離牧補償逐漸減少養豬數量，此參諸系爭廢水處理設施用電基本資料，自90年4月起用電度數即遞減，同年8、9月用電量分別為4度及2度，10月起即停止用電，而上開學者專家至現場勘查時，系爭廢水處理設施已停止運轉，且亦未通知被上訴人至現場會勘及說明該廢水處理設施運轉情形，渠等所為之勘查結果僅憑系爭廢水處理設施之外觀所為，自難作為認定系爭廢水處理設施有無連貫或有無功能之依據。資為其判決之論據。
五、上訴人上訴意旨略謂：（一）本件拆遷補償事件，係由高雄縣美濃鎮公所於90年3月30日現勘丈量被上訴人養豬場，並於現勘紀錄表上簽註新建1座廢水處理設施認定有疑義，上訴人執行小組於90年6月18日派員複勘該場，認定新建廢水處理設施不予認定補償，嗣上訴人於90年10月19日邀請林銳敏教授、葉桂君教授、許清雲教授及陳芳男副研究員前往勘查，另為求慎重，復於90年11月2日召開「陳達松等五人申辦水源保護區養豬戶依法拆除補償廢水處理設施增建疑義研商會議」，決議為避免民眾疑義並期公平，陳達松等5人新增建廢水處理設施一律不予補償，是上訴人對系爭廢水處理設施所為個案認定並無違誤。復按上訴人委請林銳敏教授等學者專家現勘之結果，其中有3位教授認為系爭增建之廢水處理設施，其體積有不合理情形（被上訴人舊有設施480立方公尺，擴建設施則為650立方公尺），但擴建設施之作用僅係用於終沈作用，不能增加處理效果，然其面積卻遠超過被上訴人舊有設施，此一情事顯與一般經驗法則相違，足見系爭廢水處理設施係為圖取補償金而搶建，並非實際用於養豬場之廢水處理，然原審判決就前開專家學者之審查意見，僅以渠等意見不一致，且專家學者至現場勘查時，系爭廢水處理設施已停止運轉，且亦未通知被上訴人至現場說明，遽認專家學者之勘查結果難為系爭廢水處理設施有無連貫或有無功能之依據。然查前揭學者專家之審查意見，主要係針對增建廢水處理設施有體積不合理之情形，以及無法增加多少功能之意見，此與系爭廢水處理設施是否停止運轉並無相當因果關係，縱系爭廢水處理設施停止運轉，學者專家以其擴建設施之體積及擴建功能為認定，亦非全不可採，原審判決就此並未論及，亦未調查，顯有判決不備理由之違誤。（二）依「飲用水水源水質保護綱要計畫-高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償基準」第4條第1項第5款及同基準注意事項第10條之規定，廢水處理設施補償之計算，除需視申請人有無取得牧場登記外，另須視該廢水處理設施是否具有建照、雜項執照等合法之建物證明，而其中建物證明係以每棟分別計算，非僅有一部分之建物證明，即可認定全部係屬有合法之建物證明，此觀諸前揭補償基準注意事項補充規定壹、問答集第47問、第48問自明。是被上訴人系爭擴建之廢水處理設施，其體積（面積）有無登載於牧場登記證，以及該擴建之設施有無合法建物執照或雜項執照等，均涉及補償費計算加成與否，以及認定應適用前揭補償基準第4條第1項第5款中何目規定，原審判決未依前揭補償基準審查被上訴人擴建之廢水處理設施是否登載或有無合法建照、執照，亦未就所認定適用
1.5倍補償標準之理由及證據予以說明，即遽以認定系爭廢水處理設施應以1.5倍補償，顯與前揭補償基準未合，其判決自有不適用上開補償基準及不備理由之違誤等語。
六、本院查：（一）按「在飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定距離內之地區，不得有污染水源水質之行為。」、「前項污染水源水質之行為係指：．．．五、以營利為目的之飼養家畜、家禽。」、「飲用水水源水質保護區及飲用水取水口一定距離內之地區，於公告後原有建築物及土地使用，經主管機關會商有關機關認為有污染水源水質者，得通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用。其所受之損失，由自來水事業或相關事業補償之。」、「自來水事業對其水源之保護，除依水利法之規定向水利主管機關申請辦理外，得視事實需要，申請主管機關會商有關機關，劃定公布水質水量保護區域，禁止在該區域內一切貽害水質與水量之行為。」、「前條水質水量保護區域內，原有建築物及土地使用，經主管機關會商有關機關認為有貽害水質水量者，得通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用。其所受之損失，由自來水事業補償之。」飲用水管理條例第5條第1項、第2項第5款及第5項及行為時自來水法第11條及第12條第1項分別定有明文。環保署為執行上述法律之規定，以確保水源不受污染，乃依據前述規定訂定細節性、技術性之「飲用水水源水質保護綱要計畫─高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償基準」（下稱補償基準）及另對該補償基準所為之補充規定所訂定之「辦理補償注意事項」（下稱注意事項），尚與前述飲用水管理條例第5條及自來水法第11條、第12條規定之立法目的無違，自得加以適用。（二）原審判決，固非無見，惟查上訴人究竟係基於何法律規定而得以「是否搶建」及「增建之廢水處理設施是否可增加廢水處理功能」作為是否給予補償之依據？是否係以補償基準第3條第4項：「前述適用對象、畜舍面積及豬隻頭數認定有爭議者，由縣（市）政府水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償執行小組個案認定。」作為授權上訴人個案認定之依據？原審判決疏未交代，對於本院第一次發回更審之疑點亦未加以說明，其所為有關被上訴人並未搶建及增加廢水處理功能之論述即失所依據。（三）查本件學者專家之審查意見，主要係針對增建廢水處理設施有體積不合理之情形，以及有無增加廢水處理功能之意見，此與系爭廢水處理設施是否停止運轉並無直接因果關係，縱系爭廢水處理設施停止運轉，學者專家以其擴建設施之體積不合理及對擴建功能之質疑，亦非全不可採，本院發回後原審固曾傳訊葉桂君、林銳敏、許清雲等3位學者作証，並証稱新建之廢水處理設施約可增加處理2、3百頭豬之廢水，惟對於新舊池間究有無連貫？新建4池是否僅有終沈作用？其對廢水處理功能之描述為何前後不同？有無精準之計算公式？被上訴人於法庭上所提示之照片為何與勘驗之現場有如此大之差異？等等疑點均未能有效的加以釐清或說明，徒以4位學者專家之意見不一致及渠等至現場勘查時系爭廢水處理設施已停止運轉為由，即推翻渠等之勘查結果，自嫌率斷。（四）補償基準第4條第1項第5款規定：「畜舍及廢水處理設施符合下列條件時，其差別倍數如下：⑴已取得牧場登記且具有合法建物証明者．．．以
1.5倍計算補償費。⑵未取得牧場登記，但已取得合法建物証明者，以1.4倍計算補償費。⑶未取得合法建物証明，但已取得土地作畜牧設施容許使用者，以1.2倍計算補償費。
．．．」是依上開規定，廢水處理設施補償之計算，除需視申請人有無取得牧場登記外，另須視該廢水處理設施是否具有建照、雜項執照等合法之建物證明，而其中建物證明係以每棟分別計算，非僅有一部分之建物證明，即可認定全部係屬有合法之建物證明，此觀諸前揭補償基準注意事項補充規定壹、問答集第47問、第48問自明；是被上訴人系爭擴建之廢水處理設施，其體積（面積）有無登載於牧場登記證，以及該擴建之設施有無合法建物執照或雜項執照等，均涉及補償費計算加成與否，以及認定應適用前揭補償基準第4條第1項第5款中何目規定，原審判決未依前揭補償基準審查被上訴人擴建之廢水處理設施是否有登載於牧場登記証書？或有無合法建照或雜項執照？亦未就所認定適用1.5倍補償標準之理由及證據予以說明，即遽以認定系爭廢水處理設施應以
1.5倍補償，顯與前揭補償基準未合，其判決自有不適用上開補償基準及不備理由之違誤。（五）綜上所述，原審以被上訴人之增建廢水處理設施既為其養豬所必須，並無不能運轉之情形，其申請上訴人補償系爭廢水處理設施，即無不合，因而撤銷訴願決定及原處分關於否准補償廢水處理設施部分，並命上訴人應作成補償被上訴人217萬3,027元之處分，核有判決不適用法規及不備理由之違法，上訴論旨，執此指摘原判決不利於上訴人部分違誤，求予廢棄，非無理由，爰將原審判決關於此部分廢棄，又廢棄部分事實未明，尚有待原審調查審認，故有發回原審法院更為審理之必要。
七、據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 7 月 20 日
第四庭審判長法 官 高 啟 燦
法 官 黃 淑 玲法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明法 官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 7 月 21 日
書記官 吳 玫 瑩