最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第01256號上 訴 人 臺北縣政府代 表 人 周錫瑋訴訟代理人 黃碧芬律師被 上訴 人 財團法人私立輔仁大學代 表 人 黎建球上列當事人間因就業服務法事件，上訴人對於中華民國94年1月21日臺北高等行政法院93年度簡字第433號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經本院許可，且該許可以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，行政訴訟法第235條定有明文。所謂具有原則性，係指該事件所涉及之法律問題意義重大，而有加以闡釋之必要而言。本件被上訴人主張上訴人所依據之「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」與法律牴觸，為無效之自治條例，上訴人依據該條例第19條規定科處被上訴人罰鍰，屬於違法之處分，惟上訴人仍主張該條例有效，並指摘原判決違法。此涉及本件之法律見解具原則性事項，應許其上訴。合先敍明。
二、緣被上訴人所屬進修部之○○○君於民國（下同）91年5月23日向上訴人所屬勞工局申訴，其於任職被上訴人所屬進修部○○期間，遭受該系系主任教授職場性騷擾，復於同年月25日再向被上訴人提出申訴。案經上訴人分別以91年7月22日北府勞福字第0000000000號函、91年8月8日北府勞福字第0000000000號函、91年8月28日北府勞福字第0000000000號函及92年3月31日北府勞福字第0000000000號函請被上訴人提供其處理本件性騷擾申訴案件之調查報告，然被上訴人皆以保密為由，拒絕提供。上訴人以被上訴人違反「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」第12條規定為由，乃於92年7月16日以北府勞福字第0000000000號處分書，科處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）1萬元，被上訴人不服，提起訴願，旋遭駁回，遂提起行政訴訟。
三、本件被上訴人於原審起訴主張：依「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」第10條及第12條之規定，臺北縣性騷擾申訴審議委員會僅得於調查及審議性騷擾申訴案件之必要範圍內，要求雇主提供其調查所需之必要資料，不得於調查事實及證據之必要範圍外（參行政程序法第40條），要求雇主提供其他非調查所需之資料，亦不得要求雇主提供非其本身業務範圍內所掌有之相關資料。查本件上訴人於91年5月23日接獲性騷擾申訴，依上開自治條例之規定，原應自行調查，詎上訴人竟命申訴人○君另行向被上訴人提申訴，嗣於91年7月22日以北府勞福字第0000000000號函，命被上訴人性騷擾處理委員會提供該性騷擾案件之完整調查報告，以供臺北縣性騷擾審議委員會進行審議時之參考。嗣因被上訴人以保密為由，拒絕提供調查報告。上訴人乃發函予被上訴人，要求被上訴人交出性騷擾委員會之調查報告。核其所為，顯屬行政權力之濫用，蓋被上訴人性騷擾處理委員會依據兩性工作平等法之中央主管機關行政院勞工委員會所訂「工作場所性騷擾防治措施申訴及懲戒辦法訂定準則」第3條、第4條、第7條及第8條、教育部所訂「大專院校及國立中小學校園性騷擾及性侵犯處理原則」第5條及被上訴人所訂「性騷擾及性侵犯防治與處理辦法」之規定，應以不公開之方式進行調查、調查過程應保護當事人之隱私權及其他人格法益，且對外負有保密義務，自無權以任何方式對外洩漏調查報告之內容，是其拒絕提供調查報告，具有正當事由。其次，被上訴人與性騷擾處理委員會並非相同之主體，被上訴人所拒絕提供者，乃係獨立運作之性騷擾處理委員會所做成之調查報告及相關會議記錄，並未拒絕提供上訴人性騷擾審議委員會調查、審議所必要之相關資料。再者，上訴人本應自行調查事實，卻不為之，於調查、審議之必要範圍外，命被上訴人性騷擾處理委員會交出完整調查報告以供其參考，實屬權力濫用。最後，被上訴人所設立之性騷擾處理委員會係一獨立運作之委員會，並非被上訴人所屬之校務行政單位，應非屬上開自治條例所稱之「雇主」，此觀「工作場所性騷擾防治措施申訴及懲戒辦法訂定準則」第7條將「雇主」與「申訴處理委員會」分列於條文中，且同準則第10條將申訴處理委員會與雇主二者視為不同主體之相關規定自明。是以，上訴人自不得命被上訴人之性騷擾處理委員會提供調查報告。次查，依公法上比例原則之要求，行政權之行使除目的正當性之要求外，尚須符合「適當性」、「必要性」及「衡量性」三個子原則。上訴人要求被上訴人提供性騷擾調查報告之目的，係為規避其職權調查之義務，並不具有目的正當性，且其達成目的之手段，亦不符合行政程序法第7條第2款之必要性原則，蓋被上訴人業已派遣相關人員親赴上訴人說明案情，並於91年8月19日發函上訴人，請其直接向該案當事人調閱調查結果，因該案當事人依法無需負保密義務，自得提供與上訴人。詎料，上訴人拒絕直接向不需負保密義務之當事人調取相關資料，反以科處行政罰鍰之方法，欲強令被上訴人就範，實有違「必要性原則」。按憲法第108條第1項第13款之規定，勞動法及相關之其他社會立法，應屬中央立法專管事項，各級地方自治團體並無自治立法權可言。查兩性工作平等法之立法目的係為保障兩性工作權之平等，貫徹憲法消除性別歧視，促進兩性地位實質平等，自屬憲法上開條文所稱之「社會立法」。準此，與兩性工作平等有關之事項，應由中央立法並執行之，或交由省縣執行之。此外，目前「性騷擾防治法」草案正由立法院審議中，由此亦可見性騷擾防治事項乃屬中央立法專管事項。是以，臺北縣就性騷擾防治事項，並無自治立法權。次按兩性工作平等法第13條第3項規定兩性工作平等法僅授權中央主管機關（即行政院勞工委員會，下稱勞委會）就性騷擾防治措施及申訴、懲戒辦法訂定相關準則，並未授權地方自治團體之立法或行政機關訂定之，是上訴人應無權就性騷擾防治事項訂定自治條例。此外，依勞委會92年1月15日勞動三字第0000000000號及教育部92年2月17日台人（二）字第0000000000號函釋之意旨，地方主管機關僅能受理雇主違反兩性工作平等法第13條有關規定之申訴案件，並不能直接受理受僱者之性騷擾申訴，惟系爭自治條例第9條卻規定得向上訴人提起申訴，顯然違反兩性工作平等法第34條之規定，應屬無效。準此，上訴人不應受理性騷擾申訴，卻予受理，而於受理後卻又不自行調查，逕命被上訴人提出調查報告，其所為處分，實屬違法。復按，兩性工作平等法第13條第3項既僅授權中央主管機關訂定性騷擾防治措施、申訴及懲戒辦法之相關準則，則就性騷擾防治事項，自應以中央主管機關所發布之「工作場所性騷擾防治措施申訴及懲戒辦法訂定準則」為依據，地方自治法規不得與之牴觸。經查，中央主管機關（勞委會）所發佈之「工作場所性騷擾防治措施申訴及懲戒辦法訂定準則」及「兩性工作平等申訴審議處理辦法」並無地方主管機關得向雇主要求提出相關調查資料，否則處以罰鍰之規定。而作為執行兩性工作平等法之下位法規範之地方自治條例，臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例卻於第19條規定，雇主拒絕提供相關資料者，處1萬元以上5萬元以下罰鍰。是臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例第19條顯然違反上開法律規定以及法規範之位階，依地方制度法第30條第1項之規定，自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，應屬無效。再按地方制度法第25條前段及同法第19條之規定，縣自治事項並不包括性騷擾防治事項，是上訴人就性騷擾防治事項，並無制定自治條例之權。綜上，原處分所依據之自治條例牴觸憲法與相關法律之規定，應屬無效，是原處分亦失其法律依據。又按司法院釋字第38號解釋揭示「縣議會行使縣立法之職權時，若無憲法或其他法律之根據，不得限制人民之自由權利」之意旨。故各級地方自治團體立法機關所訂定之自治條例，在欠缺憲法或法律明確授權之情形下，自不得任意限制人民之自由權利。查本件原處分所依據之「臺北縣就業場所場所性騷擾防制自治條例」第12條及第19條之規定，係對人民之自由權及財產權所為之限制規定，參照上開解釋意旨，自需有憲法或法律之明確授權，方得為之，否則即屬違憲。雖上訴人辯稱系爭自治條例第19條之規定，係基於地方制度法第26條第2項之授權而訂定云云，惟依地方制度法第26條第2項之規定，自治規章僅能就違反地方自治事項之行政義務者，規定處以罰鍰。姑不論該規定本身之合憲性已有疑義，縱認其屬合憲，系爭自治條例之規定，亦與其相牴觸，蓋依地方制度法第19條第5款規定，關於縣勞工行政之自治事項，僅包括「縣勞資關係」及「縣勞工安全衛生」事項，並未涵蓋「就業場所性騷擾防制」事項，故有關就業場所性騷擾事件，不屬於縣自治事項，揆諸地方自治法第26條第2項之規定，系爭自治條例自不得就該事項訂定罰則。查本件訴願決定認臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例所規定事項亦屬地方制度法第19條第5款所規定之縣自治事項（即縣勞資關係）為由，駁回訴願。惟查，所謂縣勞資關係，係就勞工與雇主間關於僱傭契約所生權利事項或調整事項之關係而言，並不包括勞工彼此間之性騷擾行為。是以，有關性騷擾事件之防制，非屬縣自治事項，系爭自治條例之處罰規定，顯與地方制度法第26條第2項之規定相牴觸。次按地方制度法第26條第4項規定，定有罰則之自治條例，如未經行政院或中央各該主管機關之核定，自不得發布。查本件系爭自治條例曾由上訴人報請行政院及勞委會核定，惟勞委會於89年12月12日以台89勞動三字第0054682號函，回復不予核定，揆諸上開條文意旨，系爭條例應不得發布，否則即屬違法而無效。準此，系爭自治條例違反地方制度法第26條第2項及第4項之規定，應屬無效。原處分欠缺法律依據，限制人民之自由權利，有違法律保留原則，亦屬違法，故應予撤銷。復按法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，各級法院得以之為先決問題，裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請大法官解釋，業經司法院釋字第371號解釋在案。查憲法第23條明揭法律保留原則，人民之自由權利非以「法律」不得限制之。又依憲法第170條規定，法律保留之法律，係指立法院通過總統公布之法律，並不及於自治規章。準此，地方法規自無限制人民權利。而司法院歷年解釋，均強調限制人民自由權利者，必須為法律或法律明確授權發布之法規命令，不包括自治規章。且在聯邦國家議會制定之法律固亦為法律保留原則所稱之法律，但我國未採聯邦制，地方自治規章，非邦議會之立法可比。是以，本件所應適用之地方制度法第26條第2項之規定，賦予地方自治團體立法機關得就地方自治事項訂定罰鍰及其他行政罰，顯有牴觸憲法之疑義等語，求為撤銷原處分及訴願決定，並命上訴人應返還被上訴人已繳納之罰鍰1萬元整。
四、上訴人於原審則以：兩性工作平等法係於91年3月8日施行，惟臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例於90年3月8日即已正式施行，顯示臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例並非執行兩性工作平等法之下位法規，而係地方主管機關就其有關兩性工作平等之勞工行政自治事項所制定之自治法規，其內容與憲法、法律或基於法律授權之法規亦無違背，具有法律效力，毋庸置疑，因此臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例為兩性工作平等法之特別法，依特別法優於普通法之原則，有關○○縣○區內就業場所性騷擾申訴事件應優先適用臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例。兩性工作平等法規範重點，係以促進工作平等措施為主軸，其次為性別歧視之禁止；至於性騷擾方面之特別規定，僅有二條（其一是性騷擾之定義；其一是雇主性騷擾防治義務）。雖然性騷擾案件可能係以性別歧視為手段或交換條件，但因性騷擾與性別歧視之概念，仍未臻相同（兩性工作平等法所規定雇主之性別行為，可能完全不涉及性騷擾意圖；而性騷擾行為，亦未必該當性別歧視之構成要件），從而就兩性工作平等法規範不足或未規範事項而言，自治條例之法律意義，在於透過地方制度法賦予地方自治團體之「自治立法權」，「填補」中央法律（兩性工作平等法）之缺隙，以整合、建立中央與地方之性騷擾防範機制。被上訴人另以上訴人公布實施之「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」經勞委會於89年12月12日以台89勞動三字第0054682號函覆不予核定，故主張該條例罰責之規定無效，原處分亦因之違法等語云云，然查依地方制度法第32條第3項規定自治法規、委辦規則須經上級政府或委辦機關核定者，核定機關應於1個月內為核定與否之決定，逾期即視為核定，由函報機關逕行公布或發布，地方制度法第32條第3項定有明文。系爭「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」經上訴人函報行政院及勞委會核定後，依前開地方制度法規定，勞委會應於89年11月3日前為核定與否之決定，惟勞委會卻遲至89年12月12日才函覆上訴人不予核定，勞委會所為不予核定之決定已逾地方制度法第32條第3項所定之期限，依該規定，核定機關如逾期核定，即應視為核定，而由上訴人逕行公布或發布，具有法定效力；至於勞委會嗣後所為不予核定之決定，則不生任何法律效力，因此被上訴人稱該條例僅具形式上法定效力，而無實質上效力等語云云，顯係誤解地方制度法之規定。又查依行政程序法第36條及第40條之規定，行政機關就其依法行政之行為有調查權，為落實行政機關之調查權，行政機關自得要求當事人或第三人提供必要之文書、資料或物品。「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」第12條第1項及第2項之規定，僅係重申前揭行政程序法第36條、第40條之規定，乃為落實行政機關調查權所必要。依地方制度法第26條第2項規定縣（市）規章就違反地方自治事項之行政義務者，得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰，因此，臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例第19條所規定之罰鍰，亦符合地方制度法第26條第2項規定，並無任何違法可言。按所謂勞資關係，應包括勞資雙方基於法令、團體協約、勞動契約所生之一切權利義務關係，非如被上訴人所言僅限於勞資雙方關於僱傭契約所生權利、義務關係。兩性工作平等法第13條第1項明定雇主有防治性騷擾行為發生之義務，因此性騷擾事件亦屬勞資雙方基於法令所生之權利義務關係，而為上訴人依據地方制度法第19條第5項所定之縣自治事項。勞工安全衛生，除就業場所有形設備之安全外，尚包括勞工身體健康、心理衛生，而就業場所性騷擾之防制，不僅是勞資關係之一環，且因涉及勞工心理衛生，屬勞工安全衛生之事項，亦為上訴人依據地方制度法第19條第5項所定之縣自治事項。臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例第12條、第19條之規定事項，既屬地方制度法第19條第5項所定應為縣自治之事項，上訴人自無違反法律保留原則。被上訴人指其已依兩性工作平等申訴審議處理辨法與教育部訂頒之「大專院校及國立中小學校園性騷擾及性侵犯處理原則」制定「輔仁大學性騷擾及性侵犯防治與處理辦法」，並依該校內處理辦法處理校內申訴案件，地方主管機關即應待被上訴人調查認定後始得受理申訴而著手進行調查等語。惟查：上訴人所設置之性騷擾申訴審議委員會針對性騷擾申訴案件，為調查起見，得要求雇主提供相關資料，係臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例第9條、第12條之明定，被上訴人設址臺北縣既屬上訴人管轄權所及，自應受臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例之規範，被上訴人雖制定「輔仁大學性騷擾及性侵犯防治與處理辦法」並送上訴人備查，上訴人未對之提出任何意見，然被上訴人並不因訂定該辦法，即可排除上訴人依法為地方主管機關，依法得受理申訴並進行調查之權限，因此，被上訴人不得以其「輔仁大學性騷擾及性侵犯防治與處理辨法」內部規定，做為拒絕提供資料之論據。有關私立學校專任教師以外之受僱者就兩性工作平等事項所為申訴，應依兩性工作平等法第33條、第34條規定之救濟及申訴程序辦理，勞委會92年1月15日勞動三字第0000000000號函、教育部92年2月17日台人㈡字第0920014號函，均做相同解釋。依大學法第18條第1項、第3項規定，○○並非大學法第18條所稱之教師，故私立大學之○○即屬「私立學校專任教師以外之受雇者」，其就兩性工作平等事項所為申訴，依前開勞委會、教育部之函示，應依兩性工作平等法第33條、第34條規定向地方主管機關為之。被上訴人學校進修部○○因受該系系主任性騷擾，而依法向上訴人提出申訴，上訴人所設立「性騷擾申訴審議委員會」為調查、審議該性騷擾申訴，即依職權進行調查證據，並要求雇主（即被上訴人）提供相關資料，完全符合行政程序法以及臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例所規定之程序。被上訴人一再以教育部「大專院校及國立中小學校園性騷擾及性侵犯處理原則」及被上訴人所訂「輔仁大學性騷擾及性侵犯防治與處理辦法」要求保密為由，拒絕提供相關資料。然由教育部頒布之「大專院校及國立中小學校園性騷擾及性侵犯處理原則」第1點觀之，該原則並非法規性之行政規則，亦非中央法規標準法第3條所稱之行政命令，其效力自未高過經臺北縣議會通過之「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」，而被上訴人所訂之「輔仁大學性騷擾及性侵犯防治與處理辦法」，亦僅被上訴人處理性騷擾及性侵犯事件之內部依據，被上訴人所在地既屬上訴人管轄機關之內，自應受具有法律效力之臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例之規範，不得主張排除適用。私立學校專任教師以外之受雇者之申訴，應向學校所在地之地方主管機關申訴，已如前所述，而兩性工作平等法第32條亦僅規定，雇主為處理受雇者之申訴，「得」建立申訴制度協調處理，並非雇主一旦建立申訴制度，即可排除受雇者向主管機關申訴之管道；被上訴人稱「受雇者性騷擾之申訴，應向雇主為之」，顯與兩性工作平等法之規定有違。因此，上訴人受理被上訴人之○○申訴，乃依法行政之行為。被上訴人一再拒絕提供調查所需之相關資料，理由為須負保密責任云云，然查被上訴人所訂定之「性騷擾及性侵犯防治與處理辦法」第9條規定意旨，是在規範被上訴人所組成之委員會在處理申訴案件時，應負保密責任以維護相關人員之名譽、尊嚴、權利，並非即可抗拒公權力依法行政行為，此由被上訴人「性騷擾及性侵犯防治與處理辦法」第9條末亦謂「簽請校長移請相關單位處理」、第10條末謂「向教育部及臺北縣政府家庭暴力暨性侵害防治中心通報之」可證。被上訴人另以兩性工作平等法第34條第1項規定之用語，主張地方主管機關應待其調查認定後始得受理申訴而著手調查；然而，被上訴人此項主張顯係對該規定斷章取義，綜觀該規定全文，係指受雇者或求職者向地方主管機關申訴後，地方主管機關即應開始調查程序，待地方主管機關完成調查程序而作出處分後，雇主、受僱者以及求職者若對地方主管機關處分有異議，所得採取之救濟程序，非指地方主管機關只能在雇主調查認定後始得受理申訴而進行調查。另查，兩性工作平等法第2條第3項規定，教育人員之申訴、救濟及處理程序，依其人事法令之規定，因此教師之申訴應依教師法相關規定處理，亦即應向教師申訴評議委員會提起。然而依教師法第31條第2項之規定，針對教師申訴評議委員會所作決定提起再申訴者，僅限於教師、學校及主管教育行政機關。○○並非大學法所稱之教師已如前述，如依被上訴人所稱，非教師之○○所為性騷擾申訴亦應向被上訴人申請，當其不服申訴決定時，將因其非屬教師身分而喪失救濟管道，對其權益之損害顯然十分嚴重。因此，透過學校教師申訴評議委員會處理性騷擾申訴者，應限於申訴人與被申訴人均為教師者始適用之，如申訴人與被申訴人其中一方不具教師身分者，仍應向地方主管機關提出申訴，方不會發生前述不服申訴決定者卻救濟無門之窘境。查臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例係依地方制度法第19條第5項、第26條第2項之規定所訂立之自治條例，故該條例符合地方立法權之行使。次查，現行兩性工作平等法就關於工作上性騷擾之規定，僅於第12條、第13條做特別規定，其內容分別為性騷擾之定義及雇主性騷擾防治義務，然就臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例第12條、第19條之規定，其內容均為現行兩性工作平等法所未規定。此外，現行兩性工作平等法之規範重點，係以促進工作平等措施為主軸，其次為性別歧視之禁止，惟性騷擾與兩性工作平等、性別歧視之概念，仍未臻相同，故兩性工作平等法與臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例雖均以就業場所之雇主與受僱者做為規範對象，其規範目的並不相同。因此，臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例第12條、第19條之規定與現行兩性工作平等法之關係，屬於國家法就自治條例所規範之對象，全然未為規定之情形，此時國家法空白，自治條例不生牴觸國家法之問題。承上所述，臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例第12條、第19條之規定既不生牴觸兩性工作平等法之問題，因此上訴人命被上訴人提供該校之調查報告，被上訴人拒絕提出，上訴人依臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例第19條規定對被上訴人課予罰緩處分，洵屬合法正當等語資為抗辯。
五、原審為上訴人敗訴之判決，係以：本件原處分所依據之臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例第12條及第19條之規定，屬上訴人自治團體立法機關所訂定之自治條例，又係對人民之自由權及財產權所為之限制規定，自需有法律之明文規定或法律之明確授權，方得為之，否則即屬違反法律保留原則。雖上訴人稱系爭自治條例第19條之規定，係基於地方制度法第26條第2項之授權而訂定云云，惟按地方制度法第26條第2項之規定，自治規章僅能就「違反地方自治事項之行政義務者」，規定處以罰鍰。惟依地方制度法第19條第5款規定，關於縣勞工行政之自治事項，僅包括「縣勞資關係」及「縣勞工安全衛生」事項，所謂縣勞資關係，應係就勞工與雇主間關於僱傭契約所生權利事項或調整事項之關係而言，應不包括性騷擾防制事項。是以，有關性騷擾事件之防制，非屬縣自治事項，系爭自治條例自不得就該事項訂定罰則。系爭自治條例之處罰規定，顯與地方制度法第26條第2項之規定相牴觸。退萬步言，縱認性騷擾防制事項屬勞資關係之一環，惟地方制度法第26條第2項規定得處以罰鍰或其他種類之行政罰之法規，應依所規範之事件性質個別觀察，不應率以自治規章之名稱即逕認係符合地方制度法第26條第2項規定。經查，「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」第12條之規定；雖納在自治規章「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」之內，惟其事項性質及歸類乃屬行政程序中之調查事實程序事項（行政程序法第1章第6節規定）而已，違反行政程序調查事實事項是否應科罰鍰，係屬嚴格法律保留事項，即應由中央立法，不屬於地方制度法第26條第2項之自治事項，殊不應以名稱為「縣勞資關係」及「縣勞工安全衛生」之自治規章，率將罰鍰事項無限擴大範圍至「縣勞資關係」及「縣勞工安全衛生」實體事項以外之行政調查事實程序，否則將來隨意冠以自治規章名稱之內容將出現：「不到場、不為陳述者罰鍰」、「違反現場程序規定者罰鍰」、「不聽從調查者指揮命令者罰鍰」等等荒謬泛濫之自治規章罰鍰規定，是以「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」第12條及第19條之規定違反法律保留原則，法院自得拒絕適用。從而，原處分違法，應予撤銷，而訴願決定遞予維持，實有未合，亦應撤銷，且上訴人應返還被上訴人已繳納之罰鍰1萬元等語，資為判斷之依據。
六、上訴人上訴意旨略謂：原判決稱勞資關係僅限於「勞工與雇主間關於僱傭契約所生權利事項或調整事項之關係」，不包括性騷擾防制事項，然而，消除性別歧視，促進兩性地位之實質平等本為憲法增修條文第10條第6項所明定之基本國策之一，性騷擾防制事項又是促進兩性地位實質平等的具體實現，兩性工作平等法雖於91年3月8日才開始施行，但在此之前，資方仍具有提供保障兩性工作權平等、使勞工免於遭受性騷擾之工作環境之義務，此與資方須負預防職業災害、對職業災害受害者提供補償之義務，並無不同，職業災害的預防與補償，既屬勞資關係之一環，性騷擾防制事項即無理由被排除在勞資關係之外。兩性工作平等法無疑屬於勞動法規之一環，該法第13條課予雇主防治性騷擾之義務，因此，從兩性工作平等法可以看出勞資雙方對於職場性騷擾防治事項之爭議，亦屬勞資雙方當事人基於法令之規定所為權利義務之爭議，而為勞資關係之一環，故屬地方制度法第19條第5款規定之縣自治事項，得依地方制度法第26條第2項，對違反自治事項之行政義務者，處以罰鍰或其他種類之行政罰。另依臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例第1條、第2條、第4條、第7條及第8條規定，亦足證明系爭自治條例所規範者，確屬勞資關係。惟原判決否認性騷擾防治事項為勞資關係之一環，此見解將使勞資雙方對於性騷擾防治事項之爭議，無法透過勞資爭議處理之程序，並將性騷擾防治事項排除於縣市政府自治事項之外，故本件所涉及之法律見解為具重要性之原則性法律爭議。依司法院釋字第371號解釋、釋字第572號對釋字第371號之補充解釋，各級法院於審理具體個案時，享有對應適用之法律「審查」其是否有效存在之權限，但不認法官有逕行拒絕適用違憲法律或宣告其違憲之權限，亦即，法官審理具體個案時，如確信其所應適用之法律牴觸憲法無效時，應裁定停止訴訟程序，聲請司法院解釋憲法，不得以無效為理由逕行拒絕適用或宣告其無效。本件原判決以臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例第12條及第19條之規定，違反法律保留原則，故拒絕適用等語，其見解亦涉及法官審理具體個案時，得否以應適用之法律牴觸憲法無效為理由逕行拒絕適用或宣告其無效之原則性法律見解，法院應許可本件之上訴。原判決以性騷擾事件之防制，非屬地方制度法第19條第5款規定之縣自治事項，然勞動基準法第8條規定為雇主之一般保護義務規定，而其中有關適當之工作環境，應包括不受性騷擾以及具備性騷擾防治措施之工作環境，因此，性騷擾防制事項亦屬勞資關係之一環。且所謂勞工安全衛生，除就業場所有形設備之安全外，尚包括勞工身體健康、心理衛生等方面，而就業場所性騷擾之防制，不僅是勞資關係之一環，尚且涉及勞工心理衛生，屬於勞工安全衛生事項。臺灣臺北地方法院91年度勞簡上字第25號判決曾針對雇主要求女性員工陪客戶外出，遭客戶毛手毛腳之情形，認定雇主未依勞動基準法第8條前段提供員工適當且安全之工作環境，顯示雇主所應提供給員工的適當且安全之工作環境，尚包括不受性騷擾以及具備性騷擾防治措施之工作環境，前開判決雖屬地方法院之判決，但其見解符合現今兩性平權之主流思想。行政院勞工委員會93年7月1日勞檢一字第0000000000號公告之94年度勞動檢查方針第3條勞動檢查基本理念，乃係「遵守勞工安全衛生、勞動檢查、勞動條件及其他相關勞動法令為各事業單位雇主應負之責任，政府為貫徹勞動法令之執行，實施勞動監督檢查，以督促雇主落實其法定義務。」，性騷擾防制事項在兩性工作平等法制定、施行之前，本就是雇主依勞動基準法所負之法定義務，91年3月8日施行之兩性工作平等法，對雇主應負之性騷擾防制事項更是明確規定，因此，性騷擾防制事項不但是勞動檢查項目之一，在前開行政院勞工委員會公告之94年度勞動檢查方針第柒點，更屬勞動檢查之監督檢查重點，足證性騷擾防制事項亦屬勞資關係之一環。另依勞資爭議處理法第4條第1項、第2項之規定，凡勞資雙方當事人基於法令、團體協約、勞動契約之規定所為之權利義務關係，均屬勞資關係，否則即無列入勞資爭議範圍之可能，因此，原審將勞資關係侷限為勞工與雇主間關於「僱傭契約」所生權利事項或調整事項之關係，其見解顯然過於狹隘且過時。綜前所述，工作場所性騷擾防制事項，確屬勞資雙方當事人基於法令所為之權利義務關係，屬地方制度法第19條第5款規定之勞工行政自治事項，上訴人縣議會所制定之臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例，對違反該自治條例第12條規定者，依該自治條例第19條規定處以罰鍰，並無違反地方制度法第26條第2項之規定，原判決稱該自治條例之處罰規定，牴觸地方制度法第26條第2項規定等語云云，顯然違背地方制度法第19條第5款、第26條第2項之規定。原判決復稱，縱認性騷擾防制事項屬於勞資關係之一環，系爭臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例第12條之規定，亦屬行政程序中調查事實程序事項，屬嚴格法律保留事項，不屬地方制度法第26條第2項自治事項，故該自治條例第19條所為罰鍰之規定，違反法律保留原則云云，惟查：性騷擾防制事項既屬勞資關係之一環，依地方制度法第19條第5款，自為上訴人自治事項之範圍，上訴人對於自治事項，基於依法行政之行為，應依職權調查證據，乃行政程序法第36條所明定，同法第40條復規定行政機關基於調查事實及證據之必要，得要求當事人或第三人提供必要之文書、資料或物品，因此行政機關就其依法行政之行為有調查權，為落實行政機關之調查權，行政機關自得要求當事人或第三人提供必要文書、資料或物品，系爭自治條例第12條規定，僅係重申行政程序法第36條、第40條之規定，乃為落實行政機關調查權所必要。依憲法增修條文第9條第1項之規定，縣依地方自治享有地方立法權，此自治權係經憲法授權及保護，故地方自治團體自得依前揭規定行使其自治立法權。而地方制度法第25條、第26條第2項之規定，亦已明確授權與地方自治團體制定自治條例，及對違反地方自治事項之行政義務者規定處以罰鍰或其他行政罰之法律依據，故臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例第12條及第19條規定，並不違憲或違反法律保留原則。就業場所性騷擾防治屬於地方制度法第19條第5款之勞資關係及勞工安全衛生等縣自治事項之範圍，前已述及，依地方制度法第26條第2項之規定，系爭條例自得就該事項訂定罰則，亦不違背法律保留原則。從而，上訴人依該條例規定對被上訴人所作之處分洵屬正當合法。此外，依司法院釋字第371號解釋、釋字第572號解釋，各級法院於審理具體個案時，享有對應適用之法律「審查」其是否有效存在之權限，但不認法官有逕行拒絕適用違憲法律或宣告其違憲之權限，亦即，法官審理具體個案時，如確信其所應適用之法律牴觸憲法無效時，應裁定停止訴訟程序，聲請大法官解釋憲法，不得以無效為理由逕行拒絕適用或宣告其無效。本件原審以「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」第12條及第19條之規定，違反法律保留原則，故拒絕適用等語，與司法院釋字第371號、釋字第572號之解釋相違背，應予廢棄等語為由，爰請判決廢棄原判決，改判被上訴人第一審之訴駁回，或發回臺北高等行政法院更為審理。
七、本院經核原判決並無違誤。按「自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效」，地方制度法第30條第1項定有明文。可見自治條例屬於法律或基於法律授權之法規之下位法規範。次查有關性騷擾之防治。兩性工作平等法設有專章之規定，該法第13條第1項規定「雇主應防治性騷擾行為之發生。其僱用受僱者30人以上者，應訂定性騷擾防治措施，申訴及懲戒辦法，並在工作場所公開揭示」；第3項規定「第1項性騷擾防治措施，申訴及懲戒辦法之相關準則，由中央主管機關定之。」中央主管機關勞委會因於91年3月6日訂定「工作場所性騷擾防治措施申訴及懲戒辦法訂定準則」，性騷擾防治措施包括規定處理性騷擾事件之申訴程序；雇主處理性騷擾之申訴，應以不公開方式為之；雇主接獲申訴後，得進行調查，調查過程應保護當事人之隱私權及其他人格權益，分列為該準則第4條第3款、第7條第1項及第8條所明定。本件被上訴人於91年5月25日接獲其所屬進修部○○○君之申訴後進行調查，對於調查結果自負有保密義務。不能以任何方式對外洩漏調查報告之內容，上訴人命被上訴人提供調查報告，以供台北縣性騷擾審議委員會之參考，被上訴人以負有保密義務為由而拒絕提供，揆諸上開勞委會所訂「工作場所性騷擾防治措施申訴及懲戒辦法訂定準則」第7條第1項及第8條規定，尚非無據。況且上開申訴人○君於向被上訴人申訴之前即先向上訴人所屬勞工局申訴，被上訴人並指派人員向上訴人說明案情，而上訴人仍可循正當管道為必要之調查，則上訴人仍以科處罰鍰之方法，函令被上訴人提供必需保密之資料，其程序上之必要性尚非無疑，再按上訴人所訂定「臺北縣就業場所性騷擾防制自治條例」有關罰則之規定，勞委會以其與就業服務法第5條規定牴觸，違反地方制度法第30條第1項規定，以89年12月12日台89勞動三字第0054682號函復不予核定，雖上訴人以勞委會不予核定之通知逾期，自治條例已生效力，並非無效之法律云云，惟該自治條例有關罰則既與就業服務法第5條規定牴觸，依地方制度法第30條第1項規定，該自治條例罰則規定應屬無效，與是否經過核定無涉。上訴意旨，仍執前詞，指摘原判決不當，求予廢棄改判為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 8 月 10 日
第二庭審判長法 官 廖 政 雄
法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩法 官 簡 朝 振法 官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 8 月 11 日
書記官 莊 俊 亨