最高行政法院 95 年判字第 1229 號判決

最高行政法院判決

95年度判字第01229號上訴人台灣電力股份有限公司代表人乙○○訴訟代理人蔡鴻斌律師

張文輝律師被上訴人臺北市政府代表人甲○○上列當事人間因公有財產管理事務事件，上訴人對於中華民國93年11月4日臺北高等行政法院92年度訴字第5018號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理由

一、被上訴人民國89年11月1日府法三字第8909467500號函令發布「臺北市道路設置設施物收費辦法」（下稱收費辦法），上訴人對其設置於臺北市道路之設施物使用費迭次函請被上訴人免計收費，分別經被上訴人90年10月9日府工養字第9016009500號函復否准及90年12月4日府工養字第09017911800號、91年4月10日府工養字第09110463000號、91年5月15日府工養字第09114109400號、91年7月3日府工養字第09116581200號函重申前旨，上訴人不服，向內政部提起訴願，經內政部以92年3月18日台內訴字第0920003225號訴願決定：「原處分撤銷，於1個月內由原處分機關另為適法之處理。」被上訴人乃於92年4月23日以府工養字第09209041500號函重為處分，以臺北市市有土地為計收使用費範圍，另行開立90年、91年新繳費單據五份，總計55,406,195元，通知上訴人繳納，上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。嗣訴訟中，被上訴人於92年12月16日以府工養字第09225869100號函更正應繳納使用費金額（即剔除逾期加倍使用費部份），更正後應繳納金額總計為55,286,945元。

二、上訴人於原審起訴主張：（一）依地方制度法第28條第1款、第2款、第26條第1項、第2項、第3項前段及第67條第3項規定，地方政府課徵規費，應以自治條例訂之，惟收費辦法僅屬地方制度法第27條之自治規則，以之限制地方自治團體居民之權利義務，顯與法律保留原則及授權明確性相違。且依行政院秘書長92年1月14日院台財字第0920080555號函之意旨，地方政府就公用事業使用之地方所有道路收取使用費，應依市區道路條例及公路法修訂後之規定辦理，不得逕以收費辦法收取道路使用費。至被上訴人主張依臺北市市有財產管理規則第66條（被上訴人已於90年5月1日修正公布為臺北市市有財產管理自治條例）為其訂定收費辦法之法源，惟該規定為並無授權被上訴人得制定自治規定收取道路使用費，其依收費辦法收取使用費，及未依限繳納加倍收取使用費，性質既屬裁罰性之行政處分，核與司法院釋字第313、第394號解釋意旨不符。（二）依電業法第50條及第53條之立法意旨，電業於公有道路設置供電線路，原即可無償使用，僅於造成損害時，應按損害之程度予以補償，此有經濟部91年2月20日經能字第09104604590號令及陸永明先生編寫之「電業法釋義」可參，故電業於公有道路設置供電線路應屬電業法許可範圍，而道路使用費係每年給付，屬於使用租金之性質，與電業法規定之立法意旨不符，從而上訴人於道路設置設施物當屬收費辦法第5條後段之法令另有規定之情形，自毋庸給付使用費。（三）依電業法第50條及第53條規定，於公有道路設置供線電路，毋須給付使用費，基於法律不溯及既往原則，被上訴人自不得嗣後制定收費辦法對於系爭既設設施物徵收使用費，致使上訴人遭受不能預見之損害，損及法安定性及人民之信賴保障。（四）縱認被上訴人依收費辦法收取道路使用費與法無違，惟該金額龐大，對上訴人權利有重大影響，被上訴人應依道路設置設施物所有地號、位置及大小，詳列其使用費金額計算根據，原處分僅以繳費單據為之，自難謂適法。（五）被上訴人於訴訟中更正原處分，其性質應屬依職權撤銷原處分，故原處分已不存在等語。

三、被上訴人則以：（一）地方制度法第18條第2款明定地方財產之經營及處分為地方自治事項，如經地方政府於財產管理自治條例，或循預算程序徵收道路使用費，無牴觸法律或基於法律授權之法規，地方政府自可據以收取道路使用費。收費辦法係依臺北市議會決議辦理，且送臺北市議會及行政院備查。而收費辦法之立法依據「臺北市政府市有財產管理規則」（90年5月1日修正公布為臺北市市有財產管理自治條例）為地方制度法施行前經臺北市議會通過之自治法規，屬地方制度法第25條自治條例之位階，故收費辦法既有自治條例之授權，參以內政府90年4月23日台90內營字第9083326號函之意旨，其適法性應無疑義。且該辦法於訂定前曾邀相關學者及被上訴人所屬法規委員會、財政局及主計處等組成收費基準委員會共同研訂，亦符合規費法第8條及第10條第1項第2款之規定。（二）雖電業法第50條規定電業因工程上之必要，得使用道路及其他公共使用之土地，惟依法務部91年7月9日法規字第0910600501號函意見，仍須視電業法立法意旨而決定是否得無償使用，參酌54年間立法院審查電業法修正案時，將原送審之修正條文「免費」二字刪除，足見電業法於立法院審查會時其立法意旨並無允許得無償使用公有土地之意，基於使用者付費之精神，上訴人所有設施物之設置及利用行為，實有影響交通流暢或道路空間有效利用，並為繼續使用之性質，其損害乃為持續且早已存在，自應給付使用費。（三）依收費辦法第9條規定，既設設施物所有人應於該辦法施行後6個月內申報設置，並自施行日起2年免收使用費，係向將來收取使用費，並無溯及適用之情形，故無違法律不溯及既往原則。（四）關於收費基準計算方式，被上訴人為執行收費業務，由所屬養護工程處以90年3月21日北市工養字第9030004300號函通知各管線單位申報設施物收費注意事項並應檢附相關資料，惟實施期間申報情形不佳，於90年5月9日舉行會議檢討，依會中各管線單位反映意見簡化申報方式，將原申報書表予以配合修正為現行使用之書表，而使用費金額之計算係根據申報人申報之設施物種類並依收費基準表所列之標準核算，經登錄於養護工程處網站供各管線單位查詢使用，上訴人對此知之甚詳。（五）被上訴人於訴訟中更正原處分，係因該處分包含前遭內政部訴願決定撤銷之逾期加倍使用費，而另行函文上訴人及原審法院更正。故原處分於法洵屬有據等語置辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依司法院釋字第479號解釋意旨，行政機關為執行法律或自治條例所賦予之職權，於不逾越法律或自治條例之限度內，應得就細節性、技術性之事項予以補充規定。查收費辦法係依具自治條例位階之臺北市市有財產管理規則（90年5月1日修正公布為臺北市市有財產管理自治條例）訂定，該條例第66條已明定公有道路設置電纜應計收使用費之原則，僅就如何計收使用費並未詳為規範，亦未於條例中授權主管機關訂定行政命令加以補充，惟查主管之行政機關為執行上揭自治條例所賦予之職權，於不逾越法律與自治條例之限度內，應得訂定命令，就執行自治條例第66條所賦予「如何計收使用費」職權之「細節性」、「技術性」事項予以補充規定。故臺北市政府為執行「計收道路使用費」事宜，於89年11月1日訂頒之「臺北市道路設置設施物收費辦法」，尚難謂為無據；又該自治條例第66條第2項已就「使用費計收基準」明定：「以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。」；則目前該自治條例，尚未制定使用費計收基準，是89年11月1日發布之臺北市道路設置設施物收費辦法第7條所定之「收費基準表」，於該自治條例自行制定「使用費計收基準」前，應仍屬有效之法規命令。至規費法雖於91年12月11日施行，然依規費法第3條規定，被上訴人為規費主管機關，其收費辦法及其收費基準既經專家學者及相關單位共同研訂，並經臺北市政府同意，報市議會備查並公告，則與規費法第10條第1項第2款、都市計畫法第49條及土地法第105條準用同法第97條亦無相違，是以被上訴人主張收費辦法及其收費基準，有違法律保留與授權明確性原則，尚難採據。（二）電業法第50條及第53條並無明文規定電業使用道路毋須支付費用或得無償使用，且上訴人所有設施物之設置及利用行為，確有影響交通流暢或道路空間有效利用，並為繼續性使用之性質，依公平原則，亦難謂其得無償使用。

（三）收費辦法第9條係針對既設設施物所有人應於該辦法施行後6個月內向被上訴人申報設置，並自施行日起2年內免收使用費，是其係規定向將來收取使用費，並無溯及收費，且既定有2年之過渡期間，上訴人並不致因此受不測之損害，故無違法律不溯既往原則。（四）查被上訴人上開收費辦法及其收費基準於89年11月1日發布施行，係於規費法公布（91年12月11日）施行前所訂定；而依規費法第3條規定「本法所稱規費主管機關：在中央為財政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府；在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。」；第4條規定「本法所稱業務主管機關，指主管第七條及第八條各款應徵收規費業務，並依法律規定訂定規費收費基準之機關學校；法律未規定訂定收費基準者，以徵收機關為業務主管機關。本法所稱徵收機關，指辦理規費徵收業務之機關學校。」；第10條第1項第2款規定：

「業務主管機關訂定或調整使用規費收費基準，應依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素等定之。」都市計畫法第49條規定：「依本法徵收或區段徵收之公共設施保留地，其地價補償以當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值為準，必要時得加成補償之。」、土地法第105條準用同法第97條規定：「城市地方房屋之租金，以不超過土地及其他建築物申報總價額年息百分之十為限。」。被上訴人為考量公有道路徵收購置成本，並參酌國內有關國有土地及市有土地之租金情形，有關本收費辦法收費基準表所訂計價金額（Ｐ），以當年度公有道路用地平均公告地價年息百分之五為基準。又收費辦法第四條第一款使用係數，指道路設施物影響交通流暢或道路空間有效利用之程度訂定，其考量影響因素包括道路維護費、管理費、其他相關成本（如社會成本）及市場因素（如市容景觀），且為使收費辦法更能符合民意及申請者所能接受，亦曾邀請國內有關道路管理、法律、會計等專家學者及被上訴人機關所屬法規委員會、財政局及主計處等組成收費基準委員會共同研訂，制定程序經臺北市政府同意，報市議會備查並公告；亦有被上訴人臺北市政府89年11月20日府法三字第8910622900號函、臺北市政府工務局養護工程處89年3月23日北市○○路字第8961106700號函、臺北市市○道路使用收費要點審議委員會會議紀錄、交通部公路用地使用費收取與運用管理辦法及臺北市市有土地出租租金計收基準等附卷可稽；是該收費辦法及其收費基準之訂定，與規費法之精神並無違背。(五)被上訴人為執行臺北市道路設置設施物收費業務，由所屬養護工程處於90年2月9日邀集各管線單位舉辦申報道路設置設施物收費座談會，會議詳細說明核算設施物使用費之原則、申報作業應附相關書表及填報方式，並製作範例說明，定案後以90年3月21日北市工養字第9030004300號函通知各管線單位，惟實施期間各管線單位申報情形不佳，遂又於90年5月9日舉行檢討道路設施物申報作業辦理情形會議，依會中各管線單立反映意見，研擬簡化申報方式，依設施物使用道路土地面積，按公有道路土地所占百分比計收使用費，並將原申報書表予以配合修正為現行使用之申報書表，使用費金額之計算係根據申報人申報之設施物種類並依收費基準表所列之標準核算，其計算方式亦登錄於養護工程處網站供各管線單位查詢使用，故各項設施物使用費之金額計算方式，上訴人亦難諉為不知。（六）被上訴人於訴訟中以92年12月16日府工養字第09225869100號函更正應繳納使用費金額，即剔除「逾期加倍使用費」部分，雖函中使用「更正」字樣，惟實質上係被上訴人自行就原處分為一部之撤銷，並非行政程序法第101條所謂行政處分有誤寫、誤算或其他類此顯然錯誤之情形，依同法第117條規定，自為法之所許。

而該經撤銷之部分，因溯及失效而不存在，上訴人再對該部分聲明不服，即非合法，原應以裁定駁回，惟為慎重起見，以判決駁回該部分之訴。故原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合等詞，為其判斷基礎。

五、上訴理由以：（一）被上訴人依收費辦法收取道路使用費，涉及對人民權利之限制，其構成要件及數額應以法律或自治條例定之，若授權行政機關訂定行政命令，其授權之內容及範圍亦應具體明確，惟就臺北市市有財產管理自治條例第66條內容觀之，其授權並不明確，且收取費用或科處罰款亦非財產管理之技術性、細節性規定，收費辦法既未送經市議會決議，無異於排除議會之監督。原審一方面認定該自治條例並未詳為規範，亦未於條例中明定授權主管機關訂定行政命令加以補充，確有疏漏，另一方面又認為行政機關為執行技術性、細則性之事項，於不逾越法律與自治條例之限度內，應得訂定命令，據此得出收費辦法並無違反法律保留及授權明確性原則之結論，顯有判決理由矛盾之違法。（二）依中央法規標準法第21條第4款規定，規費法既已於91年12月11日公布施行，收費辦法自規費法生效後應已廢止而失其效力，原審判決未見及此，徒以收費辦法及其收費基準與規費法精神並無涵背，而認定原處分無違誤，自有判決適用法規不當之違法。（三）經濟部所屬能源委員會於93年10月15日召開「研商臺北市政府向台電公司收取道路設施物使用費，涉及相關法令立法意旨及適用順序事宜」會議，會議決議認為電業屬全國性公用事業，其電價及收費費率目前係全國一致，尚不宜由個別地方政府收取道路使用費，依電業法第50條及第53條規定意旨，建議臺北市政府不向台電公司收取道路使用費。可知電業除造成實際損害應予補償外，得無償使用公有土地至明，原審判決就此重要攻擊或防禦方法未表示任何意見，亦未說明不可採之理由，顯有判決不備理由之違法。（四）基於信賴保護原則，收費辦法公布施行前，上訴人依電業法第50條及第53條規定，實際上已支付相當之補償金，本有毋須給付使用費而繼續使用之權利，卻因被上訴人嗣後制定之收費辦法，致使上訴人每年須費擔高達數億元之使用費，此舉顯與廢止上訴人無須給付使用費即得繼續使用之權利，並無不同，影響上訴人財產權甚鉅，致使上訴人遭受不能預見之損害，顯違法律不溯及既往原則，原審判決對上述攻擊或防禦方法，均未予審酌，亦未說明不採之理由，顯有判決不備理由之違誤。（五）依被上訴人93年9月17日修正發布收費辦法第7條規定：「本辦法修正前已預收之使用費，於修正施行後有溢收之情事者，應無息退還之。」顯見修正前及修正後所收取之使用費均屬性質相同之使用規費，而非相當於租金之損害賠償，被上訴人於原審一方面主張依收費辦法所收取者，係相當於租金之損害賠償之補償，另一方面又主張收費辦法係為落實使用者付費之原則，其主張顯前後矛盾，原審判決對此未說明不採之理由，其認定亦與被上訴人前後之說法不符，自有判決理由不備及矛盾之違法。且依規費法第10條第1項第2款，道路使用費應不包含道路土地之徵收費用，而係維護道路設施之費用，被上訴人從未提出具體之維護道路成本以為訂定使用規費之基礎，原審判決謂收費辦法基準表之訂定曾斟酌都市計畫法第49條規定並無違法云云，即顯有錯誤。（六）被上訴人於原審訴訟進行中發函表示「更正」原處分，然依其內容係將「逾期加倍使用費」之顯然違法部分刪除，並將原繳費單據作廢，核其情事，重新開立之收據已變更原處分之內容與實體之法律效果，應屬被上訴人依職權廢棄原處分之全部而重為處分無疑，原審判決以重為處分與原處分金額相互比較之結果，作為認定原處分係全部或一部撤銷之標準，得出被上訴人僅將原處分一部撤銷之心證，顯倒果為因，完全未說明理由，使上訴人喪失就重為處分再循訴願程序救濟之憲法上權利；且行政程序法第117條依原處分機關職權撤銷應限於「違法行政處分於法定救濟期間經過後」為前提，本案無此情形，故亦有判決適用法規不當之違法。（七）被上訴人固為收費辦法之主管機關，但依收費辦法第9條規定，使用費之收取係屬管理機關即臺北市政府工務局之權限範圍，本件原處分重為處分之標的，原屬被上訴人所屬工務局所為之處分，然被上訴人自行註銷該處分，並為向上訴人收取使用費之處分，顯屬逾越權限之違法，違反行政程序法第11條第1項之管轄法定原則，依本院93年6月份庭長法官聯席會議決議意旨，原審判決適用法規實難謂無錯誤云云。

六、本院查：㈠按司法院釋字第479號解釋意旨，行政機關為執行法律或自治條例所賦予之職權，於不逾越法律或自治條例之限度內，應得就細節性、技術性之事項予以補充規定。經查本件原判決業已敘明收費辦法係依具自治條例位階之臺北市市有財產管理規則（90年5月1日修正公布為臺北市市有財產管理自治條例）訂定，該條例第66條已明定公有道路設置電纜等應計收使用費之原則，且查主管之行政機關為執行上揭自治條例所賦予之職權，於不逾越法律與自治條例之限度內，應得訂定命令，就執行自治條例第66條所賦予「如何計收使用費」職權之「細節性」、「技術性」事項予以補充規定。故臺北市政府為執行「計收道路使用費」事宜，於89年11月1日訂頒之「臺北市道路設置設施物收費辦法」，尚難謂為無據；且該條例第66條第2項已就「使用費計收基準」明定：「以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。」；則目前該自治條例，尚未制定使用費計收基準，是89年11月1日發布之臺北市道路設置設施物收費辦法第7條所定之「收費基準表」，於該自治條例自行制定「使用費計收基準」前應仍屬有效之法規命令甚詳。上訴意旨仍主張收費辦法及其收費基準，有違法律保留與授權明確性原則，尚難採據。(二)至中央法規標準法第21條第4款固規定同一事項已定有新法規，並公布或發布施行者，原法規廢止，經查規費法固於91年12月11日公布施行，惟查規費法第4條規定直轄市之主管機關為市政府，另第10條規定業務主管機關，對使用規費依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素訂定收費基準，並附成本資料，洽商該級政府規費主管機關同意，並送該級民意機關備查後公告。經查本件被上訴人業於規費法施行前，就執行自治條例第66條所賦予利用公有道路設置設施物之「如何計收使用費」職權之「細節性」、「技術性」事項，而於89年11月1日訂頒「臺北市道路設置設施物收費辦法」，且該條例第66條第2項已就「使用費計收基準」明定：「以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。」；則目前該自治條例，尚未制定使用費計收基準，是89年11月1日發布之臺北市道路設置設施物收費辦法第7條所定之「收費基準表」，於該自治條例自行制定「使用費計收基準」前應仍屬前開臺北市市有財產管理自治條例之一部分，且該規定復無與嗣後公布施行之規費法、法規命令及或上級團體之自治條例相違，自無上訴意旨所稱收費辦法及收費基準業經規費法就同一事項已為規定，而有中央法規標準法第21條第4款之失其效力之情形。(三)另原判決業已說明電業法第50條及第53條並無明文規定電業使用道路毋須支付費用或得無償使用，且上訴人所有設施物之設置及利用行為，確有影響交通流暢或道路空間有效利用，並為繼續性使用之性質，依公平原則，亦難謂其得無償使用。上訴人徒以經濟部所屬能源委員會建議臺北市政府不向上訴人收取道路使用費，尚難作為免繳道路使用費之依據，更無上訴意旨所稱原判決有理由不備之違法。(四)再收費辦法第9條係針對設施物所有人應於該辦法施行後6個月內向被上訴人申報設置，並自施行日起2年內免收使用費，是其係規定向將來收取使用費，並無溯及收費，上訴人稱遭受不能預見之損害，有違法律不溯及既往原則及信賴保護原則，自有誤會。(五)又使用公有道路、設施、設備及場所，依規費法第8條第1款之規定，應徵收使用規費。再規費法第10條第1項第2款規定：

再使用費僅參酌租金損害賠償之標準，並非其性質為損害賠償，上訴人稱被上訴人未能敘明該使用費屬何性質，有判決不備理由之違法，自亦無憑。(六)再違法之行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷。行政程序法第117條規定甚明。而依舉重明輕之理。原處分機關於當事人法定救濟期間經過，猶能將原處分之一部為撤銷。倘原處分機關於法定救濟期間內，主動發現原處分有部分違法，自無不許其為一部處分之撤銷，上訴意旨稱既仍在救濟期間內，原處分機關即不得就原處分為一部分之撤銷，尚有誤解。(七)另按收費辦法第2條規定，被上訴人為該辦法之主管機關，而管理機關則為被上訴人所屬工務局。再查該辦法第9條第1項僅規定設置於道路之設施物，其所有人應於本辦法施行後個6月內，向管理機關申報設置。並無礙於被上訴人係本辦法之主管機關地位，尚難因該辦法第9條規定設施物所有人應向管理機關申報，即指有關該收費即屬該管理機關之職權，上訴人誤解被上訴人撤銷部分處分，並向上訴人收取使用費，有逾越職權之違法，自亦無可採。綜上所述，被上訴人依收費辦法向上訴人道路設置設施物收取使用費，即為有據。原判決因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

中華民國 95 年 8 月 3 日

第五庭審判長法官鄭淑貞

法官黃合文法官吳明鴻法官林茂權法官鄭小康以上正本證明與原本無異中華民國 95 年 8 月 3 日

書記官郭育玎