最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第01356號上 訴 人 乙○○被 上訴 人 彰化縣員林鎮公所代 表 人 甲○○上列當事人間因災害救助事件，上訴人不服中華民國94年5月2日臺中高等行政法院94年度簡字第67號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人在所有坐落彰化縣○○鎮○○○段271之2至25地號等24筆林業用地上種植荔枝，因敏督利颱風遭受災害，爰依行政院農業委員會（下稱農委會）93年7月13日農輔字第0930050726號函向被上訴人申請發給農業天然災害現金救助，經被上訴人以前開土地為林業用地，非屬救助範圍為由，通知上訴人審查不合規定，不予現金救助。上訴人不服，申請複查，經被上訴人個案函詢後，依據農委會林務局93年10月13日林造字第0931656263號函及彰化縣政府93年10月18日府農育字第0930197079號函，以前開林地內種植之荔枝並未與其他造林樹種混植，與林業用地使用規定不符，乃以93年10月22日員鎮農字第0930029924號函否准所請。上訴人仍表不服，提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：上訴人所種植之荔枝樹，符合農委會93年7月13日農輔字第0930050726號函附表「農業天然災害現金救助項目及救助額度標準表」規定，上訴人請求當依法有據。被上訴人即應視個案情況予以調查審認，而非引據農委會農輔字第0930121244號函逕駁回之。且上開函係行政機關內部函令釋示，無拘束人民權利義務之效力，自無引據為對上訴人請求國家給付行政之權利限制要件，否則當屬對上訴人請求救助之限制條件，自非符合法律保留原則。為此，求為判決撤銷原處分及訴願決定等語。
三、被上訴人則以：查被上訴人係根據農委會林務局93年10月13日林造字第0931656263號及彰化縣政府93年10月18日府農育字第0930197079號函示，及非都市土地使用管制規則規定「林業用地」之容許使用項目，實質審查本件申請案，因本案林地內種植之荔枝並未與其他造林樹種混植，與林業用地使用規定不符，故無法同意發給上訴人林業現金救助，完全根據個案事實及適用法令之結果所為之合法處分等語，作為抗辯。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：本件上訴人種植荔枝所坐落之該24筆地號土地，其地目為「林」，使用分區為「山坡地保育區」，使用地類別為「林業用地」。按非都市土地使用管制規則第6條第3項附表1之規定，林業用地之容許使用項目並未包含農作使用，自不能在林業用地上種植農作物，是上訴人在林業用地上種植荔枝，已違反非都市土地使用管制規則第6條第1項規定，揆諸農業天然災害救助辦法第5條第1項、第2項第2款及非都市土地使用管制規則第6條第1項、第3項規定及農委會84年4月21日84農輔字第0000000A號及93年4月29日農輔字第0930121244號函釋意旨，被上訴人未同意發給上訴人農業天然災害現金救助之處分，並無不合。次查，農委會林務局92年修訂之「國有林事業區租地造林數種表」放寬可種植少數特定果樹類，其中涵蓋荔枝在內，但需與造林木為主均勻混植，造林木每公頃600株以上。農委會林務局93年10月13日林造字第093l656263號函示亦認，本案林地內種植之荔枝並未與其他造林樹種混植，與林業用地使用規定不符。而被上訴人因現場勘查上訴人前開林業用地種植荔枝，並未與其他造林樹種混植，進而依據該函否准所請，亦無不合。上訴人稱原處分援引國有租約林地相關法規，與上訴人私有林地不相關，顯然違背農委會93年7月13日農輔字第0930050726號函等語，亦有誤解。再查，能否請領敏督利颱風農業天然災害現金救助，係就個案審查，不因他案而拘束本件之處分，況若上訴人所指他案縱與本件上訴人之情形完全相同，則上訴人亦不得主張違法之平等原則，而請求被上訴人援引辦理等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：按農業發展條例施行細則第2條第1項第2款、平均地權條例施行細則第34條、農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第2條第1項第2款，及農業用地容許作農業設施使用審查辦法第2條第1項第2款規定，顯見縱土地使用地類別為「林業用地」，亦屬法律條文定義之「農業用地」，並受「農業用地」相關條文規範之。查上訴人於其所有土地上實際種植荔枝樹，符合農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5條規定，復無上開辦法第6條及第7條規定情事，當應認定「為作農業使用」。然原審竟忽略上開辦法而不論，執以非都市土地使用管制規則第6條第3項附表一為林業用地容許使用項目之唯一認定依據，當屬違誤。縱上訴人於所有土地上種植荔枝，惟是否種植荔枝即等同於農業使用，而非得認定為水土保持使用及休閒農業使用，被上訴人並未具體審查，原審亦未及被上訴人疏未審查之處，復未就我國法制於「農業使用」定義及範圍為何予以敘明，當有不適用農業發展條例、平均地權條例、區域計畫法、農業用地容許作農業設施使用審查辦法等相關法令細則之情，係屬違法。次按，農業天然災害救助辦法依農業發展條例授權訂定，其救助地區、項目、額度，本依循農業天然災害救助辦法第6條之規範意旨，由中央主管機關依每次天然災害之程度及視農業損失嚴重之程度定之，是上訴人依循農委會農輔字第0930050726號函申請救助，被上訴人即應以這次個案情況調查審認，而非逕引據農委會農輔字第0930121244號函駁回；尤農委會農輔字第0930121244號函係行政機關內部函令釋示、無拘束人民權利義務之效力，自無由引據為對上訴人請求國家給付行政之權利限制要件，否則該函釋即屬規範請求救助之限制條件，自非符合法律保留原則。再者，「國有林事業區租地造林數種表」，係農委會林務局以「國有林租地造林」為規範主體而為函釋，與本案迥不相涉，是本案認定自應就是否符合農委會農輔字第0930050726號函救助對象而為個案具體認定，而非引以不相關連之論據為比附爰引。而原審僅認上訴人所主張者「亦有誤解」，其理由為何則未能敘明，當有判決不備理由之違法，其判決當然違背法令等語。
六、本院按「本辦法救助對象，係指實際從事農、林、漁、牧生產之自然人。前項救助對象，有下列情形之一者，不予救助：．．．二、使用土地、水源及設施，不符有關法令規定者。」、「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用．．．各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」農業天然災害救助辦法第5條第1項、第2項第2款及非都市土地使用管制規則第6條第1項、第3項分別定有明文。又「有關農民在編定為『林業用地』之土地種植果樹，受天然災害時可否申請救助案，林業用地應該造林，不得種植果樹，違者不予救助。請查照。」、「說明2、⑴．．．經查台灣地區目前業依區域計畫法及都市計畫法規定，全面劃定使用分區或辦理用地編定，並依分區別及用地性質，實施土地使用管制，對於上開不屬於農業用地地區仍作農業使用者，依據分區管制精神，已非屬應鼓勵從事農作之地區，故不宜列入農業天然災害救助範圍．．．⑶依『非都市土地使用管制規則』第6條規定：『非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用』；既經編定使用地類別為『林業用地』，則應依其所訂之容許使用項目使用，不能作為農作使用種植農作物。．．．」亦分別經農委會84年4月21日84農輔字第0000000A號及93年4月29日農輔字第0930121244號函釋在案。本件農業天然災害救助之給付，旨在提供非常災害者之緊急慰助，並非對人民財產權損失之補償，是對於不符合慰助條件者，不予給付，本質上並未涉及人民財產權之限制，不生違反法律保留之問題（司法院釋字第571號解釋理由書末段參照）。次按「農業用地：
指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：㈠供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。」、「農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及相關之農業設施或農舍等使用者。」農業發展條例第3條第10款第1目及第12款定有明文。準此，林業用地固屬農業用地之一，惟其使用須依法供造林使用，始符合上開規定之農業使用；倘種植果樹或農作、養殖、畜牧之使用，即非合法之農業使用。按諸前揭農業天然災害救助辦法第5條之規定，應不予救助。是則農委會發布上開函釋，旨在實現農業天然災害救助辦法規定之目的，並未逾越母法之範圍，原判決予以援用，自無不合。又非都市土地使用管制規則第6條規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用。」乃農業發展條例第3條第12款所稱農業用地依法使用之判斷準據。原判決執以論斷林業用地容許使用項目之依據，洵屬正確。上訴人所舉農業發展條例施行細則第2條第1項第2款等法令，僅足認定系爭林業用地屬於法律規定「農業用地」之一。然其未依法造林或供依法容許使用之項目，實際上僅種植荔枝樹，已然未作農業使用，自難列入天然災害救助範圍。另種植荔枝樹，是否為水土保持及休閒農業使用，未據上訴人提出任何證據以資佐證，殊不足採。至於原判決於理由項下業已敍明：被上訴人因現場勘查上訴人前開林業用地種植荔枝，並未與其他造林樹種混植，進而依據農委會林務局93年10月13日林造字第0931656263號函否准所請等情綦詳，並非比附援引「國有林事業區租地造林數種表」作為判決之基礎，自無不合。綜上所述，上訴論旨委無可採，上訴人仍執前詞指摘原判決違誤，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 8 月 24 日
第二庭審判長法 官 廖 政 雄
法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩法 官 簡 朝 振法 官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 8 月 24 日
書記官 張 雅 琴