最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第01359號上 訴 人 交通部公路總局重大橋樑工程處代 表 人 乙○○被 上訴 人 澎湖縣政府代 表 人 甲○○上列當事人間因水污染防治法事件，上訴人對於中華民國94年5月16日高雄高等行政法院93年度簡字第284號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人以上訴人於澎湖縣望安鄉辦理之望安－將軍跨海大橋及兩端引道興建工程，業經行政院環境保護署（下稱環保署）民國（下同）92年7月8日環署水字第0920044252號函釋屬水污染防治法事業定義，依法從事營建工程若涉及土石方之堆（積）置、填埋處理之行為，即符合該事業之管理要件，並應於施工前檢具「逕流廢水污染削減計畫」報請主管機關核備，並據以實施。因分由被上訴人所屬環境保護局及被上訴人依序以92年7月28日澎環治字第0920005229號函及同年11月6日府授環治字第0920061403號函，請上訴人依限提送土石方堆置場「逕流廢水污染削減計畫」報請被上訴人核備，惟上訴人未依限提出，被上訴人乃以上訴人違反水污染防治法第18條訂定之事業水污染防治措施管理辦法第33條第1項規定，並依水污染防治法第46條規定裁處上訴人新臺幣（下同）6萬元罰鍰，上訴人不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：上訴人雖為本工程之監造單位，針對承造商負有監督指導責任，然此責任應僅侷限於工程契約所載之項目內，不應將主辦機關之責任條件無限上綱至承造廠商其他私自或違法行為，否則上訴人所負之責任即屬無故意過失責任，而與司法院釋字第275號解釋意旨有間，原處分書所罰項目為廠商自行設置之土石方臨時堆置場，該用地承租或土石方堆（積）置、填埋，處理之行為，均為廠商朝國營造有限公司（下稱朝國公司）私自辦理，此等作業並非工程契約項目規範必需施作者，基此上訴人並非該土石方堆置行為之事業單位，朝國公司違反水污染防治法規定，環保主管單位理應向該廠商處分而非向上訴人開立處分書。次查，上訴人於93年3月29日即已補正理由書，早於環保署93年6月29日作成訴願決定之前，該署竟認上訴人違反訴願法第57條但書所定期間為不變期間，顯與本院83年1月及77年7月庭長評事聯席會議之決議相違背。又環保署訴願決定書既認上訴人於同年2月24日聲明提起訴願，似僅生訴願法第62條未補正理由之問題，惟環保署卻又認上訴人未檢附訴願書，其認定已不無矛盾；況上訴人嗣於同年3月5日已聲明訴願理由後補，不論2月24日表示不服或3月5日聲明理由後補，均未逾期提起訴願，是依司法院院字第710號解釋暨行政院及各級行政機關訴願審議委員會審議規則第24條之規定，環保署率為訴願不受理，顯有不當。末查，上訴人已善盡監督及告知之責任，除主動代替廠商詢問被上訴人所屬環保局，依系爭工程施工情況是否應提送「逕流廢水污染削減計畫」外，並4度催請廠商應依規定提送「逕流廢水污染削減計畫」，其中3件已同時副知被上訴人及其所屬環保局。另2度以正式公函向被上訴人澄清該計畫書應由廠商提送之原因，惟被上訴人對上訴人之澄清函並未做任何回應，並執意向上訴人開具罰單，令人不解。廠商於93年3月1日向被上訴人提出「逕流廢水污染削減計畫」請被上訴人核備後，被上訴人即未依所發93年2月2日府授環治字第0930001834號函所示對上訴人予以按日連續處罰，更可證明該計畫書原應由廠商提出，今廠商延遲提送，理應處罰廠商，不應向上訴人開具罰單，故請求將訴願決定及原處分撤銷等語。
三、被上訴人則以：本案為被上訴人與上訴人兩造間之委辦關係，而其與廠商在民法上之承攬契約關係所應負之權責屬性不同，依地方制度法第2條第3款之規定，應由受委辦單位負其行政上之權利及義務，並無疑義。次查，上訴人於92年6月3日重橋望字第0920010072號函，針對其望安－將軍跨海大橋及兩端引道興建工程既設土石方堆（棄）置場部分，是否需提送逕流廢水污染削減計畫，請被上訴人所屬環境保護局函復；被上訴人所屬環境保護局及被上訴人乃分以92年7月28日澎環治字第0920005229號函、92年11月6日府授環治字第0920061403號函，請上訴人依限於92年11月20日前提出「逕流廢水污染削減計畫」報請被上訴人完成核備。惟上訴人卻在92年11月14日重橋望字第0920001324號函復，將再函請廠商速提計畫，但該廠商卻仍未依期限提出。嗣上訴人再以93年1月6日重橋望字第0000000000A號函，表示係廠商依施工需求考量，於工程範圍外所自行租地設置，非工程契約項目之一，將請廠商提送被上訴人核准備查。但廠商仍遲未提出為實，被上訴人乃據以違反水污染防治法第18條訂定之事業水污染防治措施管理辦法第33條第1項規定，依水污染防治法第46條規定裁處6萬元整，並無不合。再者，上訴人早於92年6月3日函請被上訴人所屬環境保護局釋復，對其既設土石方暫存區是否需提送「逕流廢水污染削減計畫」時，即對其工程內容及施作方式相當明瞭，並已包含土石暫存堆置行為，而今卻推諉係廠商私自辦理，並非工程契約規範必需施作者，前後之詞相互矛盾，實屬卸責之辭。末查，上訴人於93年2月4日收受原處分書，雖於93年2月24日重橋望字第0930010020號函稱檢送訴願書正、副本，但並未附訴願書正、副本，被上訴人乃分別以93年3月8日府授環治字第0930012211號書函及93年3月18日府授環治字第0930016911號書函請其依處分書注意事項辦理，並速完成補正，上訴人並延至93年3月26日始予發文補件，被上訴人並於93年3月30日以府環治字第0930014769號函將上述相關資料送環保署，同時93年6月23日府授環治字第0933400114號函檢卷答辯至環保署審議，上訴人已逾訴願法第57條但書之期間始補送訴願書，訴願機關依同法第77條第2款之規定決定訴願不受理，並無不合，資為答辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：上訴人於93年2月4日收受原處分書，於同年月24日以重橋望字第0930010020號函經由被上訴人聲明提起訴願，雖未檢附訴願書，然嗣上訴人於93年3月29日已將補正之訴願書送達被上訴人，並經被上訴人轉送達訴願機關。而訴願機關係於93年6月29日始作成訴願不受理之決定，故依本院70年7月份、83年1月份庭長評事聯席會議決議之意旨，上訴人既於訴願機關作成訴願不受理決定前補送訴願書，則上訴人提起訴願，訴願機關應予受理，是被上訴人謂上訴人未依訴願法規定於提起訴願後30日內補送訴願書，主張上訴人訴願不合法云云，尚無可採。次查，被上訴人以91年1月7日府授建土字第09100000712號公告委託上訴人辦理規劃設計發包、施工、監造，雖上訴人將澎湖縣望安鄉辦理之望安－將軍跨海大橋及兩端引道興建工程發包與朝國公司承攬施作，然依環保署92年7月8日環署水字第0920044252號函釋意旨，上訴人既為系爭工程之施工、監造者，則其從事營建工程涉及土石方之堆（積）置、填埋處理之行為，即符合水污染防治法第2條第7款所規定之事業主體，至其又將工程發包予朝國公司承攬施作，則屬其當事人兩造間之私法上契約關係，尚不影響上訴人於水污染防治法所規定之事業主體地位。故而，被上訴人所屬環境保護局於92年7月28日及被上訴人於92年11月6日分別函請上訴人依限提出「逕流廢水污染削減計畫」報請被上訴人核備，而上訴人迄未提出，被上訴人乃認上訴人違反水污染防治法第18條訂定之事業水污染防治措施管理辦法第33條第1項規定，並依水污染防治法第46條規定處以上訴人6萬元罰鍰，並無不合，因而駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：上訴人係受被上訴人委託，負責執行系爭工程之監造工作，監造行為僅限於與承造廠商間工程契約所載之範圍及工程項目，不應將監造責任無限上綱至承造廠商其他私自或違法行為，否則上訴人所負之責任即屬無過失責任，與司法院釋字第275號解釋意旨有間。次查，上訴人僅為系爭工程之監造者，而非施工者，施工者（朝國公司）始符合從事營建工程涉及土石方之堆（積）置、填埋處理行為之水污染防治法第2條第7款所規定之事業主體。又被上訴人將系爭工程委由上訴人代辦興建，上訴人再委由朝國公司承攬施工，故被上訴人應為系爭工程之公路法法定主管機關，屬該橋樑工程事業主體機關，則若被上訴人非水污染防治法所規定之事業主體地位，上訴人亦不應具有該地位，故被上訴人以上訴人所轄工務所為違反水污染防治法之事業主體開立處分書，於法顯有違誤。末查，朝國公司於93年3月1日曾提送「逕流廢水污染削減計畫」請被上訴人核備，而被上訴人並未以此對上訴人處罰，亦未將朝國公司所送之「逕流廢水污染削減計畫」退請朝國公司由上訴人工務所核轉，同時亦未要求上訴人再提送「逕流廢水污染削減計畫」，故可證被上訴人亦認為該「逕流廢水污染削減計畫」應由承造廠商提報被上訴人認可。是以，土石方臨時堆置場填埋為朝國公司私自辦理，係朝國公司違反水污染防治法，而非上訴人，且該堆置場並非上訴人與朝國公司契約內之工作項目，上訴人亦從未給付工程款，然被上訴人卻執意以上訴人之工務所為主體開立處分書，於法自有未合，故請求廢棄原判決，發回高雄高等行政法院更審等語。
六、本院按「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」「違反依‧‧‧第18條所定辦法‧‧‧規定者，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業；必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」分別為水污染防治法第18條、第46條所明定。而上開法條所稱「事業」，依水污染防治法第2條第7款規定，係指工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業或其他經中央主管機關指定之事業而言。次按「行政機關因業務上之需要，得依法規將其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執行之。」行政程序法第15條第2項定有明文。經查，系爭「望安－將軍跨海大橋及兩端引道興建工程」，乃被上訴人依據行政程序法第15條第2項規定，委託上訴人辦理規劃設計發包、施工、監造，並依同法第15條第3項，將該委託事項及法規依據，以91年1月7日府授建土字第09100000712號公告暨刊登被上訴人公報及新聞紙，上訴人受委託後旋依政府採購法規定辦理招標，由朝國公司得標承攬等情，業經原審認定明確，復有被上訴人上揭文號函及公告與工程契約書在卷可稽；而上訴人係交通部公路總局為辦理重大橋樑興建工程所設置乙節，亦有交通部公路總局重大橋樑工程處設置要點附原審卷可考。是上訴人既係受被上訴人委託辦理系爭工程之規劃設計發包、施工、監造等業務，並依法辦理採購，與得標廠商朝國公司訂立系爭工程契約，自屬辦理系爭工程採購機關，非前揭水污染防治法第2條第7款規定之事業甚明。原審依據環保署92年7月8日環署水字第0000000000函稱「‧‧‧，故從事營建工程若涉及土石方之堆（積）置、填埋處理之行為，即符合該事業之管理要件。三、另依本署90年6月29日公告『營建工地及土石方堆（棄）置場為減少逕流廢水中濾出物及泥沙沖蝕量之必要措施』之規定，新設或新開發行為者，應於施工前檢具『逕流廢水污染削減計畫』報請主管機關完成核備並據以實施。」等語，遂認上訴人符合水污染防治法第2條第7款所規定之事業主體，適用法律即嫌違誤。上訴意旨執此指摘原判決違法，為有理由，且具原則性，應許可其上訴；又本件事證已明，因將原判決廢棄，並撤銷訴願決定及原處分，俾符法制。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 8 月 24 日
第二庭審判長法 官 廖 政 雄
法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩法 官 簡 朝 振法 官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 8 月 24 日
書記官 王 史 民