最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第01375號上 訴 人 丙○○（原名翁富雄、翁佳雄、翁沅雄）被 上訴 人 內政部代 表 人 乙○○
參 加 人 臺灣省石門農田水利會代 表 人 莊玉光訴訟代理人 卓聖圍 律師
參 加 人 桃園縣政府代 表 人 甲○○上列當事人間因撤銷土地徵收事件，上訴人對於中華民國94年2月16日臺北高等行政法院92年度訴字第4623號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、參加人臺灣省石門農田水利會（下稱石門水利會）為辦理石門大圳灌區灌溉管理及池塘改善工程，由參加人桃園縣政府報經臺灣省政府以民國64年11月1日府民地丁字第106883號函核准徵收坐落桃園縣○○鄉○○○段四方林小段691地號等7筆土地，交由參加人桃園縣政府於64年11月間以府地用字第106541號公告，並辦理移轉登記完竣。上訴人於90年6月5日以其母黃英妹所有坐落桃園縣○○鄉○○○段88之1地號土地（下稱系爭土地）於徵收後，參加人臺灣省石門農田水利會至今未依計畫使用，向參加人桃園縣政府申請撤銷徵收。案經參加人桃園縣政府90年12月19日90府地用字第251056號函復以：經參加人石門水利會查復結果，系爭土地已依徵收計畫完成蓄水灌溉使用，不同意撤銷徵收等語。上訴人即依行為時土地徵收條例第50條第3項規定，向被上訴人請求逕予撤銷徵收。被上訴人以91年12月19日台內地字第0910 064745號函復，略以經參加人桃園縣政府及石門水利會查明，系爭被徵收土地於核准徵收後至參加人桃園縣政府69年7 月1日接管時仍作溜池使用，即已依徵收計畫完成使用，縱嗣後該土地劃出石門水利會事業區，由參加人桃園縣政府接管，應為行使土地所有權範疇，與應撤銷徵收之情形不同，不予撤銷徵收。上訴人不服，提起訴願，旋遭決定駁回，遂向原審提起行政訴訟，主張：（一）本件系爭土地64年間被徵收後，迄至69年劃出事業範圍由參加人桃園縣政府接管前，需用土地人即參加人石門水利會並無任何使用過系爭土地之事實，最初徵收計畫亦非其相關範圍，就所徵收之全部土地整體觀察，系爭土地劃出參加人臺灣省石門農田水利會事業區，與未劃出之土地部分（應有清除污泥或設水門、溝渠等具體設施）間，已有明顯區隔，依司法院釋字236號解釋之反面解釋，得認其確實「不依核准計畫使用」且「不實行使用」系爭土地，系爭土地已符合撤銷徵收要件，不能以徵收計畫或有相關預算等資料，即認需用土地人曾具體使用過土地。（二）系爭土地原為池塘，在徵收後土地需用人從未使用，蔓草叢生，任由他人佔用填平造屋，實已不可概稱系爭土地為徵收土地之全體。否則土地徵收條例第49條第1項第5款又何必區分「全部或一部」土地；另在整體觀察下，可能會置「不依核准計畫使用」之要件於無用之境地。在整體觀察下，土地法調和私益與公益，均衡私人財產之保護及公共利益之增進之努力，將被破壞殆盡。是以，徵收私有土地後，是否不依核准計畫使用，不能割裂認定，惟亦不可整體觀察，其唯一標準，乃依核准計畫加以判斷，否則即有失憲法及法律保護私有財產之原意。（三）被上訴人所提石門大圳灌區擬保留池塘調查表，調查日期係於57年間所載，該調查表用水、配水等計畫乃是土地徵收（64年）前之徵收計畫，此與徵收後有無依計畫使用誠屬二事。至原徵收計畫中，被徵收之土地包括數百筆，範圍亦達千餘公頃，同列為龍潭高低揚抽水灌區，自不能以被徵收之數百筆土地之全部有工程費用，概括認定系爭土地業經使用。被上訴人以原徵收土地之原因，除石門大圳灌溉管理外，並包括池塘改善工程。惟其應就系爭土地與「灌溉管理」、「池塘改善工程」間，為具體之舉證說明，徒以業務檢查簡報資料中有工程費用，卻未具體說明該工程費用是否實際花費施作於系爭土地，實有違誤。況系爭土地在69年間已劃出該輪區事業範圍由桃園縣政府接管，既屬事實，則被上訴人以69年間低揚支渠仍在用水及配水計畫之列；74年間有本件土地所屬之26輪區相關資料，陳稱有前後矛盾衝突之處；再者，原被徵收之土地中地目為「溜」者，共計有5筆土地，除系爭土地外，其餘4 筆土地「池塘」有施作水門、灌溉引道等水利設施，唯獨系爭土地因從未有任何施作之水利工程，嗣後遭非法佔用蓋屋，顯見從未使用過系爭土地。另被上訴人稱系爭土地前經91 年12月25日台內地字第0910074066號函核准徵收在案，供參加人桃園縣政府辦理新設武漢國中需要。惟人民財產權應予保障，憲法第15條明揭其旨，上訴人與其母黃英妹早於69年間即持續請求政府歸還系爭土地，系爭土地現如需供作其他目的使用，亦與本件無關。本件既未依原徵收目的使用過系爭土地，豈能以日後新事實發生，剝奪人民既得之權益。（四）土地徵收條例第49條第1項第5款規定，乃係計畫持續性之公共事業，事後因有積極客觀之情事變更事實發生，該持續性之公共事業，已不再需要該被徵收而尚未完成使用之土地。系爭土地依原徵收計畫，確已無使用之必要，已然符合撤銷徵收之要件。（五）就系爭土地，被繼承人黃英妹或上訴人與參加人石門水利會間，從未有任何買賣之意思。另系爭土地經徵收後從未加以使用，亦無農田水利會組織通則第11條第2項規定之「提供為水利使用之土地，應照舊使用」之問題。被上訴人不得以依同通則第11條第1項規定，認無辦理徵收之餘地，殊不知該條規定協議承購不成，得報請依法徵收，本件即屬徵收，並無所謂「無徵收餘地」。（六）參加人石門水利會未提出相關資料以證實就系爭土地已依徵收計畫使用，事實上其亦未於系爭土地施作水利工程，嗣該土地遭人填平非法佔用蓋屋等語，為此求為撤銷原處分及訴願決定。
二、被上訴人則以：（一）土地徵收條例第49條第1項第5款之規定，係指需用土地人尚未依徵收計畫完成使用前而言。依參加人石門水利會91年11月8日函復被上訴人所檢具之資料：
１、石門大圳灌區擬保留池塘調查表（調查日期57年2月10日）所載，本件系爭土地屬低揚支架，26輪區，其說明欄載：「一、未被開墾．．．三、設有直式水門1座，原有溢流口7.0X1.0m，水源係排水溝及水庫水，但水源不充足。」２、參加人石門水利會65年度業務檢查簡報資料並編有龍潭高低揚抽水灌區改善工程之工程費用。另該會於68年11月15日之68年度業務檢查簡報資料內，並載有龍潭站區68年度維護工程之工程費用。70年2月27日之69年度業務檢查簡報資料內亦載有龍潭站區69年度維護工程之工程費用。３、所附石門大圳69年灌溉用水計畫，其中低揚支渠並仍在用水及配水計畫之列。又參加人石門水利會74年7月18日石農管字第3169號函送桃園縣龍潭鄉公所之龍潭高低揚灌區保留池塘清冊等資料內，高低揚灌區各輪區面積統計表、各水路原小組農田面積統計表、高低揚灌區面積分佈及配水狀況表、龍潭工作站灌區概況調查統計表內，均載有本件土地所屬之26輪區之相關資料。（二）按參加人桃園縣政府91年3月19日函復該池於劃出石門水利會事業區由該府接管時，仍作溜池使用，並註明接管日期「69年7月1日」。是以，本件既經參加人桃園縣政府及參加人石門水利會查明，系爭土地於核准徵收後至參加人桃園縣政府69年接管時仍作溜池使用，既已依徵收計畫完成使用，縱嗣後該土地劃出石門水利會事業區由參加人桃園縣政府接管，應為行使土地所有權之範疇，尚與應撤銷徵收之情形不同。另本件系爭土地，因參加人桃園縣政府為辦理龍潭鄉新設武漢國民中學需要，前經被上訴人91年12月25日台內地字第0910074066號函核准徵收在案等語，資為抗辯。
三、參加人石門水利會主張：（一）本件系爭土地於參加人石門水利會成立之前，政府興建石門水庫之際，即規劃為石門大圳低揚支渠第26輪區灌溉保留池塘。參加人石門水利會並依參加人桃園縣政府56年12月26桃府地用字第51725號、新竹縣政府56年12月29日府地價字第64618號、臺北縣政府56年12月26日府地四字第123889號聯合公告辦理徵購，上訴人之被繼承人黃英妹於58年4月1日領取系爭土地徵購價款，惟其拒辦所有權移轉登記，參加人石門水利會迫不得已，乃以徵收方式取得土地所有權，並於65年8月23日完成土地所有權取得登記。本件原土地所有權人黃英妹依上開桃園等3縣政府之聯合公告受取徵購土地價款，雙方之土地買賣行為，即發生法律上效力。參諸農田水利會組織通則第11條第1項規定，即無辦理徵收之餘地。縱嗣後參加人石門水利會係以徵收為原因辦理取得所有權登記，惟亦無影響於早已發生之買賣行為之效力，因此本件係屬買賣性質，上訴人請求撤銷徵收，自有未合。（二）按農事灌溉，除規劃責任輪區，整治池塘外，並須配合開拓水源及整治溝渠，建立整體灌溉系統網路互通有無調節有效發揮灌溉機能。本件參加人石門水利會將系爭土地劃屬第26輪區灌溉池塘，並配合其他各輪區之灌溉系統，整體規劃建立健全之網路，有參加人石門水利會之整治工程預算書及完工驗收資料可按，足證參加人早已按徵收計畫投入鉅資完成使用。又參加人石門水利會於系爭土地上施設抽水站，配合池塘之蓄水量，增加溝渠灌溉用水流量，嗣因該抽水站用電及管理費用等沉重，農民不勝負荷，龍潭高低揚灌區於69年7月1日劃出石門水利會事業區，而由參加人桃園縣政府接管，惟系爭池塘仍繼續維持灌溉使用。即劃出事業區僅屬管理主體之變動，而其為灌溉使用則無二致，且其地目亦仍登記為溜，而無變動。（三）因參加人桃園縣政府於龍潭鄉創設武漢國民中學用地之需，乃於90年1月1日辦理徵收，參加人石門水利會並於92年2月19日受取系爭土地之徵收補償費，此係參加人石門水利會取得土地切實依徵收計畫投入大量資金使用完成後之強制處分，其間雖因管理主體之更動而發生被侵害情事，此亦係完成使用後之情況，自亦難認為「不實行使用」之情形。況系爭土地現又被徵收用以建築學校，參加人石門水利會已非所有人。觀諸有關撤銷徵收之規定，撤銷徵收應以參加人石門水利會現仍為所有人為前提，否則如何向參加人石門水利會行使撤銷徵收，參加人石門水利會又將如何歸還土地。從而，本件上訴人之請求已屬法律上之給付不能。（四）本件系爭土地原為既成池塘，基於農田水利灌溉供水，並為石門大圳灌區灌溉管理及池塘改善工程需要，由參加人桃園縣政府依法報准徵收，與法自無不合。依本件徵收計畫，以該既成池塘施予灌溉管理與徵收後之必要改善工程即能滿足徵收目的之農田灌溉需求，故該26號保留池土地完成徵收後，參加人石門水利會取得土地所有權得以完全管有該池塘作為農田灌溉實行，是參加人石門水利會於系爭土地徵收後，已積極籌劃水源與整治灌溉網路。而本件系爭土地為實施徵收保留池土地之一部分，自參加人桃園縣政府於64年11月以府用地字第106541號公告徵收並辦理移轉登記完竣，至69年7月1日龍潭高低揚灌區劃出參加人事業區域，系爭土地由參加人石門水利會交由參加人桃園縣政府接管時止，系爭土地仍維持灌溉使用，並有前臺灣省水利局石門大圳管理處52年4月製作之低揚支渠第26輪區平面圖、高低揚灌區各輪區面積統計表、用水計畫、配水計畫及事業預算書等資料在卷可稽。系爭土地依被徵收土地整體觀察，實際上已按徵收計畫完成使用，亦即該既成溜池於灌溉管理與池塘改善工程徵收計畫中，已按計畫達成農田灌溉供水之實行，縱龍潭高低揚灌區劃出參加人事業區域範圍，亦不影響已依徵收計畫完成使用系爭土地。本件上訴人主張系爭土地未按徵收計畫使用或因作業錯誤或工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍，且認系爭土地被徵收後，參加人石門水利會不得修正與徵收計畫無違背之改善工作或必有大興土木工程作為需用土地之根據，顯屬無稽等語。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）土地徵收條例第49條第1項第5款之規定，係指需用土地人於已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用前之事由，與收回權之要件係尚未依徵收計畫開始使用被徵收土地，二者不同。土地徵收條例第49條第1項第5款構成要件合致與否，與土地是否已依徵收計畫開始使用之收回權行使要件無關，是以本件上訴人就土地是否已依徵收計畫開始使用之主張，均與本款構成要件無涉，爰無一一論列之必要。另土地徵收條例第49條第1項第5款規定之撤銷徵收之前提，必須有徵收行政處分存在。查本件參加人石門水利會為石門大圳灌區灌溉管理及池塘改善工程，申請徵收系爭土地，此有由參加人桃園縣政府報經臺灣省政府64年11月1日府民地丁字第106883號函核准徵收坐落桃園縣○○鄉○○○段四方林小段691地號等7筆土地（包括系爭土地在內），交由參加人桃園縣政府於64年11月間以府地用字106541號公告，並辦理移轉登記完竣之函、清冊、公告及土地登記謄本可稽，堪認為真實，則本件上訴人就系爭土地取得有無合法買賣一節之主張，係屬對徵收行政處分合法性之爭議，係屬另案，無從在本件撤銷徵收之程序中論述。（二）按徵收土地是否依徵收計畫完成使用，應以整體觀察為準，不能仍按徵收前之各別所有權人之各個地區為認定已否依徵收計畫完成使用之準據。若依整體計畫觀察，已依徵收計畫完成全體計畫中之部分徵收土地，就整體計畫其餘被徵收土地，亦難認未依徵收計畫完成使用。縱嗣後需用土地人對該土地另有使用或處分，均屬土地所有權行使之範圍（參照本院69年判字第52號判例、83年度判字第868號判決、75年度判字第1278號判決）。查：１、系爭土地於興建石門水庫時，規劃為石門大圳低揚支渠第26輪灌區保留池塘，此有徵收前之石門大圳灌區擬保留池塘調查表（調查日期57年2月10日）所載，本件系爭土地，屬低揚支渠，26輪區，其說明欄載：「一、未被開墾．．．三、設有直式水門1座，原有溢流口7.0X1.0m，水源係排水溝及水庫水，但水源不充足。」可稽。２、嗣本件參加人石門水利會為石門大圳灌溉管理池塘改善工程需要，報經臺灣省政府64年11月1日府民地丁字第106883號函核准徵收案內系爭土地，於核准徵收當時係作「灌溉溜池」，此有徵收計畫書可稽。３、參加人石門水利會於報准徵收後，即積極籌劃水源與進行整治灌溉網路，如積極調查統計各水路農田面積、各輪區灌溉面積、各水利小組管轄灌溉區域、配水狀況及用、配水計畫，編列預算施設抽水站開拓水源、清除地底污泥增加蓄水量、修護池堤防漏、渠底內面工、支分渠浚渫等工程，已依照徵收計畫做灌溉蓄水使用，迄69年7月1日龍潭高低揚灌區劃出石門水利會事業區由桃園縣政府接管時，系爭被徵收土地仍繼續維持灌溉使用。以上事實有參加人石門水利會65年度業務檢查簡報資料並編有龍潭高低揚抽水灌區改善工程之工程費用可稽。另該會於68年11月15日之68年度業務檢查簡報資料內，並載有龍潭站區68年度維護工程之工程費用；70年2月27日之69年度業務檢查簡報資料內亦載有龍潭站區69年度維護工程之工程費用。此外，參加人所附石門大圳69年灌溉用水計畫，其中低揚支渠並仍在用水及配水計畫之列。又參加人石門水利會74年7月18日石農管字第3169號函送桃園縣龍潭鄉公所之龍潭高低揚灌區保留池塘清冊等資料內，高低揚灌區各輪區面積統計表、各水路原小組農田面積統計表、高低揚灌區面積分佈及配水狀況表、龍潭工作站灌區概況調查統計表內，均載有本件土地所屬之26輪區之相關資料，均可證明系爭土地業依徵收計畫完成作「灌溉溜池」使用。又參加人桃園縣政府91年3月19日函復謂該池於劃出石門水利會事業區由該府接管時，仍作溜池使用，並註明接管日期「69年7月1日」等語，即明。是系爭土地於核准徵收後已依徵收計畫完成使用，應可認定，即非土地徵收條例第49條第1項第5款所規定之「已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地」。（三）系爭土地嗣縱經劃出石門水利會事業區，由參加人桃園縣政府接管，應為參加人石門水利會為需用土地人行使土地所有權之範疇，尚與應撤銷徵收之「情事變更」情形不同。本件系爭土地徵收，應不符合土地徵收條例第49條第1項第5款規定之要件。（四）本件系爭土地，因參加人桃園縣政府為辦理新設武漢國民中學需要，前經被上訴人91年12月25日台內地字第0910074066號函核准徵收在案，有該徵收案卷影本在卷可稽，參加人石門水利會已非系爭土地之所有權人，上訴人縱獲勝訴判決，亦無從依土地徵收條例第50條、第51條規定程序撤銷徵收，則上訴人是否仍得撤銷徵收達到權利保護目的，亦非無疑。從而，上訴人就系爭土地之撤銷徵收請求不符合土地徵收條例第49條第1項第5款規定，被上訴人否准上訴人撤銷徵收之請求，並無不合等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。
五、本院按：「‧‧‧有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：‧‧‧五、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者。」「前項規定，於本條例施行前公告徵收之土地，適用之。」土地徵收條例第49條第1項第5款、第2項分別定有明文。經查：（一）參加人石門水利會為石門大圳灌溉管理池塘改善工程需要，報經臺灣省政府64年11月1日府民地丁字第106883號函核准徵收案內系爭土地，於核准徵收當時係作「灌溉溜池」。參加人石門水利會於報准徵收後，即積極籌劃水源與進行整治灌溉網路，如積極調查統計各水路農田面積、各輪區灌溉面積、各水利小組管轄灌溉區域、配水狀況及用、配水計畫，編列預算施設抽水站開拓水源、清除池底污泥增加蓄水量、修護池堤防漏、渠底內面工、支分渠浚渫等工程，已依照徵收計畫做灌溉蓄水使用，迄69年7月1日龍潭高低揚灌區劃出石門水利會事業區由桃園縣政府接管時，系爭被徵收土地仍繼續維持灌溉使用等情，為原審依法認定之事實。（二）原審為前開事實認定，無非以：參加人石門水利會65年度業務檢查簡報資料並編有龍潭高低揚抽水灌區改善工程之工程費用可稽。另該會於68年11月15日之68年度業務檢查簡報資料內，並載有龍潭站區68年度維護工程之工程費用；70年2月27日之69年度業務檢查簡報資料內亦載有龍潭站區69年度維護工程之工程費用。此外，參加人所附石門大圳69年灌溉用水計畫，其中低揚支渠並仍在用水及配水計畫之列。又參加人石門水利會74年7月18日石農管字第3169號函送桃園縣龍潭鄉公所之龍潭高低揚灌區保留池塘清冊等資料內，高低揚灌區各輪區面積統計表、各水路原小組農田面積統計表、高低揚灌區面積分佈及配水狀況表、龍潭工作站灌區概況調查統計表內，均載有系爭土地所屬之26輪區之相關資料等為依據，並非僅以徵收計畫及預算編列作為認定依據，經核並無不合。（三）依據前開事實，原審以被上訴人認系爭土地未具備土地徵收條例第49條第1項第5款所定撤銷徵收之要件，否准上訴人就系爭土地所為撤銷徵收之申請，為無不合，因而駁回上訴人於原審之訴，自無違誤。（四）上訴人提起上訴，主張：１、系爭土地是否已經需用土地人使用，攸關適用土地徵收條例第9條或第49條規定，而二者適用情形，並不相容。而原審如認「土地未依徵收計畫使用」，屬收回範疇，豈可再認定「土地已依徵收計畫使用」，不符撤銷徵收要件，是原審判決事實認定矛盾。２、系爭土地已成立合法買賣一節，係參加人石門水利會以此陳述，認本件欠缺行政處分，上訴人並無該項主張，原審判決認定事實，應有錯誤。３、原審判決以系爭土地因新設學校之需要，已經被上訴人核准徵收，上訴人於本件縱獲勝訴判決，亦無從撤銷原為之徵收處分，認上訴人無權利保護必要，應有違誤，蓋上訴人得於期限內，依行政訴訟法第198條、第199條之規定，另向原審訴請賠償，因此上訴人仍有權利保護之必要。４、上訴人於原審歷次準備程序期日，皆陳明以土地徵收條例第49條第1款、第4款、第5款為本件請求權基礎，依情論理，並無可能於最後言詞辯論時，始捨棄有利事證、減縮請求權基礎，原審實有漏未判決之嫌等語。（五）惟查：１、原審係認定需用土地人已依徵收計畫開始使用，且完成徵收土地之使用，而非僅認定已否依徵收計畫開始使用之事實，是本件原審之事實認定，並非就土地徵收條例第9條所定收回徵收土地之要件而為，自無上訴人所指認定事實矛盾之可言。２、原審判決並未就參加人石門水利會所為系爭土地係依買賣契約而取得一節，為事實認定，亦未據此作為判決理由，上訴人就此所述，並非合法之上訴理由。３、系爭土地既已另因參加人桃園縣政府設立武漢國民中學之需，經申請被上訴人另案核准徵收，系爭土地現已非屬參加人石門水利會所有，則撤銷本件於64年間所為徵收處分原應發生之上訴人取回系爭土地之效果，無從達成，自不能再予撤銷之，此乃新為之土地徵收處分之效力使然，與行政訴訟法第198條、第199條規定係指因為避免公益受重大損害，而不得撤銷違法之行政處分者，尚有不同，是上訴人以依行政訴訟法第198條、第199條規定，其非無權利保護必要云云，並無足取。況原審已認定系爭土地並未存有上訴人所主張得撤銷徵收之要件，原判決此部分理由，與結論亦不生影響。４、本件上訴人既謂其於言詞辯論期日表示其就原所主張土地徵收條例第49條第1項第1款、第4款、第5款之請求權基礎中，選擇以前開第5款作為請求權基礎。又觀之原審言詞辯論筆錄，亦載明「本件原告（即本件上訴人）請求撤銷徵收的法律依據為土地徵收條例第49條第1項第5款，而第1款、第4款不再主張。」是本件上訴人自已捨棄以土地徵收條例第49條第1項第1款、第4款為請求權依據之意，原審以上訴人係依據土地徵收條例第49條第1項第5款為請求，而僅就此部分予以審酌並作成判決，核亦無不合。本件原判決既無違誤，上訴意旨執詞指摘，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 8 月 24 日
第五庭審判長法 官 鄭 淑 貞
法 官 黃 合 文法 官 吳 明 鴻法 官 林 茂 權法 官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 8 月 24 日
書記官 阮 桂 芬