最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第01376號上 訴 人 丑○○
壬○○辛○○○子○○癸○○卯○○酉○○申○○辰○○未○○午○○巳○○戌○○己○○乙○○甲○○丙○○戊○○丁○○庚○○共 同訴訟代理人 寅○○被 上訴 人 行政院代 表 人 亥○○
參 加 人 臺北市政府地政處代 表 人 黃榮峰
參 加 人 國防部陸軍司令部
通訊處桃園龍潭郵政90617號信箱代 表 人 胡鎮埔上列當事人間因土地徵收事件，上訴人對於中華民國94年2月18日臺北高等行政法院93年度訴字第326號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、陸軍工兵學校前為興建學校營地及工兵作業場，需用原土地所有權人陳金木所有，尚未辦理繼承登記之坐落原臺北縣內湖鄉（嗣改制為臺北市○○區○○里○段十四分小段369、369之1、369之2、369之3（民國77年4月15日分割自369地號）地號等4筆土地（下稱系爭土地，其中369、369之2地號土地於78年6月合併至同小段344地號土地，並經地籍圖重測，重測後編為臺北市○○區○○段1小段137地號；另369之1、369之3地號土地於85年8月9日辦理土地重劃，重劃後編為臺北市○○區○○段4小段116地號），並由該校與原土地所有權人繼承人之一陳章綿（丑○○之長兄）協議，先將徵收補償地價發放完畢後，再依徵收程序，報經被上訴人以民國44年3月19日台（44）內字第1767號令核准徵收，交由臺北縣政府以49年8月10日（49）北府文地四字第1159號公告徵收，嗣由需用土地人即參加人國防部陸軍司令部（原名陸軍總司令部，嗣改為國防部陸軍總司令部，再改為國防部陸軍司令部，下稱陸軍司令部）所屬陸軍第一營產管理所於62年間依被上訴人61年9月27日台（61）內9515號令頒布之軍事機關歷年價購、徵收、撥用土地辦理登記簡化規定，囑託臺北市松山地政事務所辦竣移轉登記為國有。嗣上訴人以查無臺北縣政府49年8月4日北府文地四字第1159號公告徵收土地文件檔案資料，系爭土地並無徵收公告，亦未依規定發放補償價款為由，認本件徵收應已失效，申請發還系爭土地，被上訴人以92年5月7日內授地字第0920072396號函副知上訴人謂本件應無徵收失效情形，上訴人不服，遂提起本件行政訴訟。主張：（一）依62年3月23日登記內湖字第387號徵收登記案卷之國有土地囑託登記清冊所載，其登記原因欄並無被上訴人所指之「臺北縣政府49年8月4日（49）北府文地四字第1159號徵收公告」文字；核准徵收令日期與被上訴人所稱不同；交易業主並非土地所有權人陳金木，且附件均為買賣交易文件等情觀之，應可知該登記乃陸軍工兵學校與陳章綿個人之土地買賣交易行為，絕非徵收處分。而此土地買賣，因違反民法第759條及第828條規定，應屬無效。(二)參照本院43年判字第5號判例意旨，可知被上訴人謂系爭土地由陸軍工兵學校與原土地所有權人繼承人之一陳章綿「協議先將補償地價發放完畢」，並非實在。蓋陸軍工兵學校與陳章綿協議價購系爭土地時間在42年4月25日，而被上訴人謂臺北縣政府徵收公告發布時間則在49年8月10日。另依據土地法第236條、第239條，以及土地法施行法第58條「被徵收土地補償金額之計算與發給，由需用土地人委託該管市縣地政機關為之。」之規定，陸軍工兵學校絕不可能在系爭土地經臺北縣政府徵收公告之前7年4月又5天時，違反上揭「先將補償地價發放完畢」之規定。況內政部69年5月1日台內地字第18725號函釋所指「公告期滿前」，為市縣地政機關接到土地徵收核准案後開始公告徵收，但尚未公告期滿，亦即土地徵收已公告，但公告期日不足30日之意，惟本件系爭土地協議價購日，在公告日以前7年4月又5天，前開內政部函釋不應適用於本件。(三）依照土地法規或相關法令辦理土地權利變更登記，登記權利人與義務人均應提出登記原因證明文件交由地政機關審查、登記、歸檔保存。本件參加人陸軍司令部既然留存系爭土地權利變更登記之登記原因證明文件，即臺北縣政府49年8月4日（49）北府文地四字第1159號徵收公告文件，則依法皆應永久保存，縱因逾時效而銷燬，依法也要建立銷燬檔案清冊永久保存。83年間上訴人申請複印系爭土地之國有登記清冊時，臺北市中山地政事務所尚完整保存該文件，惟由參加人陸軍司令部留存之臺北縣政府徵收公告文件，卻杳無蹤影，實有違誤。(四)被上訴人依據內政部土地徵收審議委員會第72次會議審議決議駁回上訴人陳情，上揭會議審議決議理由則以：內政部之承辦人（非參加人之承辦人）所提出之被上訴人所屬秘書處90年8月9日台90內字046685號函所附檔卷之徵收清冊及國有土地囑託登記清冊，其中之公有土地登記囑託書「登記原因及年月日」欄載有臺北縣政府49年8月10日（指上訴人誤植為4日）北府地四字第1159號公告字樣，認定本件系爭土地依法完成徵收公告，惟臺北縣政府92年5月26日北府地用字第0920345185號函證實該府檔案無49年8月10日北府文地四字第1159號土地徵收公告。被上訴人雖仍依據被上訴人所屬秘書處90年8月9日台90內字046685號函所附檔卷，惟在公有土地登記囑託書「登記原因及年月日」欄所載臺北縣政府徵收公告日期及文號卻予更改，不再係被上訴人原處分所引用內政部土地徵收審議委員會第72次會議審議決議理由之依據，即臺北縣政府49年8月10日北府地四字第1159號公告，亦不再指責上訴人錯將公告日期8月10日誤植為8月4日，反直接用上訴人在陳情時所主張不存在之臺北縣政府49年8月4日北府文地四字第1159號公告。內政部承辦人在審議會議所提出之不實文件，完全誤導審議決議。(五)查遺產之土地未辦理繼承登記前，應屬全體繼承人公同共有，此項土地若依法徵收時，其補償之地價，於法應由全體繼承人共同受領；而訴訟亦須由公同共有人全體為當事人，始有效力。故縱如被上訴人所稱系爭土地之全部徵收補償費，已由繼承人之一陳章綿個人單獨領取完畢；或繼承人之一丑○○個人單獨行使土地法第219條之收回權在案，依法皆屬無效。又系爭土地之登記清冊，其內附有參加人臺北市政府地政處函，其主旨略謂：「本案國有土地囑託移轉登記．．．應准比照院頒軍事機關簡化登記規定第14條辦理登記。」被上訴人亦認定系爭土地是依據被上訴人頒軍事機關歷年價購、徵收、撥用土地辦理登記簡化規定第12條規定辦理系爭土地移轉登記在案，因此系爭土地從檔案資料來看，並非徵收而是協議價購。退步言之，若為徵收，則領取徵收補償費亦必須由全體繼承人領取。而經查本件不論是徵收補償費或協議價購金額，皆僅由陳章綿一人領取，系爭土地移轉登記原因為「價購」，非被上訴人所謂之「徵收」，是系爭土地徵收關係應不存在等語，為此求為確認系爭土地徵收法律關係不存在。
二、被上訴人則以：（一) 行為時土地法第222條、第224條、第227條、第223條及土地法施行法第54條前段之規定，係以法律規制需用土地人申請徵收土地之相關作業及各級行政機關辦理土地徵收分工權責，至各級行政機關辦理本件土地徵收相關檔卷資料需否永久保存，尚非上開土地法規定意旨。又若本件相關檔卷資料果因逾時效銷燬或因不可抗力之客觀事由而佚失，應無涉本件業已完成徵收程序之法律效果。上訴人起訴狀援引土地法關於需用土地人申辦土地徵收相關作業規定，逕自認定各級行政機關未留存本件土地徵收公告文件檔案資料，而斷論本件未依法完成徵收公告，徵收應已失效一節，顯無理由。（二）按軍事機關歷年價購、徵收、撥用土地辦理登記簡化規定，係當時加速清理政府遷臺初期軍方所價購、徵收、撥用土地產權以維護地籍之正確性，由被上訴人以61年9月27日台（61）內字第9515號令訂頒，上開登記簡化規定第12點及第19點分別定明「經價購尚未辦竣繼承登記之土地，由軍事機關檢附其合法繼承人所立具買賣契約或領款收據或交業憑證，囑託地政機關為國有土地之登記。」「徵收土地辦理囑託登記，應由軍事機關填明『徵收日期及文號』，免附奉准徵收令或公告文件。」故凡軍事機關於61年9月以前所徵收之土地，囑託地政機關辦理產權移轉登記時，只要檢附原土地所有權人合法繼承人所立交業憑證並載明核准徵收日期及文號，應無需檢附奉准徵收令或公告文件。依核准徵收系爭土地之被上訴人44年3月19日台44內字第1767號令抄本（被上訴人所屬秘書處90年8月9日台90內第046685號函檢附）所附檔卷之徵收清冊及國有土地囑託登記清冊中之公有土地登記囑託書「登記原因及年月日」欄所載上開行政院核准徵收文號及臺北縣政府49年8月4日北府文地四字第1159號公告字樣，可推知需用土地人即參加人陸軍司令部所屬陸軍第一營產管理所於62年間確實依上開簡化規定檢附原土地所有權人合法繼承人之一陳章綿所立交業憑證（上訴人訴願書所附）辦理本件土地徵收移轉登記無訛，是以本件早年基於便民措施，行為時循例先行協議發給地價補償費，嗣後既依上開簡化規定辦理公告徵收、囑託徵收移轉登記，完成徵收法定程序，自無上訴人所稱依土地徵收條例第20條所定該徵收案從此失效疑慮。（三）上訴人分別引據前陸軍總司令部工兵署85年11月11日85傑篤12355號函、陸軍第一營產管理所85年12月5日85智化1984及臺北縣政府85年12月27日85北府地用字第457496號函查告：「查無系爭土地（臺北縣政府49年8月4日北府文地四字第1159號）公告檔案資料」，斷定臺北縣政府當時（49年8月4日）並未公告徵收系爭土地；繼而援引司法院釋字第513號解釋及土地徵收條例第20條規定，主張未於公告期滿15日內發價完竣，該徵收案從此失其效力等節，並非事實。按政府機關協議價購土地，如補辦徵收，仍應依法補償其地價，而不能以原協議收購之地價代替之，雖經內政部75年3月3日台（75）內地字第38121號函（已納入內政部78年1月5日（78）台內地字第661991號函頒土地徵收法令補充規定第17點）（卷附臺北市政府函說明四查復）釋有案，惟本件核准徵收處分行為發生在49年間（即本徵收案於被上訴人44年3月19日內字第1767號令核准徵收並交臺北縣49年8月4日北府文地四字第1159號公告徵收），基於法律不溯及既往原則，需用土地人即陸軍工兵學校既與原土地所有權人繼承人（陳章綿）先行協議發給價款，自無上開內政部函釋之適用，於嗣後踐履徵收程序時另行發給補償費。又查內政部69年5月1日台內地字第18725號函（卷附臺北市政府函說明四查復）釋意旨：「．
．．未於公告期滿而先行發給地價補償費，原係基於便民之措施，．．．於徵收土地案之效力尚無影響，至土地所有權人認為提前發給地價有不妥之處，仍可於公告30日期間內提出意見。．．．」本件補償費業經陸軍工兵學校先行與原土地所有權人繼承人陳章綿協議並發放補償地價完畢，並無上訴人丑○○所稱原土地所有權人從未領取本件系爭土地徵收補償地價情事。上訴人既未於徵收公告期間提出異議，則本件徵收程序當已合法確定等語，資為抗辯。
三、參加人陸軍司令部主張：本件是與被徵收人先行協議價購後，再補行徵收，故系爭土地確實是辦理徵收後，陸軍工兵學校始取得土地等語。
四、參加人臺北市政府地政處主張：有關本件於協議價購後5年才為徵收公告，實務上係屬可能，因早年土地辦理徵收前，都是先為協議價購，若無法達成協議，再辦理徵收，本件確實是經由徵收而由政府取得土地等語。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）系爭土地原土地所有權人陳金木於38年6月19日死亡，於42年間系爭土地尚未辦理繼承登記，當時繼承人有陳謝伴、陳章綿、丑○○、子○○、壬○○、詹陳清香、王陳金枝等7人，此有戶籍謄本、繼承系統表可稽，並為兩造所不爭之事實。當時係由需用土地人陸軍工兵學校先行與原土地所有權人繼承人之一之陳章綿協議，並發放徵收補償地價完畢，此有原所有權人之繼承人之一陳章綿交業憑約、印鑑證明等件附於內政部卷（第42、49頁）可稽。本件既係由需用土地人先行與原土地所有權人繼承人之一協議價格先行補償，並發放完畢，自無徵收失效之問題。（二）依卷附交業憑約所載，交業人係被繼承人陳金木，陳章綿係以繼承人之名義領得系爭土地地價款，因當時系爭土地尚未辦理繼承分割，且陳章綿為陳金木之長子，此為兩造所不爭執，自可推認陳章綿係以所有繼承人代理人之身分與需用土地人協議，並領得系爭土地地價款，上訴人徒以本件地價款僅由陳章綿一人領取，主張本件徵收法律關係不存在云云，自屬誤解。本件補償費業經陸軍工兵學校先行與原土地所有權人陳金木之繼承人之一陳章綿協議並發放補償地價完畢，並無上訴人所稱原土地所有權人未領取本件系爭土地徵收補償地價情事。（三）需用土地人分別報經行政院44年8月4日44台內字第1767號核准徵收，並交由臺北縣政府以49年8月10日北府文地四字第1159號公告徵收，此有核准徵收系爭土地之被上訴人44年3月19日台44內字第1767號令抄本（被上訴人所屬秘書處90年8月9日台90內046685號函檢附、內政部卷第83、85頁）、系爭土地公有土地登記囑託書可按 (內政部卷第87頁)。上訴人既未於徵收公告期間提出異議，該公告及其附註欄所載有關徵收補償事項，當已合法確定，本件土地徵收，業已合法生效。
（四）內政部69年5月1日台內地字第18725號函（卷附臺北市政府函說明四查復）謂：「．．．未於公告期滿而先行發給地價補償費，原係基於便民之措施，．．．於徵收土地案之效力尚無影響，至土地所有權人認為提前發給地價有不妥之處，仍可於公告30日期間內提出意見。．．．」是以在69年前之行政慣例，均依該函釋先行協議發給地價補償費。上開函釋雖經內政部75年3月3日台（75）內地字第38121號函另以：「政府機關協議價購土地，如補辦徵收，仍應依法補償其地價，而不能以原協議收購之地價代替之。」予以變更。惟查本件核准徵收處分行為發生在49年間（即本徵收案於被上訴人44年3月19日內字第1767號令核准徵收並交臺北縣政府49年8月10日北府文地四字第1159號公告徵收），基於法律不溯及既往原則，自應適用內政部69年5月1日台內地字第18725號函，需用土地人即陸軍工兵學校既與原土地所有權人陳金木之代理人陳章綿先行協議發給價款，自無內政部75年3月3日台（75）內地字第38121號函釋之適用，是以本件需用土地人於徵收程序前先行發給補償費，並無不合。（五）上訴人所提62年3月23日登記內湖字387號徵收登記案之國有土地囑託登記清冊上，其公有土地登記囑託書「登記原因及年月日」欄，並未記載被上訴人所稱之「臺北縣政府49年8月4日（49）北府文地四字第1159號徵收公告」字樣，且公有土地登記囑託書所載之核准徵收日期不同，乃主張並無徵收處分之存在云云。惟查在上訴人所提之公有土地登記囑託書上，確有記載被上訴人行政院核准徵收令所載日期為44年7月26日台 (44)內字第176號令徵收軍事用地等字樣，與被上訴人所提核准徵收令日期為44年3月19日者固有不同，但同係因徵收而為系爭土地之登記，是本件系爭土地應係因徵收而登記為前陸軍總司令部所有無訛；另依被上訴人所提之公有土地登記囑託書所載確有「臺北縣政府49年8月4日（49）北府文地四字第1159號徵收公告」字樣，雖上訴人所提之公有土地登記囑託書並未記載上開字樣，但並不影響本件確有徵收行政處分存在之認定，上訴人之主張，並不可採。
（六）上訴人所提62年3月23日登記內湖字387號徵收登記案之國有土地囑託登記清冊內關係系爭土地之附件，有杜賣證書、業戶領單、交業憑約、土地權利變更登記聲請書及印鑑證明書等，均有買賣之記載，乃主張系爭土地並非徵收處分，而是陸軍工兵學校在42年4月25日與陳章綿個人之土地買賣交易行為云云，查上開土地權利變更登記聲請書上雖有土地買主工兵學校（即權利人），會同土地賣主陳章綿（即義務人）向臺北縣政府聲請土地移轉登記之登記文件，該聲請書載有「民國四拾二年四月二十五日買賣」等文字，杜賣證書亦有買賣之表示等情無訛，惟查系爭土地確係以徵收為原因移轉登記，並非買賣，且係由上訴人之被繼承人陳金木移轉，而非陳章綿，此有上開土地登記之舊登記簿謄本可按；由土地登記簿上之記載，更可見系爭土地係因徵收而移轉予前陸軍總司令部，否則義務人應為訂約之陳章綿，而非已死亡之原土地登記簿記載土地所有權人陳金木，再參以上訴人所提之業戶領單所載之項目，除地價款外，並有青苗賠償費、墳墓遷移費及拆遷費等項目，若係私法買賣應不可能慮及上開項目，應係徵收補償之項目，足見上訴人所提上開資料僅係協議時之文件，嗣後並未依該申請書完成登記，而係依62年之囑託完成登記。依徵收時之行政慣例，協議後並發放補償費完畢，嗣後再為徵收行為，自屬合法，業如前述，自不得再以協議之資料再行主張係屬買賣，而非徵收。上訴人主張系爭土地之移轉為買賣云云，殊非可採。(七)上訴人所引據前陸軍總司令部工兵署85年11月11日85傑篤12355號函、陸軍第一營產管理所85年12月5日85智化1984號函及臺北縣政府85年12月27日85北府地用字第457496號函查告：查無系爭土地（臺北縣政府49年8月4日北府文地四字第1159號）公告檔案資料，主張臺北縣政府當時（49年8月4日）並未公告徵收系爭土地云云，惟查上開函僅係說明各該機關之檔案無上開公告之資料，並非承認「未公告徵收系爭土地」之事實，上訴人之主張，已有誤解。況再參以上訴人於訴外人江春賜就同一地段土地徵收所提起之另案即本院85年度訴字第633號案中提出之臺北縣政府公告之剪報影本，益證臺北縣政府所以無系爭土地之徵收公告，應係上開公告公文已逾40餘年，早已逾公文之保管期限而散失，上訴人尚難執以為有利於其之主張。至不動產所有權因公用徵收而取得者，不以須經登記為生效要件，為民法第759條所明定，土地徵收係原始取得，登記之行政行為與是否徵收失效無涉。本件既已於49年間合法徵收系爭土地，且系爭土地由原土地所有權人陳金木移轉予前陸軍總司令部之登記收件文號為62年3月23日內湖字第387號，登記原因確屬徵收，此有系爭土地之土地登記簿謄本可稽。則嗣後如何囑託登記，係屬徵收後之登記問題，究與徵收失效無涉。上訴人主張：系爭土地徵收登記檔案國有土地囑託登記清冊內之公有土地登記囑託書上，無依照軍事機關歷年價購、徵收、撥用土地辦理登記簡化規定第19條規定，填寫臺北縣政府徵收公告日期及文號，其徵收登記顯然於法不合云云，均係土地登記之問題，尚難遽以否認本件之徵收處分存在，亦與本件確認徵收失效訴訟不生影響等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。
六、上訴人提起上訴主張：（一）臺北縣政府49年8月4日北府文地四字第1159號公告並不存在，內政部承辦人所提出不實文件，使行政院做出錯誤處分，上訴人已於原審一再說明，並要求調閱登記清冊之原本，比對真假，原審未察，實有違誤。（二）被上訴人引用本院85年度判字第1468號判決理由，將臺北縣政府46年9月26日46北府德地四字第5666號徵收公告附註欄中之說明，作為其所指臺北縣政府49年8月10日北府文地四字第1159號公告之說明，以證實上訴人未於公告期間提出異議，惟既無該公告，何來提出異議，原審未能查明真相，亦有違誤。（三）民國42年間，陸軍工兵學校與原土地所有權人陳金木繼承人之一陳章綿就本件系爭土地協議價購，雙方在42年4月25日達成協議，由賣方陳章綿單獨一人具立杜賣證書並連同陳章綿印鑑證明書交付買方陸軍工兵學校收執；陳章綿同時單獨在買方陸軍工兵學校所製作之業戶領單、交業憑約、土地權利變更登記聲請書等文件上簽名及蓋印鑑章後，向買方陸軍工兵學校領取出售系爭土地之地價款。以上文件，皆屬買賣交易文件，故陳章綿個人向陸軍工兵學校所領取之系爭土地地價款，絕對是買賣價金，原判決卻指為土地徵收補償地價，實有違法，蓋土地法在民國35年4月29日已在臺灣施行，其第236條已明文規定：「徵收土地應給予之補償地價、補償費及遷移費，由該管市縣地政機關規定之。前項補償地價、補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管市縣地政機關轉發之。」（四）原判決謂：「需用土地人陸軍工兵學校與原土地所有權人陳金木之代理人陳章綿先行議價發給價款‧‧‧」云云，顯有錯誤，蓋於民國42年間，陸軍工兵學校與陳章綿之間協議價購系爭土地時，原土地所有權人陳金木已死亡 (即民國38年間死亡)，依民法繼承編規定，繼承已經開始，已死亡之陳金木已不需且不能委託代理人處分土地，況原審如此推認，並未有授權委託之相關資料等佐證。（五）原審法院在審理期間從未令參加人陸軍司令部提出有關系爭土地之臺北縣政府49年8月4日北府文地四字第1159號徵收公告文件，以便調查真相，卻遽下判斷，顯然未符行政訴訟法第135條「當事人因妨礙他造使用，故意將證據滅失、隱匿或礙難使用者，行政法院得審酌情形認他造關於該證據之主張或依該證據應證之事實為真實。」之立法精神。（六）本件系爭土地在民國42年間尚未辦理繼承登記，但陸軍工兵學校卻單獨與陳章綿個人協議價購，依民法第759條規定及民法第828條規定，係屬無效之土地買賣交易。而遺產土地在尚未辦理繼承登記前，應屬全體繼承人公同共有，此項土地若依法徵收時，其徵收補償地價等，依法應由全體繼承人共同受領。故縱如被上訴人所稱本件系爭土地之徵收補償費，已由繼承人之一陳章綿個人單獨領取完畢，依法亦屬無效等語，為此求為廢棄原判決。
七、本院查：（一）本審以前開理由駁回上訴人於原審之訴，經核並無不合。（二）上訴人雖據前開各詞提起上訴，惟：１、原審已敘明臺北縣政府49年8月10日北府文地四字第1159號公告業因逾公文保管年限而予依法銷燬，則原審未命參加人陸軍司令部提出該公告，及未依行政訴訟法第135條規定認定上訴人關於無該公告之主張為真正，並無違法之可言。
２、上訴人其餘主張，無非係就原審取捨證據認定事實之職權行使，指摘原判決不當，尚非合法之上訴理由。基上所述，本件上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，尚難認為有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 8 月 24 日
第五庭審判長法 官 鄭 淑 貞
法 官 黃 合 文法 官 吳 明 鴻法 官 林 茂 權法 官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 8 月 24 日
書記官 阮 桂 芬