最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第01377號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 行政院代 表 人 丙○○
參 加 人 臺北市政府代 表 人 乙○○上列當事人間因收回被徵收土地事件，上訴人對於中華民國94年3月23日臺北高等行政法院92年度訴字第5281號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於選定人王金城、王福、王春長、林知義、林鴻圖及該訴訟費用部分廢棄，發回臺北高等行政法院。
其餘上訴駁回。
駁回上訴部分，上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人暨其他選定人等所有如附表所示之土地，經依都市計畫法之規定，列為公共設施保留地（即「士林43號道路暨接順相關巷道拓寬工程用地徵收計畫」，屬臺北市第1期公共設施保留地），其後因需用土地人即參加人臺北市政府為辦理上開43號道路暨接順相關巷道拓寬工程，檢具徵收計畫報請被上訴人核准徵收，經被上訴人以民國77年4月14日（77）內地字第587789號函作成核准徵收處分，由徵收補償機關即參加人所屬地政處於77年12月5日以北市地4字第54961號函公告上開徵收處分，並為徵收補償處分，且依法發放補償費而取得系爭土地之所有權，前開土地之計畫使用期限，定為78年7月起至88年6月止。嗣如附表所示（除序號16、18、
22、26、28、30所示土地之所有權人及序號2所示王建雄、序號20所示洪美春外）被徵收土地之所有權人，於91年6月19日，以迄91年6月為止，上開工程仍未完工驗收，顯然原來徵收計畫無法達成為由，向參加人請求依都市計畫法第83條規定，照原徵收價格，收回其被徵收之土地。被上訴人以92年3月3日內授地字第0920003900號函為拒絕之處分，並由臺北市政府以92年3月11日府地4字第09208674400號函，將上開拒絕處分轉知原申請人全體。上開原申請人或其繼承人連同如附表序號16、18、22、26、28、30所示土地之所有權人及王建雄、洪美春等徵收土地之所有權人或其繼承人，不服上開拒絕處分，提起訴願，被上訴人分別對如附表序號16、18、22、26、28、30所示土地之所有權人及王建雄、洪美春等徵收土地之所有權人或其繼承人之請求，以其原先未為「請求收回」之行為為由，為訴願不受理之決定。而對其餘訴願人之請求，則以本件並無不依照核准計畫使用之情形，決定駁回其訴願，全體訴願人或其繼承人不服，遂選定本件上訴人提起行政訴訟。
二、本件上訴人於原審主張：（一）本件爭點乃參加人是否在徵收土地計畫書所定之計畫進度即88年6月以前，依計畫「開始使用」本件系爭土地。若參加人於88年6月以前尚未「開始使用」本件系爭土地，則上訴人依都市計畫法第83條之規定，即得按徵收價格請求收回本件系爭土地。而所謂「開始使用」，應係指「主體工程動工」，亦即要有「徵收標的的形塑過程，在外觀上已被明顯查知」之客觀事實存在，若依日常經驗法則判斷，還無法從客觀上明顯查知徵收標的「形塑」內容，即不應認為業已「開始使用」，此觀諸本院68年判字第52號判例意旨亦可推知。又自參加人所屬工務局新建工程處（下稱臺北市新工處）監工日報觀之，參加人自88年2月1日（即被上訴人所稱之開工日）至6月底（即使用期限屆滿日）在本件系爭土地上所施作之工程，僅為正式施作主體道路工作之前的準備行為，不外是測量、整地、地質改良、擋土牆施作與打椿等工作，應非「使用行為」之本身，與行政院53年6月30日台內字第34534號令所稱「從事建築裝置機械」之「實行使用」情事尚有距離；且自外觀上觀察所施作工程，亦與本件興建快速道路及高架道路之徵收目的無必要關聯，應無法認定為有「形塑」徵收標的物之情形。且徵收目的所欲興建之快速道路及高架道路亦毫未動工，不足以認定臺北市政府已開始為「徵收使用行為」。況參加人於本件工程施作之前，乃將士林43號道路與其重疊快速道路之高架部分併同發包，此詳臺北市新工處所檢附之監工日報、工程結算證明書以及參加人於施工當時所揭示之工程告示牌即可知悉，是參加人既將平面道路與高架快速道路併同發包，則本件工程之「主體工程」應係「平面道路及高架道路結構」之施作，惟揆諸前揭監工日報所載之工作項目，似無一涉及本件工程之「主體工程」，是臺北市政府於本件系爭土地之使用期限屆至時，尚屬「主體工程尚未動工」之狀態，並未「開始使用」徵收標的。（二）揆諸環境影響評估法第5條、第14條1項前段、第22條之規定，該快速道路之工程既未取得開發行為之許可，即不得為工程之施作，因此參加人於本件系爭土地之使用期限屆至前，不可能開始施作主體工作，職是，縱然該快速道路之工程於88年6月之前業已為部分之準備工程，惟實際之主體工程施作以及利用土地之行為乃在88年9月7日臺北市政府環境保護局發布環境評估公告之後，參加人在88年6月之前的準備工程施作，其實僅為形式上符合程序之行政手法耳，要難僅以書面資料所顯示之開工日期即認為參加人已有實際利用系爭土地之情事。（三）參加人將本件系爭土地徵收後予以閒置長達11年，於使用期限屆滿時亦僅施作部分工程準備項目，主體工程延宕無期，使人民無端喪失系爭土地之使用收益權長達10餘年，若謂人民於此種情形仍不能依都市計畫法第83條之規定請求收回被徵收土地，則行政機關若直接將廣大之廉價土地先予徵收，隨後列入中長程計畫閒置20年，在期限屆至前再施作部分準備工程，即可確定取得土地之所有權，此無異實施變相之「土地國有化政策」，嚴重侵害人民財產權，並將徵收利益凌駕於人民權益，違反比例原則甚明，為此求為撤銷原處分及訴願決定，並命被上訴人應作成准予如附表所示之選定當事人分別就其序號所對應之被徵收土地各自以原徵收價額收回之行政處分。
三、被上訴人則以：臺北市○○○○號道路暨相關巷道拓寬工程用地徵收計畫書，其十三、（三）計畫進度項之記載，乃本件依照都市計畫法第83條規定列入中長程計畫，自78年7月起至88年6月止依計畫使用。而士林43號道路工程，於88年2月1日開工，於89年12月27日竣工，並於90年11月7日驗收，參加人於91年12月11日現場實地勘查及臺北市士林地政事務所指界結果，該等土地已開闢道路完工，銜接洲美快速道路一併通車，有臺北市新工處北市工新配字第09260003000號函送之工程結算驗收證明書及會勘紀錄影本附原處分卷可稽，是參加人以系爭徵收土地業於核准徵收之計畫期限內持續依計畫使用完畢，無行為時都市計畫法第83條不依照核准計畫期限使用之情形，擬不予發還，報經被上訴人92年3月3日內授地字第0920003900號函同意不予發還，並無不合。況上訴人所舉洲美快速道路新建工程環境影響評估民眾陳情意見相關事宜會議通知單影本，並無礙於本件巷道工程已使用完畢之認定等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）如附表序號2、16、18、20、22、26、28、30所示土地所有權人部分：就如附表序號2、16、18、20、22、26、28、30所示土地與該等土地所對應之選定人結合而形成之訴訟標的，此部分選定人在91年6月19日第一次申請及91年11月20日再度確認原來申請之合法性時，均未具名其上，依此客觀事實，顯然其等並未向被上訴人提出收回被徵收土地之請求，自非被上訴人92年3月3日內授地字第0920003900號函拒絕處分之拒絕對象，從而訴願決定以「其等非受行政處分之相對人，不得提起訴願」為由，而為訴願不受理之決定，自無違誤可言。上訴人雖謂：「上開訴訟標的與本件其他訴訟標的有合一確定之關係，故亦得提起本件行政訴訟」云云，但收回權之結構是由被徵收土地與土地原所有權人（包括分別共有人之應有部分）結合而成，每一權利各自獨立，其行使與否，本諸收回權人之自由意志單獨決定，不受他人之影響，因此沒有合一確定之問題，是以上訴人此部分主張尚非可採。另按提起課予義務訴訟，須以曾向行政機關提出請求而遭拒絕或拖延者為其前提，其未經過「請求作成行政處分而遭拒絕」之行政程序而遽行提起行政訴訟，自非法之所許，此觀行政訴訟法第5條之規定甚明。而上開訴訟標的之選定人違反此等規定，其起訴顯然不具合法訴訟要件。（二）附表所示土地所有權人除序號2、16、18、20、22、26、28、30所示以外部分：１、按土地法第219條所定不依核准計畫期限使用，係指對於所徵收之土地之整體不依原核准計畫使用而言（本院68年判字第52號判例參照，前開見解於都市計畫法第83條規定，亦得援用）。而道路本身與建築物不同，並無明顯之主體工程可言，只要開始有整地、擋土牆施作與打椿等工程活動，道路之形塑過程即行開始，而符合上開判例意旨所稱之「按原核准計畫『逐漸』使用」之定義。而依參加人提出之臺北市新工處監工日報顯示，早自88年2月間開始，即有進行整地工程之施工事實存在，上訴人主張需用土地人未在核准徵收計畫期限內「使用」系爭被徵收土地一節，即非事實，是以選定人主張之收回權，在客觀上難謂已成立。２、上訴人指稱：「在徵收計畫期限屆至前上開道路施作尚未通過環境影響評估，無從進行施作」一節，查環境影響評估法係於83年12月30日制定公布，而本件徵收計畫早於77年間即已擬具。參酌環境影響評估法第4條第1款對「開發行為」之定義，將開發行為之「規劃」亦包含在內，則環境影響評估法對該法實施以前已完成規劃之舊開發案是否亦有適用，在法理上不無探討之餘地。即便採取目前行政機關之法律見解，認為環境影響評估法對該法實施前已完成舊開發案之執行亦有適用，但是未經環境影響評估而逕行施工者，其法律效果亦僅止於行政罰，必須由（環境影響評估）主管機關轉請（該開發行為之）目的事業主管機關下達停止開發之禁令後仍然違反者方有刑事責任存在（參見環境影響評估法第22條）。而本件需用土地人（即參加人）為目的事業主管機關（臺北市政府工務局）之上級機關，並兼為（環境影響評估）主管機關（環境影響評估法第2條參照），若其認為「將來必可獲得環境評估之許可」或「即使有未獲許可之風險存在，但風險較低而有先行開發之必要」，而先行進行開發，亦與日常經驗法則無違。實則若本件上訴人得收回徵收之土地，需用土地人勢必重行徵收，其對需用土地人之財政影響程度鉅大，此時被上訴人先行施作亦與常情無違等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。
五、廢棄發回部分：本件原判決係認定系爭土地所有權人於91年6月19日第一次申請收回土地，及於91年11月20日再度確認原來申請之合法性時，選定人王金城、王福、王春長、林知義、林鴻圖5人均未具名，該5人所提起之訴願為不合法，訴願決定機關乃就此部分決定不予受理。惟觀之原訴願決定書，其主文第1項係記載「關於王建雄君、李阿雪君、李靜雯君、洪美香君、李宏全君、李金福君、黃李仁慈君、李豐利君、陳王秀珍君（附表序號37至44）部分訴願不受理」，並未就王金城、王福、王春長（此3人列於訴願決定書附表序號2）、林知義、林鴻圖（此2人列於訴願決定書附表序號20）5人之訴願予以決定不受理，而係以其訴願無理由，而自實體上駁回其訴願。再觀之原處分卷附之陳安邦等人於91年11月20日提出之申請書，其申請人名冊內有王金城、王福、王春長、林知義、林鴻圖5人具名簽章，是原審關於此部分之事實認定，即與卷內資料不合。原審基於前開認定而駁回上訴人於原審此部分之訴，核有未合。上訴人提起上訴，雖未指摘及此，惟本院就此部分起訴是否合法原應依職權為調查，自得就此部分予以廢棄之，並發回原法院另為適法之裁判。
六、駁回上訴部分：（一）關於如附表序號16、18、22、26、28、30所示土地之所有權人及王建雄（列於序號2）、洪美春（列於序號20）部分：本件上訴人對原判決此部分提起上訴，並未於上訴狀內表明此部分之上訴理由，自無從認其此部分上訴為有理由。（二）關於前開選定人以外部分：１、需用土地人即參加人為辦理臺北市○○區○○號道路暨接順相關巷道拓寬工程，申請被上訴人徵收上訴人及其他選定人等所有如附表所示土地，經被上訴人以77年4月14日（77）內地字第587789號核准之，經參加人所屬地政處以77年12月5日北市地4字第54961號函公告徵收，並為徵收補償處分，且依法發放補償費而取得系爭多筆土地之所有權，前開土地之計畫使用期限，為自78年7月起至88年6月止，而參加人自88年2月間開始，即於系爭土地上進行整地工程等情，為原審依法認定之事實。２、上訴人主張本件參加人未依照核准計畫期限使用，乃依都市計畫法第83條規定，請求收回系爭土地。經核依據前開參加人於核准計畫期限開始使用系爭土地之事實，上訴人所為收回系爭土地之申請與都市計畫法第83條第2項規定，即有未合，被上訴人否准系爭土地之原土地所有權人收回系爭土地，自無違誤。３、上訴意旨雖以：（１）就需用土地人施作高架道路之計畫而言，高架結構工程自屬高架道路之主體結構工程，是於88年6月系爭土地使用期限屆滿之時，前揭高架結構工程是否已經施作，或顯有其他確實準備開始施作之情事，亦係判斷需用土地人是否「依核准計畫期限使用」系爭土地之重要事項，詎原審判決僅就平面道路工程部分予以考量，而未就上訴人於原審所為高架道路之高架結構工程毫未動工施作之主張是否可採，及就此調查證據之結果並得心證之理由，全無交代，其理由顯有不備。（２）上訴人於原審主張「計畫期限屆至，道路施作尚未通過環境影響評估」一節，原審判決卻以「若其（需用土地人）認為『將來必可獲得環境評估之許可』或『即使有未獲許可之風險存在，但風險較低而有先行開發之必要』而先行進行開發，亦與日常經驗法則無違」云云，遽認需用土地人應係不顧環境影響評估法之限制，業已開始施作計畫工程。原審判決之此段論述顯然僅以單純之臆測為論理根據，並無實際之事證作為基礎，其認定已有不當。況且原審判決所為需用土地人可能先為開發使用之認定，更與當時法規要求必須通過環境影響評估程序始能施作工程之明文規定（環境影響評估法）公然牴觸，其推論事實之過程乃係架構於違反法令之基礎上，認事用法顯有違反證據法則之違背法令情事。
（３）需用土地人僅為其行政上之便利，在先行徵收系爭多筆土地之後，任意閒置長達10年以上之時日，顯然毫未顧及憲法保障人民之財產權，侵害人民對其私有財產之使用收益權限甚鉅。且若國家機關皆為一己行政便利大量徵收人民土地，並閒置長達十數年，再於使用期限屆至時任意草率施作零星工作，遂使人民永久喪失對於土地之所有權及其他權限，顯然違悖憲法第143條第1項之基本國策規定，且亦違反行政程序法之相關規定。原審判決未察及此，認原處分合法，顯就行政程序法第8條所定誠信原則以及同法第4條所定依法行政原則之規定棄置不論，有判決不適用法規之違法等語。惟查：系爭土地係因參加人辦理士林43號道路暨接順相關巷道拓寬工程而予徵收，徵收土地之目的並非專為辦理快速道路之高架部分工程，是不得以快速道路高架部分尚未施作，據以認定本件徵收之土地未開始使用。從而，此部分理由之論述與否，與原判決駁回上訴人之訴之結論即屬無涉，上訴人以此指摘原判決理由不備，求為廢棄，並非可採。又關於環境影響評估部分，所涉及者僅為快速道路之施作，而該部分工程乃與徵收本件土地興辦之道路工程合併發包，則快速道路部分已否施作，不影響及於原審所為本件徵收土地已於核准期限內使用之認定。再者，關於上訴人指原判決違反憲法第143條第1項、行政程序法第8條、第4條規定部分，無非係因其就都市計畫法第83條所定之「使用」解為「主體工程動工」，而與本院前開判例所示係就所徵收之土地之整體為觀察者不同所致。原判決就「使用」之意涵業予指明，核無不合，上訴人以其主觀之不同見解指摘原判決違法，尚不足採，其就原判決此部分求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 8 月 24 日
第五庭審判長法 官 鄭 淑 貞
法 官 黃 合 文法 官 吳 明 鴻法 官 林 茂 權法 官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 8 月 24 日
書記官 阮 桂 芬