最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第01331號上 訴 人 乙○○被 上訴 人 臺中縣政府代 表 人 甲○○上列當事人間因確認行政處分無效事件，上訴人對於中華民國94年3月10日臺中高等行政法院93年度訴字第531號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、交通部臺灣區國道新建工程局（下稱國工局）為辦理第二高速公路後續計畫西湖大甲段（外埔鄉）工程，奉准徵收上訴人所有坐○○○鄉○○○段182之1地號土地之一部，即將該應為徵收之部分逕為分割，編為182之2地號土地，面積
0.0299公頃，並經被上訴人以民國87年4月24日87府地權字第102664號公告徵收在案（公告期間自87年4月27日起至87年5月27日止），未徵收之內水尾段182之1地號土地，面積餘0.6678公頃。上訴人於87年7月4日向被上訴人申請一併徵收前開182之1地號土地，被上訴人即於87年7月21日會同國工局、臺中縣大甲地政事務所及上訴人辦理現場勘查，並以87年8月10日府地權字第207104號函送各單位該次會勘紀錄結論，略以：上訴人所有徵收後剩餘土地，因農路面寬過小，坡度陡峭，農車勉為通行必生危險，建請國工局辦理一併徵收。嗣被上訴人另於88年4月間再次會同國工局辦理會勘，結果以該筆土地面積過大，形勢完整，可為原來使用，而函復國工局。國工局乃回復被上訴人謂該筆土地不符合土地法第217條得申請一併徵收之規定，仍請被上訴人逕為通知上訴人否准其申請。被上訴人即以88年9月18日88府地權字第269233號函復上訴人：「面積過大，形勢完整，仍可為原來之使用，不符土地法第217條得申請一併徵收之規定，台端所請歉難照准。」在案。上訴人續於92年5月30日向被上訴人陳情，指稱「國工局承諾給予一條4.5公尺農路。」及「形勢不整，致無法為相當之使用。」等事宜尚有疑義，經被上訴人於92年6月18日邀集相關單位再次會勘，經現場勘查完竣，相關單位與上訴人對徵收後殘餘土地是否「形勢不整，致無法為相當之使用。」仍無法達成共識，經被上訴人函請國工局就本件土地重新審視或與上訴人妥為協調。嗣後，國工局於93年3月19日以國工局地字第0930004916號函復被上訴人，其內容略以：「本件乙○○先生陳情通路、土地毀損及防止土石流設施乙節，通路部分，本局第二區工程處已督請承包商新亞建設開發股份有限公司在路權內鋪設一級配農路完竣，土地毀損及防止土石流設施部分，承包商亦與乙○○先生於00年0月0日於台中縣外埔鄉調解委員會調解成立。」上訴人復於93年9月6日請求確認88年9月18日88府地權字第269233號函之行政處分無效，經被上訴人以93年9月15日府地權字第0930236057號函告知，該行政處分依徵收行為時法令規定，否准一併徵收，無需報請中央主管機關核定，上開行政處分已確定生效，上訴人不服，遂提起行政訴訟。主張：（一）土地徵收主管機關為內政部，行為時土地法第222條法有明文規定，且該立法修正理由謂：內政部為土地行政主管機關，中央機關及省市政府需用土地之准否徵收，應由內政部辦理，以專責成。由此可知，土地徵收准駁職權專屬內政部所獨有，而非縣市政府所有，更非需用土地人所有，參照本院91年度判字第2211號判決、臺北高等行政法院91年度訴字第3174號判決，亦均判定土地徵收職權為內政部，而非縣市政府。惟被上訴人竟未依據法律明文規定，而依據行為時之行政命令，駁回上訴人一併徵收之申請，顯然違法。（二）依行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款之一者，無效：‧‧‧六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」本件既未經內政部授權被上訴人一併徵收之職權，被上訴人自無權為一併徵收准駁之行政處分，且該處分具有重大明顯之瑕疵，故其所為之該一併徵收准駁行政處分，自屬當然、自始無效。（三）本件若依被上訴人之推論，否准一併徵收，無須報中央主管機關核定，則本件應於87年8月第一次函復陳情人時，一併徵收業已確定生效。既已確定生效，國工局以節省經費為由，未經上訴人申請，復於88年4月與被上訴人再次辦理會勘，會勘紀錄改為「‧‧‧本筆土地面積過大，且形勢完整亦有通路，能為原來之使用‧‧‧」，被上訴人未查（事實及法令），竟據此駁回一併徵收申請，不但在形式上違法，且實質上亦違法。（四）內政部於92年12月25日發布修正申請土地徵收注意事項，其中規定一併徵收應報經內政部核定，由此，更可資證明被上訴人之原行政處分未層報主管機關內政部核定，明顯違反法律。
（五）再就勘驗現場之現在地形得知，系爭土地地形坡度已由18度緩坡，遽變成90度垂直峭壁，除前述因坡度垂直，且落差6公尺太高，無法爬上上訴人所有土地外，且就國工局提供之農路，扣除紐澤西護欄，路寬已不足2公尺寬，且一邊為無蓋亦無護欄之水溝，十分危險，該農路應無法通行汽車至上訴人土地，故應屬為無路可達（然被上訴人87年8月10日府地權字第207104號函附之紀錄，略謂：國工局設計當時已予以考量，並在路權內布設並拓寬為5公尺之農路，又附近跨越橋坡度6%，尚屬平緩，因此通行並無問題。）。茲由93年7月2日颱風後，上訴人於系爭土地現場拍攝土石流嚴重慘狀照片，可知被上訴人87年8月10日府地權字第207104號函附之紀錄，認應一併徵收乃合理且依法有據，符合山坡地開發法令，至於被上訴人於88年9月18日變更為不應一併徵收，則非惟已違反山坡地保護法令規定（系爭土地為山坡地，開發前未經辦理水保及環保），恐將來有颱風雨時，土石流必釀成大災害，致影響附近人命、財物及國道之交通安全。因此，被上訴人否准一併徵收之行為，不但違反比例原則，更違背誠信原則等語，為此請確認被上訴人88年9月18日府地權字第269233號函行政處分無效。
二、被上訴人則以：（一）依土地法第217條規定：「徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿6個月內，向直轄市或縣（市）地政機關要求一併徵收之。」按內政部87年8月25日台（87）內地字第8796289號函示：「‧‧‧，該法所稱『不能為相當之使用』，由市、縣地政機關會同需地機關及相關單位實施勘查，依事實認定之，不限以計畫使用或徵收當時實際使用為認定之依據。」暨內政部68年10月9日台（68）內地字第30274號函示略以：「‧‧‧。三、所稱『殘餘土地面積過小』究何所指問題，法律尚乏明確規定，‧‧‧。此項面積究以若干單位為認定標準，宜由被徵收土地之所有權人自行裁量，於提出要求一併徵收之權利時，就其實際狀況予以衡情處理為妥。‧‧‧」，另依內政部89年4月26日台
（89）內地字第8905839號函：「原土地所有權人申請依土地法第217條規定一併徵收剩餘土地，該管地政機關受理申請後，應會同需用土地人及相關單位實地勘查後，如認其符合規定，應送請需用土地人依法報請徵收。至如會勘後認不符一併徵收之要件者，應由該管地政機關逕行函復所有權人。」（二）關於被上訴人以88年9月18日府地權字第269233號函否准上訴人一併徵收之行政處分，迄今並無撤銷或廢止，相關單位亦均有案可稽，且依內政部89年之解釋函令，被徵收土地所有權人請求一併徵收，如會勘後認不符一併徵收之要件者，應由該管地政機關逕行函復所有權人。故本件否准一併徵收無需報請中央主管機關之同意等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）內政部68年10月9日台（68）內地字第30274號函、87年8月25日台
（87）內地字第8796189號、89年4月26日（89）台內地字第8905839號函釋，為主管機關就其職掌公務所為職務上之解釋，既屬有關徵收土地殘餘部分是否符合一併徵收要件，即土地實際狀況認定之執行事項，無違上開法律相關規定，自可援用。（二）按縣市政府在土地所有權人請求依土地法第217條一併徵收殘餘土地時，若有不符其規定者，得逕為通知土地所有權人，僅在符合規定時，才依法報請徵收，從而本件被上訴人在第2次勘驗報告結論以本件申請不符行為時土地法第217條規定，通知上訴人否准其一併徵收剩餘土地之申請，依行為時法令規定，尚無不合。而內政部92年5月7日台內地字第0920006230號函附件會議記錄結論三，固謂一併徵收是否合於法定要件、有無申請資格、是否逾期申請，均須由中央主管機關核准或核定。惟前開法律見解，係在土地徵收條例制訂後始作成，自不得以前開函釋作成前，原為有權得以認定不符要件而駁回一併徵收申請之被上訴人，其所作之88年9月18日88府地權字第269233號函為無效，從而原處分並無違法，亦非無效。（三）本件係請求確認被上訴人88年9月18日88府地權字第269233號函之行政處分為無效，查本件徵收剩餘土地面積0.6678公頃，並非狹小，形勢完整，仍可為原來使用（徵收前係種雜林，徵收後亦同），亦為上訴人所不爭執，並有土地登記謄本及會勘驗紀錄附於原審卷可參，足認該徵收剩餘部分之土地，其徵收前後使用之情形，並無改變，自無上訴人所主張該筆土地徵收後殘餘部分不能為相當使用之情形。上訴人既未確切證明上開請求一併徵收系爭土地之請求，被上訴人以上訴人之申請不符土地法第217條得申請一併徵收之規定，而為否准之處分，自無不合等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。
四、本院按：「徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿六個月內，向直轄市或縣 (市) 地政機關要求一併徵收之。」土地法第217條定有明文。此法條既規定原土地所有權人請求一併徵收殘餘土地，應向該管直轄市或縣（巿）地政機關要求，該管直轄巿或縣（巿）地政機關即為法定受理申請之機關，對於是否合於一併徵收殘餘土地之要件，非無審查之餘地。如經初步審查結果，認與規定不合，而作成否准之決定時，尚難認係缺乏事務權限之機關所作，或有重大明顯瑕疵，而為無效之行政處分。經查：（一）國工局為辦理第二高速公路後續計畫西湖大甲段（外埔鄉）工程，經內政部核准徵收上訴人所有坐○○○鄉○○○段182之1地號土地之一部，未徵收之殘餘土地面積為0.6678公頃，上訴人即依土地法第217條規定，請求一併徵收。被上訴人於87年7月21日會同有關機關及上訴人現場勘查後，於87年8月10日發函建請國工局辦理一併徵收。嗣被上訴人另於88年4月間再次辦理勘查，於88年9月18日以府地權字第269233號函復上訴人，以本件不符土地法第217條得申請一併徵收之規定，而予否准。
上訴人請求確認該函之行政處分無效，被上訴人未予允許等情，為原審依法認定之事實。（二）揆之前開規定及說明，本件被上訴人就上訴人所為一併徵收殘餘土地之申請予以否准，該處分並未有無效之事由，上訴人求為確認該行政處分無效，自無從准許。原審法院駁回上訴人於原審之訴，核無不合。（三）上訴人提起上訴雖主張：１、本件徵收後殘餘土地面積是否太小，應由所有權人自行裁量，亦僅所有權人能本於自己不同之使用方法，知悉土地面積是否太小，行政機關無從得知。本件上訴人本於自己對土地之使用，認為面積太小，致不能為相當之使用，原判決竟不以調查證據結果，認定形勢是否不整、面積是否太小之事實，而只以被上訴人認為該土地形勢非不整、面積非太小，而為不利上訴人之判決，不適用土地法第217條及證據法規，顯然違背法令。
２、依行為時土地法第222條規定，土地徵收主管機關為內政部，內政部自得本於其職權為行政命令之解釋，然究不得違反憲法及法律之規定，更不能謂其為執行之事項，將一併徵收之職權，以行政命令改為屬縣市政府職權，該行政命令已違反憲法第172條及中央法規標準法第6條規定，應屬無效。被上訴人本於該無效之行政命令作成本件行政處分，亦應屬無效，原判決適用該無效之行政命令所為判決，顯然違背法令。３、縱認被上訴人有權為一併徵收，則被上訴人87年8月10日府地權字第207104號函，已建請國工局辦理一併徵收，該案已確定有效，自不得於88年另為否准一併徵收之行政處分，該處分已違背行政程序法第7條所定比例原則及第8條所定誠信原則，原判決未依各該規定，而為上訴人敗訴之判決，顯然違背法令。４、訴外人新亞建設股份有限公司超挖上訴人系爭土地，致系爭土地高於路面6公尺，於未超挖前，亦高於路面5.7公尺，無法進出，即無法就系爭土地為使用，故其超挖部分與能否進出本件土地為相當使用，應無影響。５、原判決認該剩餘之土地，其徵收前後使用情形並無改變，而推論出「自無原告所主張該筆土地徵收後殘餘土地不能為相當使用之情形」，而為不利於上訴人之判。惟土地能否為相當之使用，多以有無通路而定，而非以現況使用情形為準。上訴人之系爭土地，無從進出為相當之使用，因此，原判決推論，違反一般經驗法則，當然違背法令等語。惟依上訴人所述各節，大多係就原處分如何違法為論述，然未論及原處分如何係屬無效；而關於被上訴人無事務權限之指摘，與本院前述見解不符，均不足以認定本件原處分具有無效之事由。從而，上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 8 月 17 日
第五庭審判長法 官 鄭 淑 貞
法 官 黃 合 文法 官 吳 明 鴻法 官 林 茂 權法 官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 8 月 17 日
書記官 阮 桂 芬