最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第01466號上 訴 人 宙○○
壬○○庚○○辛○○己○○玄 ○戌○○丁○○
亥 ○天○○巳○○午○○甲○○未○○辰○○丙○○戊○○Ｆ○○癸○○地○○卯○○Ａ○○乙○○申○○酉○○子○○寅○○○丑○○（蔡英士之承受訴訟人）Ｄ○○（蔡英士之承受訴訟人）Ｃ○○（蔡英士之承受訴訟人）Ｂ○○（蔡英士之承受訴訟人）Ｅ○○（蔡英士之承受訴訟人）宇○○被上訴人 雲林縣政府代 表 人 Ｇ○○
參 加 人 黃○○上列當事人間因有關核發證明事務事件，上訴人對於中華民國94年2月25日高雄高等行政法院92年度訴字第201號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人依參加人黃○○之申請，經雲林縣崙背鄉公所核轉後，於民國89年7月26日以89府民福字第8900063195號公告雲林縣崙背鄉福德爺神明會會員名冊、不動產清冊、會員系統表及有關文件等，徵求異議，嗣訴外人李謀金及上訴人玄○等10人於89年8月10日向被上訴人提出異議，被上訴人於89年9月1日以89府民禮字第89000978050號函將申報人黃○○之申復書轉知異議人，並函知如對申復內容有質疑或不滿，因涉及私權爭議，宜循司法途徑提起民事確認之訴。異議人李謀金不服，向內政部提起訴願，案經內政部90年1月18日以台內（90）訴字第890857號訴願決定撤銷原處分，責由被上訴人於2個月內另為適法之處分在案。被上訴人乃於90年3月13日以90府民禮字第9001000245號函重行公告「福德爺」、「公業福德爺」會員名冊、財產清冊、會員系統表及重行公告等文件，徵求異議。訴外人李謀金再表不服，於90年4月4日向被上訴人提出異議，被上訴人遂於90年4月19日以90府民禮字第9001000413號函復異議人於文到30日內循司法途徑解決，異議人仍表不服，向內政部提起訴願，案經內政部以被上訴人未依祭祀公業土地清理要點第4點、第5點規定，於異議期限屆滿後將異議書轉知申報人於2個月內申復，並將申報人之申復書繕本轉知異議人為由，撤銷原處分，於2個月內由被上訴人另為適法之處分。嗣被上訴人又依內政部上開訴願決定意旨，以90年9月21日90府民禮字第9001001092號函重行公告徵求異議，上訴人及訴外人李進成等37人於90年10月18日向被上訴人提出異議，經被上訴人以90年11月28日90府民禮字第9001001320號函將異議書轉請申報人於文到1個月內提出申復。參加人黃○○於90年12月21日提出申復書，被上訴人乃於90年12月31日以90府民禮字第9000111929號函將申復書轉知上訴人乙○○等人，並請上訴人等如有異議應依祭祀公業土地清理要點第5點後段及第6點規定，提起民事確認派下權之訴。上訴人等於91年1月25日向臺灣雲林地方法院（下稱雲林地院）提起確認派下權存在訴訟，然因上訴人等逾期未繳納裁判費及補正相關文件，經雲林地院以91年度訴字第85號民事裁定駁回，上訴人等不服，提起抗告，復經臺灣高等法院臺南分院（下稱臺南分院）91年度抗字第329號民事裁定抗告駁回。被上訴人爰於91年8月19日以91府民禮字第9101000934號函核發崙背鄉福德爺（或公業福德爺）神明會會員證明書、會員系統表、會員名冊及土地清冊予參加人黃○○。上訴人等不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。主張：（一）程序部分：上訴人為系爭土地之合法占有人，依民法第962條、第772條、行政訴訟法第107條第3項、行政訴訟法第4條第1項、第3項及祭祀公業土地清理要點第21條規定，為具有權利或法律上利益受損之相對人或其他利害關係人身分資格，為本件撤銷訴訟之適格當事人。（二）實體部分：１、本件「福德爺」或「公業福德爺」並無寺廟登記，是否同一主體，實有疑義，被上訴人逕依神明會會員名冊公告比照祭祀公業土地清理要點規定辦理，即有違法。且被上訴人並未釐清二者之異同，率予核發公告，將二者合而為一，即有形式審核之違法。２、被上訴人未依法實質審查黃○○等人申請所提出之瑕疵文件，僅以形式審查，與內政部79年6月19日（79）台內民字第800794號函釋、內政部81年4月17日（81）台內民字第8176094號函釋、內政部83年9月23日（83）台內民字第8306220號函釋、本院74年度判字第1404號判決意旨及祭祀公業土地清理要點第7點規定不符，顯屬違法不當。又系爭原始規約係屬偽造，且有關神明會或祭祀公業土地之爭執，經檢察署或法院審理中，應於審結時始能核發證明，始符行政機關依法行政之規定。另原始規約雖經雲林地院送交財團法人中華民國企業技術鑑定委員會鑑定為真，然該委員會僅就規約之油墨、紙質鑑定係古文書，對於其字義並未加以深入詳查。經查，依官方文獻記載資料，加以深入比對原始規約內容述敘，發現該紙規約乃係一紙記載內容不實之規約，不可作為民政機關辦理神明會公告之原始規約憑證。３、神明會與祭祀公會係屬不同之兩種主體，此有前司法行政部（現為法務部）編印之臺灣民事習慣調查報告可證。是以被上訴人90年3月13日90府民禮字第9001000245號公告，應係違法。而人民申請確定神明會信徒名冊手續，依內政部63年11月6日台內民字第596639號函規定，必備足資證明之證據方可辦理，倘無足資證明之證據，行政機關自不予受理，此亦有本院74年度判字第1404號判決意旨可參。本件系爭土地係登記為福德爺所有，此福德爺係屬神明會，並非屬祭祀公業，依法應依內政部63年11月6日台內民字第596639號函規定辦理人民申請確定神明會信徒名冊手續方為適法，乃申請人依祭祀公業土地清理要點申請，被上訴人竟予核准，顯然違法。況祭祀公業土地清理要點因臺灣省祭祀公業土地清理辦法於87年4月30日公布而廢止，被上訴人竟以祭祀公業土地清理要點處理本件，顯然適用法律錯誤。再者，縱使本件係屬祭祀公業，惟臺灣省祭祀公業土地清理辦法第3條規定，本件被上訴人對於系爭26筆土地，依法應先確定派下員及清查造冊、公告清理清冊等作業程序，方可接受祭祀公業派下員之申請。４、原始規約係一紙記載內容不實之證明憑證之論點，係近日所查知，然本件申請之時日，係89年間，當時自不知該規約之內容不實。其次，對於祭祀公業與神明會之差別，亦甚清晰，祭祀公業稱「派下」，神明會係稱「會員」。倘原始規約不問其真偽，就其規約所書「派下」、「派下男丁」、「派下權」、「公業」文義觀之，該紙原始規約當屬祭祀公業之原始規約憑證，廖祥宗等4人向被上訴人之主張，即應行使祭祀公業之申請。然再觀原始規約「福德爺」字樣，該規約又極似神明會之規約。被上訴人所為之裁量，該是祭祀公業亦或是神明會，應予究明。依內政部79年6月16日台（79）內民字008794號函釋意旨，對於祭祀公業與神明會必須以事實認定後再行辦理，已有例可稽。有無切結書實情不詳，參酌卷附之土地登記簿謄本，其所有權人一為公業福德爺，另一則為福德爺，被上訴人再於91年8月19日公告，主旨以：「核發崙背鄉福德爺（或公業福德爺）神明會會員證明書、會員系統表、會員名冊．．．」云云，由其文義「神明會」、「會員」等字樣，可知被上訴人核發之證明文件，其裁量係屬「神明會」。然原始規約非為規範神明會會員之規約，而為規範後代子孫權利之規約；規約前半所言為神明會，後半所言為祭祀公業，不論規約真偽為何，僅就規約內容部分即已生爭執，何以被上訴人可逕行公告之。
５、被上訴人一再以前臺灣省政府民政廳70年5月25日第1946號函為辯，並謂：「人民申請祭祀公業公告資料，受理機關只做形式上審查，不在實質上加以審查」等語，惟上開函示係針對申請祭祀公業之派下，其所作為，當是祭祀公業之公告事宜。且查，受理人民申請核發祭祀公業派下證明，應先瞭解其是否具有成為祭祀公業之事實後，再依照祭祀公業土地清理要點之規定處理。又依內政部81年10月6日台81內民字第8189007號、85年9月25日台85內民字第850202號及85年11月4日台85內民字第8507125號函釋意旨，上訴人主張受理機關只須為形式審查，無須實質上審查，容有誤會，本院88年度判字534號判決意旨，亦同。系爭原始規約記載「創立公業福德爺」、「供奉福德爺」，則被上訴人應就黃○○所陳報之資料是否與沿革相符、管理人或其派下所推舉之代表身分證明與申請公告應檢附文件是否具齊、程式是否相符予以審查外，仍須實質審酌本件主體之法律性質，究係祭祀公業或神明會，始得為之。惟被上訴人公告為「核發神明會會員證明」，而被上訴人引用之函件，卻係祭祀公業，即有矛盾之處。６、本件應適用臺灣省祭祀公業土地清理辦法，然被上訴人竟依祭祀公業土地清理要點處理本件核發證明書事件，顯然適用法令錯誤。又按臺灣省祭祀公業土地清理辦法第7條規定，本件申報案件，申報人資格不符並涉及私權，被上訴人應直接依上開規定予以駁回，竟未依規定駁回，顯有違法不當。再按本件異議人崙背奉天宮亦曾申報，福德爺公業既有2人以上申報，依臺灣省祭祀公業土地清理辦法第7條第3項規定，被上訴人應予3個月協調，無法協調，應均予駁回，但被上訴人未依上開規定辦理，顯有違法不當。７、被上訴人於91年8月19日以91府民禮字第9101000934號函核發崙背福德爺（或公業福德爺）神明會證明書、會員系統表、會員名冊及土地清冊予黃○○等人，其時正值崙背鄉福德宮與該神明會就土地共有權不存在之訴，繫屬於臺南高分院之時，依行政訴訟法第177條規定，得裁定停止行政訴訟程序，乃被上訴人未俟前開民事判決確定，即逕行核發該神明會證明文件，已屬不法。復按「信徒捐與寺廟或神明會之財產，其業經登記為神明會所有者，該信徒之繼承人，對該項財產自無繼承權。」為前臺灣省政府民政廳45年12月4日民甲字第20149號函所明示。黃○○等人據原始規約向被上訴人申請神明會成立，其內容述及公業福德爺為其先人購地後捐出，再行創立。其既已「捐出」，則黃○○、廖雲龍、廖祥宗等3人對之自無繼承權。又行政機關核發派下證明書後，得經證明書內派下同意而處分財產，因此被上訴人就相關案件之審查自應慎重，被上訴人於核發神明會證明之時，未能防範於未然，顯屬違誤。８、根據崙背鄉內年逾70之耆老所述，原福德爺之神廟，於日據時期，坐落於原始規約中所稱之「549番地」，迨臺灣光復後，再遷至現今之位置，至於日據時期究為私廟或是公廟，實情不詳。然就現今崙背鄉南陽、西榮2村民，於農曆每月初2、16祭拜之土地公廟，即坐落當時「549番地」之福德爺神像。依臺灣民事習慣調查報告內容及內政部70年6月1日台內民字第19908號函釋意旨，今福德爺神明會於日據時期若為私廟，在光復之後，亦因為眾人之膜拜已成公廟之性質。居民以信奉福德爺之信徒自居，居住於福德爺之土地上，自係具神明會之信徒地位。本件被上訴人明知福德爺設於雲林縣崙背鄉西榮村，竟憑二崙鄉鄉民黃○○提出福德爺神明會之沿革中所述虛偽之「公業福德爺創立規約字」，准許公告彼等4人為會員，置本地數千信徒（會員）於不顧，並依祭祀公業土地清理要點，由4人中選任黃○○、李世文2人為福德爺管理人，核發派下員證明書，其管理人之產生未依習慣由信徒大會推選，致福德爺名義價值新臺幣（以下同）數億元之土地26筆，被移轉為黃○○、李世文所有，另土地徵收補償金7,000多萬元傳亦被領取，被上訴人違法處分行為，圖利他人，毋庸置疑。又依上訴人提供之臺灣省雲林縣寺廟調查表及臺灣省雲林縣寺廟登記表，崙背福德宮（福德正神廟）係坐落在福德爺455地號土地上，該調查表係雲林縣政府主動調查所製作之報告。另據調查表中寺廟登記證欄及備註欄之記載，可知福德爺自管理人李昆曾死亡後，即未再選任，無人管理，由原福德爺正神廟宇破舊遷移至崙背福德宮，足見崙背福德宮奉祀之福德正神，即公業福德爺奉祀之福德正神，兩者係同一。９、再就居民之地位而言，本件非派下權之爭，而係神明會信徒地位之爭。於臺灣光復後，神明會有不動產者，由管理人召開會員大會，重新選舉管理人或回復以前管理人之地位，使其管理財產，以辦祭祀。其會員離散者，則公告催促其登記，或同時聲請鄉鎮區公所之會員證明，確認其會份。就神明會言，除此途之外，實無從認定會員之身分。多年之後，雖內政部於84年7月31日台（84）台內民字第8487596號函中已示：「申請人可於該神明會土地所在地之村里辦公室公告信徒名冊30日，連續刊登當地通行報紙3日，並於公告後2個月內無人異議，補發信徒名冊。」但居民仍未辦理神明會信徒名冊公告，致今為外人廖祥宗、黃○○、廖雲龍3人趁虛而入。被上訴人將祭祀公業與神明會混為一談，而為該行政處分，該神明會之公告當屬不合法。10、本件如原判決附表所示26筆土地，原所有權人為福德爺，因被上訴人違法處分核發證明書，繼之未經信徒大會推選，逕准黃○○、李世文為福德爺管理人，並即以所有人名義，對上訴人等訴請拆屋還地，致上訴人有難以回復之損害，影響數十戶、數百人權益之虞等語，為此求為判決撤銷訴願決定及原處分，並命被上訴人令其所屬雲林縣西螺地政事務所塗銷所有權移轉登記，回復為福德爺所有。
二、被上訴人則以：（一）按內政部73年5月7日台內民字第226120號函及65年12月21日台內民字第71050號函，分別規定神明會會員（信徒）名冊公告案比照祭祀公業土地清理要點規定辦理。上訴人如對被上訴人系爭公告有異議，自應依上開規定異議程序辦理，此為祭祀公業土地清理案件之特別規定，非屬行政訴訟救濟範圍。是以被上訴人依雲林地院91年度訴字第85號民事確定裁定辦理之，以為符合祭祀公業土地清理要點規定，被上訴人遂以91年8月19日以91府民禮字第9101000934號函依法核發系爭會員名冊等文件，足見被上訴人核發系爭會員名冊等處分，並無違誤。（二）按民政機關對於申報人提出之文件，僅能作形式上之審查，蓋文件之真偽，非民政機關所能辨認，尤以古文書為甚。何況本件參加人黃○○所提原始規約即公業福德爺創立規約字，迭經民、刑事訴訟，均認定為真，此有雲林地院89年度訴字第558號民事判決、雲林地檢署90年度偵字第4103號不起訴處分書、臺灣高等法院臺南分院檢察署（下稱臺南高分檢署）92年度上聲議字第850號處分書可稽。由此可證被上訴人所核發之系爭會員名冊毫無瑕疵，遑論被上訴人悉依據內政部頒布之規則辦理。抑有進者，本件實質上上訴人始終未能證明其對系爭神明會福德爺及公業福德爺名下之土地，有任何權利存在，易言之，上訴人對於被上訴人核發系爭神明會名冊等，殊無任何法律上之利害關係，此觀諸雲林地院89年度訴字第558號、最高法院92年度台上字第445號民事裁定、雲林地檢署90年度偵字第4103號不起訴處分書及臺南高分檢署92年度上聲議字第850號處分書至明。上訴人既不能證明被上訴人之系爭處分如何損害其權利或利益，即不符訴願法第1條之規定，應不得提起訴願，自亦無由提起本件行政訴訟。（三）依參加人黃○○提出之公業福德爺創立規約字內容所載，系爭福德爺神明會之創設人為廖萬枝、李衍狄2人，會員傳承則以廖、李兩家男系子孫為限，無男性子孫，則女性招贅所生且冠母姓之男性子孫，亦得為神明會之會員。李衍狄之男性長孫李謀雄，早夭絕戶，女性長孫李牡丹招贅後育有冠母姓之長男李世文，李牡丹則於90年7月30日死亡，有戶籍謄本、繼承系統表在卷為據。揆諸上開說明，認定李世文為公業福德爺神明會之會員。廖祥宗、廖雲龍、黃○○等3人均為創設人廖萬枝之男性曾孫，有戶籍謄本、繼承系統表在卷為憑。雖習慣上神明會會份權之行使由嫡長子行使，但神明會規約另有規定者，自應依規約處理。本件規約中既明確記載廖、李兩家男性子孫均得為神明會會員，並不侷限於嫡長子，則廖祥宗、廖雲龍、黃○○亦堪認為福德爺或公業福德爺神明會之會員。（四）按訴為裁判權發動之前提要件，原告之請求須有利用國家裁判制度解決之實際價值與必要始可，此即訴之利益。如依行政法院之勝訴判決，該勝訴判決對上訴人並無實益，或其法律上之地位並不能改變，即屬無訴之利益。本件上訴人欠缺訴之利益，縱使上訴人獲得勝訴判決，仍無法執該判決主張權利。再者，系爭福德爺或公業福德爺既以祭祀特定神明（福德正神）為目的，非是祭祀特定祖先而設立，亦無享祀人，被上訴人經形式上之審查後，據以認定為神明會予以公告，程序上殊無不合。上訴人如對之尚有爭議，則已涉及私權爭執，自應向普通法院提起民事訴訟，請求法院判決以資確認並息爭訟，非被上訴人之職權可以決定，上訴人以此作為本件行政訴訟之理由，尚嫌無據。（五）有關系爭福德爺神明會會員之爭議，以及參加人黃○○所提原始規約真偽之爭執，既經相關人員提起民、刑事訴訟，裁判黃○○等勝訴，對於黃○○等4人之會員資格及原始規約（憑證）之真偽，上訴人已無置喙之餘地，上訴人如仍有爭議，均屬私權爭執，仍應循司法途徑請求救濟，非被上訴人所能干預，亦非行政訴訟程序所能補救。（六）神明會申請登記公告後既有人對其所有之不動產（土地）及信徒資格提出異議，自應循司法途徑解決（內政部65年12月21日台內民字第710507號函參照）；又被上訴人核發之證明，係便於其行使同意權，非確定人民之私權，故有爭執時，即應由當事人訴請法院審理，至審判結果如何，亦非當事人間權利得喪問題，行政機關原核發證明，除由當事人提出法院判決請求部分變更外，尚為有效之證明，不得撤銷（參照內政部61年9月26日台內民字第485196號令）。循此以觀，派下證明除由當事人提出法院判決請求部分變更外，不得撤銷，經人提出異議即屬民事範圍（內政部61年5月2日台內民字第467215號代電參照）。（七）按法律關係之訴，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之（民事訴訟法第247條第1款前段參照）。又系爭26筆土地之紛爭殊屬私權，上訴人應參照高雄高等行政法院91年度訴字第546號判決之旨，另循民事訴訟解決。（八）關於民政機關受理祭祀公業土地申報之審查方式，內政部有如下之規範：「祭祀公業公告時所謂形式上的審查，係指就祭祀公業土地清理要點第2點之管理人或其派下所有推舉之代表身分證明，與上訴人申請公告應附文件是否具齊，程式是否相符而言。」如臺灣省政府頒訂之臺灣省祭祀公業土地清理辦法，與內政部訂頒之祭祀公業土地清理要點不一致時，應適用臺灣省政府頒訂之前開辦法，該辦法未規定者，始適用內政部所訂前開要點。又依臺灣省祭祀公業土地清理辦法第10條所核發之祭祀公業派下全員證明書，應適用內政部訂頒祭祀公業土地清理要點第8點規定，均無確定私權之效力，倘私權有所爭議，應訴請法院裁判（參照臺灣省政府87年6月5日87府地1字第152392號函說明三（1）（4））釋示有案可稽。又臺灣省祭祀公業土地清理辦法與祭祀公業土地清理要點在2種法規適用上不相一致時，應適用前開辦法時，係指清理而言，而非辦理申報。上開清理工作應備「祭祀公業土地清理清冊」、「祭祀公業土地清理清冊填寫注意事項」、「祭祀公業土地清冊填寫範例」、「公告」及「通知」稿範本等文件，臺灣省政府以87年8月27日87府地1字第157658號函送各縣市政府，並副知臺灣省土地登記專業代理人公會聯合會有案可稽，復經被上訴人以88年4月29日（88）府地籍字第8807200201號及88年6月1日（88）府地籍字第8807200202號公告在案，分別函報前臺灣省政府地政處備查及雲林縣各鄉鎮市公所加強宣導並配合協助辦理申報。另依內政部90年5月7日台（90）內中民字第9003777號函釋意旨，神明會申請登記公告後，既有人對其所有之不動產（土地）及信徒資格提出異議，自應循司法途徑解決（參照內政部65年12月21日台內民字第710507號函）。（九）本件上訴人若有即受確認判決之法律上利益，則其於向臺南高分院所提起與崙背鄉福德爺神明會間確認派下權存在事件（91年度抗字第329號），即有勝算可言。乃上訴人因與系爭土地毫無利害關係可言，不具當事人適格，自無確認利益可提起訴訟，縱上訴人提起行政訴訟，亦不影響臺南高分院91年度抗字第329號民事裁定之確定力。至派下（會員）員、財產權等，均屬私權，上訴人如對之尚有爭議，則已涉及私權爭執，自應向普通法院提起民事訴訟，非被上訴人之職權可以決定，上訴人以此作為本件行政訴訟之理由，尚嫌無據。（十）按提起撤銷訴訟應以當事人有權利保護必要為前提，上訴人之請求在法律上並無實益者，其訴即因欠缺訴之利益，而無保護必要。依訴訟權能利益，上訴人必須主張自己權利受到損害方能循訴訟救濟，上訴人不得以他人之權利漏報或喪失為理由要求。本件上訴人既然欠缺權利保護必要，請求撤銷被上訴人之行政處分，在法律上顯已無理由。且上訴人主張被上訴人系爭核發證明事務之行政處分應予以撤銷，然被上訴人核發之證明，係便於其行使同意權，並非為確定人民之私權，故有爭執時，即應由當事人訴請法院審理，至審判結果如何，亦屬當事人間權利得喪問題，行政機關原發之證明，除由當事人提出法院判決請求部分變更外，尚為有效之證明，不得予以撤銷（內政部61年9月26日台內民字第485196號令參照）。此外，關於人民私權之確定，係屬國家司法權之範圍，關於祭祀公業派下之證明，非行政機關權限內之事項。臺灣省內各鄉鎮公所，縱令有沿襲以往習慣，辦理祭祀公業派下證明之事，但其非屬國家行政機關委任行政事項，殊為顯然。自不能認為有行政處分之性質，不得對之提起行政爭訟，此並有本院48年裁字第30號判例參照，是上訴人所訴為無理由等語，資為抗辯。
三、參加人則主張：（一）就程序而言：按行政訴訟法第4條固規定，人民對行政機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上利益者，得對行政機關提起撤銷訴訟，訴願人以外之利害關係人亦得提起行政訴訟。然公法上之權益與反射利益之損害尚屬有間，公法上權益受損害始得提起行政訴訟。又法律上利害關係人之認定標準，係採保護規範理論，只有符合此一範圍之第三人，對於涉及第三人效力之行政處分，方具備提起行政訴訟之當事人適格，否則即不具在具體訴訟事件得為正當原告之當事人適格。祭祀公業土地清理要點或臺灣省祭祀公業土地清理辦法，主要係保護管理人、派下員或利害關係人之權利；而此之利害關係人應限於自稱派下員而漏列者，或對祭祀公業之土地主張有所有權者，尚不及於任何主張對土地有使用權之第三人。本件上訴人提起訴訟，並未有前開主張，則不論是否核發證明文件予參加人，都不影響上訴人合法占有或無權占有之事實，是上訴人顯非法律上之利害關係人，提起本件訴訟為當事人不適格。又上訴人訴之聲明第2項之請求，乃起訴後另行追加。然本件被上訴人對參加人之原處分，即91年8月19日91府民禮字第9101000934號函，並未針對所有權移轉登記為准許之處分，故無回復登記之餘地。上訴人遽謂其於原審訴之聲明第2項乃依行政訴訟法第196條所為回復原狀之必要處置，對原處分內容所未處分之事由提出訴之追加，其追加自不合法。再者，行政訴訟採訴願前置主義，上訴人追加之回復請求，既與聲明第1項之撤銷訴訟無關，未經上訴人等在訴願中主張，更不合行政訴訟法第8條有關得與撤銷之訴合併提起之訴之要件，其訴之追加顯不合法。（二）就實體而言：１、按修正之行政訴訟法第4條在89年7月1日施行後，人民提起行政訴訟，須限於對違法之行政處分為標的，而不及於不當之行政處分。上訴人起訴主張：被上訴人核發福德爺神明會會員證明書予參加人之程序有瑕疵，因參加人黃○○所提規約為偽造、會員系統表漏列上訴人以外之人等瑕疵文件，被上訴人僅以形式上審查未依法實質審查云云，其理由無非指摘原處分為不當之行政處分，其起訴與行政訴訟法第4條規定尚有未合。２、被上訴人對參加人黃○○核發福德爺（或公業福德爺）神明會會員證明書之程序，係依內政部73年5月7日台內民字第226120號函辦理，依該函函釋：「．．．神明會會員（信徒）名冊公告案比照『祭祀公業土地清理要點』辦理。」是有關神明會會員名冊公告、核發手續，即應比照祭祀公業土地清理要點辦理，嗣內政部81年4月17日（81）台內民字第8176094號函謂：申請確定神明會信徒名冊應備表件，依該部上揭73年函辦理等語。而本件被上訴人在適用法規時，曾以90年4月12日90府民禮字第9001000384號函請示內政部，內政部以90年5月7日台（90）內中民字第9003777號函覆再重申其意旨，可知中央主管機關內政部不論在臺灣省祭祀公業土地清理辦法公布前後，均認為應依祭祀公業土地清理要點辦理，並無更異，故本件被上訴人依祭祀公業土地清理要點辦理，自有所據。反之，上訴人等僅空言主張應依臺灣省祭祀公業土地清理辦法，未查臺灣省祭祀公業土地清理辦法適用對象為祭祀公業，而非神明會，更無其他規定，得將祭祀公業之法規適用或類推適用於本件神明會，自不可採。退步言之，祭祀公業土地清理要點乃中央主管機關內政部所頒布之法規命令，臺灣省祭祀公業土地清理辦法乃臺灣省政府於87年間頒布，雖在祭祀公業土地清理要點施行之後，但其位階比上級機關頒布之命令為低，至多只有補充效力，縱臺灣省政府通令下級機關應適用該辦法，臺灣省政府嗣於88年間為組織功能調整，其後即無省級之地方自治主體，其所頒布之法規命令亦失其附麗，其效力如何，殊值爭議。３、依祭祀公業土地清理要點第4點至第6點規定，被上訴人就何人為派下員，應無實質上審查權，須賴民事訴訟認定之。而臺灣民事習慣調查報告、內政部70年5月22台內地字第22424號函、前臺灣省政府民政廳70年5月25日民5字第1946號函，均謂：「人民申請祭祀公業公告資料，受理機關只做形式上審查，不在實質上加以審查」，故被上訴人屢次答辯其無實質上審查，均有所據，上訴人就此之主張亦有誤會。４、上訴人等雖在被上訴人依法辦理本件公告時，於法定期限內向雲林地院提出確認派下權存在訴訟，然因逾期未繳納裁判費及補正渠等為崙背鄉福德爺神明會派下員之相關證明文件，由雲林地院以91年度訴字第85號裁定駁回上訴人等之訴，經提起抗告，由臺南高分院以91年度抗字第329號裁定駁回確定。在該訴訟案件中，上訴人既無法補正其為福德神明會派下員之證明文件，即無法證明渠等為神明會會員，並在確認派下權之民事訴訟勝訴，則依祭祀公業土地清理要點之規定，被上訴人自無法為實質上之認定，可知上訴人所提出之本件行政訴訟，並無保護必要或訴訟顯然無理由。又查，上訴人等主張被上訴人明知福德爺神明會之所有不動產管理人已逝世甚久，指述黃○○偽造公業福德爺神明會創立規約字文書，自立黃○○等4人為該公會會員，再持會員名冊、不動產清冊、會員系統表等文件向被上訴人申請公告，爰向雲林地檢署提出告訴，經偵查後，對黃○○處分不起訴，上訴人聲請再議，亦遭駁回確定。上訴人等雖再以相同事實指稱參加人涉嫌偽造文書詐領補償金云云，亦經不起訴處分確定，且涉及私權宜依民事程序起訴。另雲林地院受理90年訴字第303號民事事件時，先後將上開公業福德爺神明會創立規約字送請內政部警政署刑事警察局、法務部調查局等機關鑑定，惟因該等機關並未為此類鑑定，而由雲林地院自行送請財團法人中華民國企業技術鑑定委員會鑑定真偽，依其鑑定意見更認為該文書確係民國前3年所做等語，可證參加人黃○○並未偽造規約。５、訴外人崙背福德宮對參加人及訴外人李世文等提起訴訟，主張：渠為真正之（公業）福德爺主體，坐落雲林縣○○鄉○○段400、419地號土地為渠所有，請求確認被上訴人等就該2筆土地之公同共有權利不存在云云，嗣崙背福德宮經判決敗訴確定，亦有臺南高分院91年度上易字第79號民事判決、最高法院92年度台上字第445號民事裁定可資為證。經查，前開天后段400、419地號土地，原各自崙背段451、549地號土地分割、重測而來，與上訴人本件請求交還土地訴訟中主張之土地系出同源。因崙背福德宮為節省裁判費，僅以其中2筆為標的，且崙背福德宮所提事件乃消極確認之訴，既經駁回確定，揆諸50年台上字232號判例意旨，形同確認被上訴人等對該土地之公同共有權利，即確認被上訴人之所有權，此有物權之確定力，具有對世效力，自不容其他人再為相反之主張。上訴人於93年11月2日再具狀指陳訴外人崙背福德宮與參加人黃○○申請之（公業）福德爺為同一主體云云，其主張違背上開確定判決意旨至明，上訴人主張顯無理由等語。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件參加人黃○○於89年7月間檢附福德爺神明會沿革、會員名冊、派下子孫系統表及財產清冊等相關文件，向被上訴人提出申報，經被上訴人以90年9月21日90府民禮字第9001001092號予以公告，上訴人於90年10月18日向被上訴人提出異議，被上訴人將異議書轉請申報人申復，申報人依限提出申復書後，被上訴人乃於90年12月31日以90府民禮字第900011929號函將申復書轉知上訴人等，並告知上訴人，如有異議，應依祭祀公業土地清理要點第5點後段及第6點規定提起確認派下權之民事訴訟。上訴人等遂於91年1月25日向雲林地院提起確認派下權存在訴訟，然因上訴人等逾期未繳納裁判費及補正相關文件，經該法院以91年度訴字第85號民事裁定予以駁回，上訴人等不服，提起抗告，案經臺南高分院以91年度抗字第329號民事裁定駁回抗告。其後被上訴人即以91年8月19日91府民禮字第9101000934號函，核發崙背鄉福德爺（或公業福德爺）神明會會員證明書（被上訴人實際核發文件之名稱為「派下全員證明書」）、會員系統表、會員名冊及土地清冊予參加人黃○○等情，為兩造所不爭執，並有89年7月間參加人黃○○申報「福德爺（或公業福德爺）」所附之相關資料、被上訴人90年9月21日90府民禮字第9001001092號公告、上訴人等90年10月18日異議書、雲林地院91年度訴字第85號民事裁定、臺南高分院91年度抗字第329號民事裁定及被上訴人91年8月19日91府民禮字第9101000934號函等附於原審卷及原處分卷可稽。（二）如原判決附表所示土地26筆於日治時期分別登記為公業福德爺及福德爺所有，有土地登記簿謄本附卷可稽，是本件首應確認者為公業福德爺或福德爺之性質。據臺灣民事習慣調查報告之記載，本件參加人黃○○申報時檢附之公業福德爺神明會創立規約字，經雲林地院送請財團法人中華民國企業技術鑑定委員會鑑定，認該文件應為清光緒年間之文物等語，有財團法人中華民國企業技術鑑定委員會報告附卷足憑。雲林地檢署檢察官於辦理黃○○等人所涉偽造文書案件（90年度偵字第4103號）時，據此認定該規約為實在，對黃○○等人為不起訴處分，復經臺南高分檢署檢察官92年度上聲議字第850號駁回再議聲請而告確定，此並有卷附之不起訴處分書、駁回再議處分書足佐。是在無積極事證證明該規約係屬偽造情形下，自應依據該規約以判斷本件公業福德爺（或福德）性質。觀之前揭公業福德爺神明會創立規約字之記載，及卷附之土地台帳登載
451、549地號土地業主為福德爺，足認該公業福德爺（或福德爺）係以崇拜特定神明（土地公）為主要目的，並設爐主輪祭，其性質為神明會，應無疑義。復按，神明會又可分為社團性質之神明會及財團性質之神明會。前者以會員為中心，會員數不多，並且確定，會員之權利除共益權外，亦多自益權，具有濃厚的私益色彩，屬於公同共有之性質，會員享有之會份得為繼承之標的，原則上由嫡長子繼承。後者以會產為中心，會員數多且不確定，會員對於會產並無直接之權利義務，不得由其子孫繼承（最高法院72年度台上字第1174號、74年度台上字第2314號判決參照）。又「神明會之會份，究應由何人繼承，．．如於鬮分書未經約定者，一般習慣係由長子繼承。」（臺灣民事習慣調查報告第720頁）是關於神明會會份繼承，依慣例除由長子繼承外，鬮分書仍可另為約定。前揭規約末記載：「再批明李公業創立人李衍狄廖萬枝推李衍狄為首任爐主管理公產日後派下傳承以兩家所傳男系子孫為限，派下過世，無男性子孫者，女性招贅所生男子冠母姓者，可為派下養子入戶，與婚生子同；子孫出養者，喪失派下權再照。」等語，足認該神明會之會員特定，且其會份於鬮分書即約定由特定人繼承，是該神明會性質為社團性質之神明會。雲林地院89年度訴字第558號民事判決（上訴人崙背福德宮）與訴外人李世文民事案件關於此部分，亦同此認定。（三）關於神明會所應適用之法令，雖內政部於73年5月7日台內民字226120號函釋謂：神明會會員（信徒）名冊公告，比照祭祀公業土地清理要點第4點、第5點規定辦理。惟關於臺灣省祭祀公業土地之清理，內政部前曾訂頒祭祀公業土地清理要點，嗣臺灣省政府復以87年4月30日87府法4字第20774號令頒臺灣省祭祀公業土地清理辦法，是內政部73年5月7日函釋作成時，臺灣省祭祀公業土地清理辦法尚未訂頒，故比照祭祀公業土地清理要點辦理，然其後臺灣省祭祀公業土地清理辦法業已施行，且屬中央法規標準法第3條規定之辦法，具有法效力之行政命令，是在臺灣省祭祀公業土地清理辦法訂頒後，若有應予比照情形，自應比照臺灣省祭祀公業土地清理辦法始屬正確。被上訴人雖稱：臺灣省祭祀公業土地清理辦法與祭祀公業土地清理要點2種法規適用上不相一致，以辦法適用時，係指「清理」而言，而非辦理「申報」云云。惟觀諸祭祀公業土地清理要點第1點及臺灣省祭祀公業土地清理辦法第1條規定，均為「清理」祭祀公業土地，而申報、公告程序則為清理祭祀公業土地之必要程序，自無區分之理。抑且，臺灣省祭祀公業土地清理辦法第8條及第9條規定，與祭祀公業土地清理要點第4點、第5點同屬公告規定，自應優先適用。本件被上訴人原依參加人黃○○之申請，經雲林縣崙背鄉公所核轉後，以89年7月26日89府民福字第8900063195號公告雲林縣崙背鄉福德爺神明會會員名冊、不動產清冊、會員系統表及有關文件（沿革．．．）等，徵求異議，嗣經內政部90年1月18日以台內（90）訴字第890857號訴願決定撤銷原處分，責由被上訴人於2個月內另為適法之處分在案。被上訴人嗣以90年3月13日90府民禮字第9001000245號函重行公告「福德爺」、「公業福德爺」會員名冊、財產清冊、會員系統表。被上訴人前兩次公告均係依臺灣省祭祀公業土地清理辦法辦理，惟內政部90年1月18日台內（90）訴字第890857號、90年8月7日台（90）內訴字第9005265號2次訴願決定，認應比照祭祀公業土地清理要點第4點、第5點規定，被上訴人乃再以90年4月12日90府禮字第9001000384號函請內政部釋示，內政部90年5月7日台（90）內中民字第9003777號函，仍認應依73年5月7日台內民字226120號函，有關神明會信徒名冊公告應比照祭祀公業土地清理要點第4點、第5點規定辦理。被上訴人以90年9月21日90府民禮字第9001001092號函重行公告，乃依祭祀公業土地清理要點辦理。然臺灣省政府87年4月30日87府法4字第20774號令頒臺灣省祭祀公業土地清理辦法，應優先適用，業如前述，是被上訴人90年9月21日重行公告所適用之法令，容值商榷。（四）本件公業福德爺抑或福德爺之性質既為社團神明會，且依規約記載，男系及招贅冠母性之男孫對於會產均有繼承權，業如前述。惟查，上訴人所提戶籍資料，本件公業褔德爺（或福德爺）會產之繼承，除申報人所提之系統表外，李衍狄之繼承人，尚有4男李昆棠，且李昆棠生2子（李旺水及李謀樹）、3孫（李政男、李明賢、李政宗），惟上開公告之會員系統表卻漏列李昆棠及其子孫，被上訴人為行政機關，對於實體權利固無從為實質審查，惟關於申報人是否已提出會員全體戶籍謄本，由申報人所提供之資料是否全部戶籍謄本抑或為部分戶籍謄本，即可得知，此為被上訴人應盡形式審查之義務，尚不能徒以申報人所提供之資料為憑。本件被上訴人未盡其形式審查義務，致所為公告及嗣後所核發之全體派下員證書，漏列李昆棠之子孫，自有違誤之處。（五）祭祀公業之會員權，稱為派下權，社團性質神明會會員對於會產固有繼承人，然並非稱派下權，是無核發所謂「派下員證書」之餘地，被上訴人既以神明會為公告，惟其原處分91年8月19日91府民禮字第9101000934號函附發給之證明書，記載為「派下全員證明書」，即生法律關係之混淆。（六）被上訴人90年9月21日90府民禮字第9001001092號函重行公告後，以原處分即91年8月19日91府民禮字第9101000934號函核發崙背鄉福德爺（或公業福德爺）神明會會員證明書、會員系統表、會員名冊及土地清冊既存有前述之瑕疵，上訴人之主張，洵非無據。惟本件上訴人均僅為公業福德爺或福德爺土地之占有人，並非該社團神明會之會員，此為兩造所不爭執。按依行政訴訟法第4條第1項規定，主觀權利或法律上利益受侵害者，始得提起之；而所謂利害關係人，係指違法行政處分之結果致其現已存在之權利或法律上之利益受影響者而言。復按不論臺灣省祭祀公業土地清理辦法及祭祀公業土地清理要點所保護者，均為祭祀公業之管理人、派下員或利害關係人（臺灣省祭祀公業土地清理辦法第9條、第14條規定及祭祀公業土地清理要點第5點、第9點規定參照）。又依前揭規定所核發之派下員證明書，並無確定私權之效力，易言之，不因行政機關出具派下員證明，因而取得土地所有權。準此，神明會之會員證明書或會員名冊，亦無確定私權之效力，不因被上訴人出具派下員證明書或會員名冊致使私權發生變動，亦無疑義。本件上訴人雖為系爭土地之占有人，惟該占有之實體上法律關係在民事上仍得據以爭執，易言之，關於系爭土地，何者為真正所有權人，上訴人對於系爭土地是否有占有權，於民事訴訟中仍得據以主張，尚不因被上訴人之處分，致無法主張。是上訴人等縱為系爭附表所示土地之占有人，至多僅為事實上之利害關係，尚非法律上之利害關係人。參諸最高法院86年度台上字第3050號判決同認：非派下員占有該公業所有之系爭土地，仍非法律上利害關係人。又臺南高分院91年度上易字第79號民事判決亦認：崙背福德宮雖為福德爺土地之占有人（兩者非同一主體），惟非法律上之利害關係人，因而駁回崙背福德宮請求確認廖祥宗、黃○○及廖雲龍土地共有權不存在之訴，再經最高法院92年度台上字第445號裁定駁回崙背福德宮之上訴而告確定。是上訴人主張系爭坐落雲林縣○○鄉○○段○○○○號等26筆土地，原屬福德爺或公業福德爺所有，而渠等之先祖或前手早在數十年前即於上開土地上建造房屋、占有使用，上訴人等繼受之，並占有使用至今，據上訴人原審所提相關物證，形式上雖堪認上訴人為系爭土地上之現占有人，惟上訴人仍得主張占有關係，是上訴人就本件被上訴人核發崙背鄉福德爺神明會派下全員證明書之處分而言，仍僅為事實上之利害關係人，尚非法律上之利害關係人，自不得提起本件撤銷訴訟。（七）按行政訴訟法第196條之修正說明理由，適用本條規定得為回復原狀之處置者，自應以具有執行力且已執行完畢之行政處分為限。又具有執行力之處分，限於因處分有作為或不作為義務者，即所謂下命處分，此類處分一旦生效，即有執行力。本件被上訴人核發福德爺神明會派下全員證明書予參加人黃○○後，黃○○等人雖於92年3月間持上開證明書向雲林縣西螺地政事務所申辦所有權移轉登記，將原屬系爭福德爺（或公業福德爺）所有坐落雲林縣○○鄉○○段○○○○號等26筆土地移轉登記為黃○○及李世文等2人所有，惟被上訴人核發之派下全員證明書，並無確定私權之效力，亦非具執行力之行政處分，上訴人訴請依行政訴訟法第196條規定，回復為福德爺及公業福德爺所有之原狀，顯與上開規定不符。又本件上訴人既非原處分之法律上利害關係人，亦無訴請撤銷原處分之權利，是亦無訴請命被上訴人令雲林縣西螺地政事務所將坐○○○鄉○○段○○○○號等26筆土地塗銷所有權移轉登記，回復為福德爺及公業福德爺所有之權利等詞，為判斷基礎，並說明訴願決定所持理由，雖有不同，然其駁回之結論，尚無二致，仍應維持，因而駁回上訴人在原審之訴。
五、本院查：（一）原審以前開理由駁回上訴人於原審之訴，經核並無不合。（二）上訴人宇○○提起上訴主張：本件原審法院於裁定命黃○○獨立參加訴訟前，未依本院89年8月份庭長法官聯席會議決議意旨，於裁定前命當事人或第三人以書面或言詞陳述意見之法定程序，顯屬違誤。又原判決認上訴人並非原處分之法律上利害關係人一節，與行政訴訟法第4條之立法目的及本院92年度判字第340號裁判要旨不符，狹隘適用「公權利」之範疇，逕認上訴人非法律上之利害關係人，顯有不適用法規及適用法規不當之違法。另原判決對上訴人於原審陳明被上訴人對黃○○之聲請，以他鄉鎮村民為會員，違背常情習慣一節，未能實質審查，且未敘明理由，違反習慣法例及本院88年度判字第534號判決意旨，顯有不適用法規及理由不備之違法。又原判決雖認本件被上訴人有違反內政部59年1月30日台內民字第337875號及63年4月20日台內民字第577232號函釋意旨，違法核發「派下全員證明書」，卻不予以撤銷，其判決顯屬違誤。另原審雖肯認上訴人所指被上訴人未盡形式審查系統表遺漏部分，卻未撤銷原處分，已屬矛盾，原審另命上訴人撤回合法追加之訴，亦屬違法。而原判決引財團法人中華民國企業技術鑑定委員會鑑定之「公業福德爺神明會創立規約字」為據，惟對上訴人主張該委員會並不具鑑定能力一節，隻字未提，顯有應調查之證據而未調查及判決不備理由之違誤。末按，原判決未依行政訴訟法第196條判命被上訴人為回復原狀之必要處置，竟併予駁回上訴人之請求，其判決顯屬違誤等語。（三）其餘上訴人提起上訴主張：原判決未察系爭處分依行政程序法第110條規定，對上訴人及參加人黃○○間雲林地院92年度訴字第600號返還土地乙案所產生之拘束力之法律上不利影響，遽認上訴人於本件非屬法律上之利害關係人，顯有行政訴訟法第243條第1項第6款判決不適用法規之違法。再者，依規範保護理論，上訴人等亦為臺灣省祭祀公業土地清理辦法、祭祀公業土地清理要點所保障範圍之內，原判決認上訴人等非上開清理辦法及要點所保護之規範射程內，實屬判決不適用法則之違法等語。（四）惟查：１、上訴人主張其對本件原處分有利害關係，無非係以其為原判決所示土地之占有人，本件原處分作成後，參加人對上訴人主張拆屋還地，而非主張其為崙背鄉福德爺（或公業福德爺）神明會會員。然得對上訴人主張拆屋還地者，應為前開土地之所有權人，而何人得成為前開土地之所有權人，事涉前開土地所有權變動之私權關係，無關乎本件原處分之作成及其效力，是本件上訴人尚不得以其係本件原處分之利害關係人，對本件原處分提起訴願、行政訴訟。原審已就上訴人非本件原處分之法律上利害關係人，自不得提起本件撤銷訴訟，詳敘其理由，上訴人仍執原審所不採之陳詞，指摘原判決為違法，並非可採。２、基於前開理由，已足認本件上訴人應受敗訴判決，上訴人所為其餘指摘，即與判決結果無涉，是上訴人其餘上訴理由，亦不足採。從而，本件上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 9 月 7 日
第五庭審判長法 官 鄭 淑 貞
法 官 黃 合 文法 官 吳 明 鴻法 官 林 茂 權法 官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 9 月 7 日
書記官 阮 桂 芬