最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第01422號上 訴 人 榮民工程股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 劉志鵬律師
李元德律師被 上訴 人 臺北縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 林復宏律師上列當事人間因建築法事件，上訴人對於中華民國93年10月14日臺北高等行政法院92年度訴字第2722號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人於民國88年10月7日與樟炎股份有限公司（下稱樟炎公司）簽訂結構工程契約，承造依被上訴人核發之82深建字第1814號建造執照建造之亞太世貿中心甲區（8期及10期）工程（下稱系爭工程），而為承造人。嗣上訴人因樟炎公司未按期付款，經上訴人委任劉志鵬律師催告30日以上仍未獲給付，乃於90年4月11日通知樟炎公司終止上開契約，另副知被上訴人所屬工務局（下稱臺北縣工務局）。臺北縣工務局則於90年5月4日以90北工施字第M2288號函上訴人及樟炎公司，應依建築法第55條規定辦理承造人之變更。又系爭工程因開工挖掘地下層達5層之深，工程面積遼闊，開挖初期造成毗鄰多棟民宅龜裂變形，開挖逾時經年，工程停滯於地下層之狀況（僅有鋼樑未灌漿），而未再繼續施工，經臺北縣深坑鄉公所分別以90年3月23日90北縣深建字第2267號函及90年4月6日90北縣深建字第2790號函，報請被上訴人督促儘速完成地下層之整體工程，以免造成災難，經被上訴人於90年4月25日邀專業技師公會代表赴現場勘查屬實，臺北縣工務局乃以90年5月10日90北工施字第M2396號函請系爭工程起造人、承造人、監造人依專業技師公會建議加強基地安全監測並儘速完成地下室結構體，避免可能之意外狀況產生。其後，被上訴人因系爭工程已施作之部分涉及施工損鄰事件，且未做妥施工場所設施、設備之安全防護等措施，違反建築法第63條至第69條規定，被上訴人乃依同法第89條規定，以91年10月24日北府工施字第0910621403號函（下稱原處分）各處系爭工程起造人、承造人、監造人新臺幣（下同）18,000元罰鍰，並請於3日內將安全圍籬及基地環境缺失改善完畢。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。主張：（一）上訴人業於90年4月11日與樟炎公司合法終止系爭工程合約，並經樟炎公司於91年1月4日以政字第043號函致被上訴人，被上訴人知悉後，於91年2月26日以北府工施字第0000000000函覆樟炎公司，要求另覓新承造人，顯見上訴人已非系爭工程承造人之事實，業經樟炎公司依建築法第55條第1項第2款規定向被上訴人完成申報備案完成，則上訴人公法上承造人地位及法定義務即因承攬關係終止而消滅，故系爭工程後續應如何施作或應如何維護工地安全等問題，應由起造人自行處理。（二）建築法第55條第1項第2款規定所謂「備案」之性質，乃事實通知，毋庸經被上訴人核准始生效力。（三）系爭工程合約終止後，被上訴人如認系爭工程有依臺北縣點線面整潔美容大計畫、建築法、臺灣省建築管理規則及臺北縣建築工程施工中管制要點相關規定所要求之加強工地安全圍籬環境維護等作為義務，均應由起造人樟炎公司負責，不得因起造人怠於另覓新承造人，而轉令已不具承造人身分之上訴人負責。且系爭工程業經樟炎公司於91年10月1日委託宇春工程股份有限公司及薛博允技師負責維護工地安全，並以91年10月1日以樟字第028號函報被上訴人備查，益證系爭工程合約終止後，已另有營造業負責維護工地安全，與上訴人確無關連。（四）內政部90年9月2日台90內營字第9085458號函示，逾越建築法第55條第1項第2款純粹為事實通知性質之「備案」規定，增加須承造人依建築法第63條至第66條、第68條及第69條規定，做妥施工場所設施、設備之安全防護等措施；且無建築法第58條所規定危害公共安全、妨礙公共交通及衛生之情事者，始得以行政備案之方式，向主管建築機關辦理註銷承造人名義，停止其法定承造義務之限制，自屬違法之行政規則，訴願機關據此所為之訴願決定，洵無可採。為此求為判決撤銷訴願決定及原處分。
二、被上訴人則以：系爭建照登載為鋼筋造混凝土、地下5層、地上16層、地上14層建物2棟，起造人為樟炎公司、監造人為王承熹建築師事務所、承造人為上訴人，工程進度申報至基礎版勘驗。嗣因該建造工程之安全圍籬之設置及基地環境之維護未達維護安全、防範危險之標準，顯然違反建築法第63條至第69條施工管理之相關規定，遂依建築法第89條規定於法定罰鍰之限制內各處系爭工程起造人、承造人、監造人18,000元，另應於文到後3日內將相關缺失修復完畢，自無違誤等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件上訴人既登記成為系爭建造工程之承造人，其以自己名義與建築管理機關成立一定之公法上管理監督關係，負有建築法第63條至第66條、第68條、第69條等規定之公法上義務，實非單純因其與起造人間有一定之民法上承攬關係而生，縱其與起造人間於依照建築法第54條之規定會同辦理登記為承造人時，與起造人間尚無任何私法之承攬關係，亦無礙其依照建築法規應擔負之公法上義務。蓋承造人之公法上責任乃源於建築法之特殊規定，不得以私法契約行為改變承造人地位，而規避其公法上責任（本院93年度判字第628號判決參照）。經查，本件上訴人與樟炎公司合法終止承攬契約前即已造成毗鄰多棟民宅龜裂變形，並經被上訴人於90年4月25日邀專業技師公會代表赴現場勘查屬實，並為兩造所不爭，是上訴人就其擔任本件工程承造人期間已依法完成之工程部分，自仍應依建築法相關之規定負其承造人之責任，而與其嗣後終止私法上承攬契約或有無合法變更承造人無涉，是上訴人主張系爭工程承攬契約業經合法終止，且已申報變更承造人，伊自得免除承造人公法上之責任云云，顯非可採。（二）次按建築法第55條第1項規定之目的在於便利主管機關於建築之行政管理，以達成同法第1條所規範之維護公共安全之行政目的，此觀該章章名「施工管理」自明。其變動之要件以起造人為發動主體，行政機關僅有依同法第87條規定，於起造人不依法申報備案時，處以罰鍰或勒令停工之權力，而承造人依據建築法之規定，並無請求變更建造執照上承造人記載之依據，故變更承造人必待起造人申報備案，始為合法。系爭建造執照之起造人樟炎公司，雖於91年1月4日以政字第043號函通知被上訴人謂其與上訴人間關於系爭工程承攬合約，業於90年4月11日終止，惟此通知僅係告知起造人與承造人間之承攬契約業已終止，並非係起造人依建築法第55條第1項規定所為變更承造人之申報備案；是被上訴人所屬工務局於90年7月9日以北工施字第M4057號函請起造人樟炎公司依法速辦理承造人變更，旨在促請樟炎公司履行建築法第55條之公法上義務，在起造人樟炎公司未依法申報備案變更前，上訴人仍為該建造執照之承造人，應負其在公法上之義務。（三）上訴人主張系爭工程合約終止後，被上訴人如認系爭工程有依臺北縣點線面整潔美容大計畫、建築法、臺灣省建築管理規則及臺北縣建築工程施工中管制要點相關規定所要求之加強工地安全圍籬環境維護等作為義務，均應由起造人樟炎公司負責，不得因起造人怠於另覓新承造人，而轉令已不具承造人身分之上訴人負責，且系爭工程業經起造人樟炎公司於91年1年10月1日委託宇春工程股份有限公司及薛博允技師負責維護工地安全，並以91年10月1日以樟字第028號函報被上訴人備查，益證系爭工程合約終止後，已另有營造業負責維護工地安全，與上訴人確無關連云云。上訴人雖已與起造人樟炎公司終止工程承攬契約，惟仍不能因此解免其本於承造人地位所負建築法公法上之相關責任；況依臺北縣深坑鄉萬福村辦公室90年3月15日90北縣深福字第4號函、江陵綠庭公寓大廈管理委員會90年3月20日江陵綠庭管字第901號函指稱系爭工程施工具有損壞鄰房之事實，並有安全之虞，而被上訴人亦於90年4月25日邀集上訴人、臺灣省建築師公會臺北縣辦事處、臺灣省結構技師公會及臺灣省大地技師公會等相關單位進行現場會勘，並作成下列結論：「．．．(二)支撐應變計部分有較大變化，研判可能是應變計問題，但為安全計，施工單位已於二及三層間架設一層支撐，尚請注意後續變化。(三)施工單位應注意擋土排樁間滲水問題，防止土砂流出造成周圍地表沉陷。(四)基地東側江陵綠庭後之排水直接流入，雖接三英吋皮管，但仍直接下流至水箱坑，建議採排水管接至道路水溝較妥。(五)本基地地下室結構體應儘速完成，避免可能之意外狀況產生。」有上開函文、亞太世貿8期工程基地鄰房受損戶名冊、會勘紀錄及現場照片附原處分卷可稽，亦為兩造所不爭。參以上訴人係於90年4月11日始單方面終止承攬契約，可知系爭工程早於上訴人與樟炎公司終止系爭承攬合約前，即已生損鄰事實，並因長期停工致生公共安全疑慮；準此，足認上訴人負有應加強工地安全圍籬環境維護等作為義務之發生時點，係於上訴人依法終止系爭合約之前，故上訴人主張尚難採據。（四）內政部90年9月2日台90內營字第9085458號函釋乃主管機關基於職權因執行特定法律之規定，所為之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時所依據行政規則（行政程序法第159條規定參照）。內政部前開函示意旨乃主管機關提醒下級機關注意建築法上承造人所應負之義務，以避免下級機關疏未注意，致使公共安全發生危害，即使主管機關未加以提醒，承造人所負之公法上義務亦不因此而免除，且此與建築法第55條第1項所定起造人之申報備案義務，亦不相衝突等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。
四、本院按：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。」「違反第六十三條至第六十九條及第八十四條各條規定之一者，除勒令停工外，並各處承造人、監造人或拆除人六千元以上三萬元以下罰鍰；其起造人亦有責任時，得處以相同金額之罰鍰。」行政訴訟法第189條第1項、建築法第89條分別定有明文。則行政法院於審理對主管建築機關依建築法第89條規定作成處罰承造人、監造人、起造人之行政處分所提起之撤銷訴訟時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則就受處罰者有無違反建築法第63條至第69條規定之行為，具體為事實認定。經查：（一）本件上訴人於88年10月7日與樟炎公司簽訂結構工程契約，承造系爭工程，而為承造人。嗣上訴人以樟炎公司未按期付款，經催告後仍未獲給付，乃於90年4月11日通知樟炎公司終止上開契約，另副知臺北縣工務局。臺北縣工務局則於90年5月4日函上訴人及樟炎公司，應依建築法第55條規定辦理承造人之變更。又系爭工程開挖初期造成毗鄰多棟民宅龜裂變形，開挖逾時經年，工程停滯於地下層之狀況（僅有鋼樑未灌漿），而未再繼續施工，經臺北縣深坑鄉公所分別於90年3月23日及90年4月6日報請被上訴人督促儘速完成地下層之整體工程，以免造成災難，經被上訴人於90年4月25日邀專業技師公會代表赴現場勘查屬實，臺北縣工務局乃以90年5月10日90北工施字第M2396號函請系爭工程起造人、承造人、監造人依專業技師公會建議加強基地安全監測並儘速完成地下室結構體，避免可能之意外狀況產生。其後，被上訴人因系爭工程已施作之部分涉及施工損鄰事件，且未做妥施工場所設施、設備之安全防護等措施，違反建築法第63條至第69條規定，被上訴人乃依同法第89條規定，以91年10月24日北府工施字第0910621403號函各處系爭工程起造人、承造人、監造人18,000元罰鍰，並請於3日內將安全圍籬及基地環境缺失改善等情，為原審依法認定之事實。依原判決之記載，原審為前開認定所憑之證據乃上開函文、系爭建造變更概要欄記載、上訴人與樟炎公司間工程合約、律師函、存證信函、90年4月25日現場會勘紀錄、現場照片、系爭工程受損戶名冊、原處分函及臺北縣政府工務局90年4月13日90北工施字第M1956號函。（二）被上訴人於91年10月15日以北府施工字第0910590579號函致本件上訴人，函內記載：「主旨：為配合『本縣點線面整潔美容大計畫』政策，貴起、承、監造本縣轄內之建造工程（建照號碼：82深建字第1814號），請加強工地安全圍籬環境維護，本府即日起展開檢查．．．說明．．．二：本次要求係以建築基地環境為主，須請配合加強要項如下：（一）安全圍籬：須設於基地範圍內不得越界及佔用道路及人行道，底部含防溢底座，本體不得扭曲歪斜或張貼廣告，顏色以整齊劃一為原則，如有髒污須重新噴漆。（二）安全走廊：基地面臨12米以上道路須設置，本體不得髒污扭曲。（三）週遭路面及紅磚道路：維持清潔，不得污損。（四）施工人員車輛請停放於工地內，不得佔用人行步道或車行道路。三、即日起，本府將依前述要項加強工地檢查，違者，將依建築法及本縣建築工程施工中管制要點查處，並依管制要點規定處新臺幣18,000元罰鍰。」繼之，被上訴人又於91年10月24日以北府工施字第0910621403號函（即原處分）致上訴人，其說明欄二之記載與前開91年10月15日函相同，其說明三則記載：「有關貴建照工地安全圍籬及基地環境缺失業於10月21日通知貴起、承、監造人，請於3日內（10月24日）改善完畢報府。．．．」由此可知，原處分作成之緣由乃：被上訴人先以91年10月15日函通知上訴人，為前述要求；嗣於91年10月24日以電話將本件工地有關安全圍籬、安全走廊、週遭路面及紅磚道路之設置維護，並施工人員車輛使用道路之缺失告知上訴人，嗣因被上訴人認上訴人未依通知意旨改善缺失並陳報，乃作成原處分。則本件原處分所涉及之事實乃91年10月15日至同月24日間之工地現場狀況及有無改善。（三）觀之原判決前述記載，原審係以前述證據（除原處分函外），憑以認定90年4月25日之工地現場狀況；而就本件原處分所涉及之91年10月15日至同月24日間工地之狀況，則未依憑證據作成任何事實認定。
至原判決雖謂上訴人「未做妥施工場所設施、設備之安全防護等措施，違反建築法第63條至第69條規定。」惟上訴人究竟有如何之具體行為，違反何項建築法之具體條文，原審並未予明確認定；況原判決亦未就此有何證據予以記載，自亦無從認原審前開認定有何依據。（四）另觀之原判決其他記載，無非係就上訴人是否本件工程之承造人及承造人之責任如何而為論述，悉與原處分所涉及之事實無關。揆之前開規定及說明，本件原判決即有未合。上訴人提起上訴指摘原判決違誤，求為廢棄，雖非以此為理由，惟前開事項事屬本院得依職權審查之範圍，本院自得據此將原判決予以廢棄，並發回原法院，由原法院另為翔實調查後重為適法之裁判。
據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 8 月 31 日
第五庭審判長法 官 鄭 淑 貞
法 官 黃 合 文法 官 吳 明 鴻法 官 林 茂 權法 官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 8 月 31 日
書記官 阮 桂 芬