最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第01565號上 訴 人 劉文政即臺灣省桃園縣私立國泰汽車駕駛人訓練班被 上訴 人 桃園縣桃園市公所代 表 人 蘇家明上列當事人間因地上物拆遷補償事件，上訴人對於中華民國94年3月9日臺北高等行政法院94年度訴字第4389號判決，提起上訴。
本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、桃園市○○段1177、1210、1175、1170、1178、1179、1182、1180、321、1168、1167、1165、1166、336等14筆地號土地（下稱系爭土地）面積合計2.02539公頃，於民國68年由土地所有權人徐松年等15人出租予邱呂碧珠經營私立國泰汽車短期職業補習班，上訴人於89年7月28日自邱呂碧珠轉讓經營，更名為臺灣省桃園縣私立國泰汽車駕駛人訓練班（下稱私立國泰汽車駕駛人訓練班）並由上訴人續承租系爭土地。被上訴人為辦理桃園市○○○路桃園內壢間都市計畫兒五週邊道路新闢工程（下稱系爭工程），於91年1月間以價購方式補償土地所有權人而取得系爭土地，於91年5月13日公告拆除系爭土地之地上物，上訴人於91年6月18日向被上訴人陳情，申請就上訴人在系爭土地上改建之教練場環場道路及上坡起步等地上物（下稱系爭地上物）予以補償，被上訴人以91年7月19日桃市都字第0910033851號函復略以「．．
．依土地徵收條例第5條及土地法第215條已明確規定建築改良物建造時依法令不得建造者不予補償．．．」否准所請。上訴人於91年10月28日再向被上訴人陳情發給適當之拆遷補助，亦經被上訴人以91年12月5日桃市都字第0910061140號函拒絕。嗣上訴人於92年4月20日向被上訴人提出申訴，申請依土地徵收條例第5條第1項及第31條第1項規定一併徵收並給予補償系爭地上物，經被上訴人以92年4月28日桃市都字第0920021373號函（下稱原處分）復略以：所檢送之使用執照已註明「本案係公共設施保留地臨時建築許可，權利人於接獲地方政府開闢公共設施通知限期拆除時應依切結書自行無條件拆除」否准所請。上訴人不服，循序提起本件行政訴訟。
二、本件上訴人主張：
㈠、上訴人乃系爭土地地上物所有權人，被上訴人於價購系爭土地時僅與地主協議，並未通知上訴人知悉，嗣上訴人於退縮相關考驗設施位址、支付鉅額工程費用並請求補償時，其乃以與地主協議為由，否准所請。原判決不察被上訴人之行政行為違反行政程序法第4條、第102條及第140條第1項規定之正當程序，其價購系爭土地之契約有嚴重瑕疵，遽然為不利上訴人之判決，難謂適法。
㈡、司法院釋字第400號、第425號、第440號及第579號解釋已確立徵收補償屬於為公益之特別犧牲，基於公平分擔，國家應予相當補償。準此以言，價購土地亦應就地上物予以補償。被上訴人以上訴人未能提供合法建築證明文件，即屬違章建築，應無條件拆除不予補償之行政處分，難謂符合依法行政原則。原判決未見及此，明顯違反上揭司法院解釋意旨。
㈢、建築法第4條所謂違章建築係指未經主管機關審查許可，發給執照而擅自建造之建築物而言。上訴人經營之國泰汽車駕駛人訓練班係依交通部所訂「民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法」設立，其設備除需符合該辦法第14條及第15條規定外，尚須依同辦法第5條規定，經建管、地政、水利等機關會勘同意後始得經營。是上訴人經營之汽車駕訓班既經主管機關核准，當屬合法組織，場內各項設備自無違章之可言。況系爭地上物非屬建築法規範之建築物，自無使用執照核發之可能。原判決以系爭地上物未取得合法使用執照而推論其屬違章建築，並作成不予補償之判決，有判決不備理由之違法。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果以：
㈠、被上訴人以90年12月28日90桃市都字第67875號函通知系爭土地所有權人徐松年等人於91年1月4日辦理價購手續，徐松年等人並於91年1月4日訂立移轉契約及出具「有關地上物部分，請提供合法建築證明文件，於被上訴人通知用印時一併交由被上訴人依法辦理查估，如未能提供合法建築證明文件，屆時應請業主切結自行拆除在案」之切結書，將系爭土地所有權移轉被上訴人所有上開會議紀錄、函文及切結書附卷可稽。足見被上訴人係價購系爭土地，並非徵收，上訴人主張被上訴人「徵收」系爭土地云云，與事實未合，是其主張被上訴人應對系爭土地上合法建造之地上物一併徵收及補償云云，即乏所據而不足採。
㈡、依都市計畫法第50條及都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法第11條之規定，雖未強制權利人須出具切結書，然若非依前開法文申請臨時建築之使用執照，則土地上之建築物即為違章建築，依建築法規定應予拆除，無由發放補償費；而取得臨時建築之使用執照者，於地方政府通知開闢公共設施並限期拆除回復原狀時，應自行無條件拆除，其不自行拆除者，予以強制拆除，即無論是否出具切結書，應均拆除且無補償，則無二致。
㈢、上訴人所開設之臺灣省桃園縣私立國泰汽車駕駛人訓練班位於縱貫公路桃園內壢間都市計畫公共設施用地上〔公園（原○○○區○○道路預定地〕，其自承係自其舅母邱呂碧珠（即桃園縣私立國泰汽車駕駛短期職業補習班負責人）轉讓經營，於89年7月28日辦理更名及立案登記。依上訴人提出之卷附桃園縣政府建設局69年8月26日桃縣建管字第8107號行文表及69年8月26日69桃縣建管使字第其106號使用執照（起造人：桃園縣私立國泰汽車駕駛短期職業補習班，負責人邱呂碧珠，建築地點：中山里國際路70號，地號：中路段1328、1330號，建築物第一層，用途：辦公室、教室），註明「本案係公共設施保留地臨時建築許可，權利人於接獲地方政府開闢公共設施通知限期拆除時應依切結書自行無條件拆除」，並有地籍圖及桃園縣桃園地政事務所69年4月10日之測繪圖影本，在卷足按，可知其上建築改良物係依都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法核發建照及使用執照，應由權利人自行就坐落於桃園市○路段1328、1330號（重測後地號為桃園市○○段1166、1165號）將土地改良物拆除，且無補償。
㈣、又上訴人自承系爭地上物係83年所改建，系爭地上物坐落於上開都市計畫公共設施用地上，被上訴人亦陳稱經其函報交通部公路總局新竹區監理所監理站，上訴人已於91年11、12月間自行拆遷，上訴人並自承系爭地上物現已拆除無訛。依地籍圖及被上訴人於系爭地上物拆遷前辦理之現場測繪，即卷附91年10月縱貫公路桃園內壢間都市計畫（公兒五）附近現況實測圖，可知系爭地上物位於被上訴人此次用地取得之範圍內，惟並未坐落於桃園市○路段1328、1330號（重測後地號為桃園市○○段1166、1165號），即與上開臨時建築使用執照無涉；且系爭地上物亦僅有部分坐落於向徐松年等人承租之土地（即桃園市○○段321、336號等），有土地租賃合約書影本附卷可資參照。上訴人就系爭地上物未能提出有申請被上訴人之主管建築機關審查許可並發給執照之文件，已不能證明系爭地上物係依建築法令而為建造之地上物，其雖主張：私立國泰汽車駕駛人訓練班早在69年8月間經合法立案，系爭地上物亦為合法，且教練場不須具備建造執照云云，惟其係依民營汽車駕駛人訓練機構管理辦法申請交通部核准立案，與地上物是否合於建築法或都市計畫法等相關法令而申請建造或使用係屬二事，上開主張容有誤會，並不足採。系爭地上物既未經申請被上訴人之主管建築機關審查許可並發給執照，擅自建造及使用，依建築法規定應予拆除，無由發放補償費。此由都市計畫法第40條、建築法第25條第1項前段、第96條之1第1項自明。故無論土地所有權人徐松年等是否出具上開切結書，並無影響。從而，原處分否准上訴人所請，並無違誤，爰判決駁回上訴人於原審之訴等語。
四、本院判斷：查系爭土地原所有權人徐松年等15人，前於68年間將系爭土地出租予訴外人邱呂碧珠經營私立國泰汽車短期職業補習班，嗣上訴人於89年7月28日自邱呂碧珠轉讓經營，更名為私立國泰汽車駕駛人訓練班，並由上訴人續租系爭土地。其後被上訴人於91年1月間以價購方式補償土地所有權人而取得系爭土地，上訴人屢向被上訴人請求補償地上物均遭拒絕。乃上訴人復於94年4月20日復依土地徵收條例第5條及第31條規定，向被上訴人請求一併徵收土地改良物及給予補償費，仍遭拒絕，為原審所認定之事實。是本件爭訟之標的，應在於上訴人向被上訴人請求一併徵收土地改良物及請求發給徵收補償費之適法性。準此，本院判斷如下：
㈠、系爭土地未經徵收，請求一併徵收土地改良物不合法按「徵收土地時，其土地改良物應一併徵收，固為土地徵收條例第5條第1項前段所明定，然依同條第2項規定「前項應徵收之土地改良物，得視其興辦事業計畫之需要，於土地徵收後徵收之。但土地改良物所有權人於需用土地人報請徵收土地前，請求同時一併徵收其改良物時，需用土地人應同時辦理一併徵收」，土地改良物所有權人申請一併徵收土地改良物，需以該土地已經需用土地人報請徵收為必要。查本件系爭土地係由被上訴人以價購方式補償土地所有權人後而取得所有權，核其性質，純係私法上之買賣，而非土地徵收，上訴人請求被上訴人應一併徵收系爭土地上之土地改良物，揆諸上述說明，自不合法。
㈡、被上訴人並非徵收補償機關，以之為被告，難謂被告適格查「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣市政府」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之」、「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之」，土地徵收條例第1條第2項、第2條、第14條、第19條分別定有明文。因而有關系爭土地改良物之徵收核准機關應為內政部，補償機關應為桃園縣政府，被上訴人僅係需用土地人之法律地位而已。次查土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照），是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第57條第2項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收，以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之二面關係，補償機關與私有土地所有權人間在前者依據徵收處分辦理補償之前，不發生任何法律關係甚明。從而被上訴人既非徵收機關，亦非補償機關，則上訴人於徵收處分作成前，逕以需地機關之桃園市公所為被告，對之提起本件之訴，被告適格自有欠缺。
㈢、人民對國家無請求發給徵收補償費之權利至於土地徵收地價補償費之給予，因係土地徵收之合法要件之一，苟國家實施土地徵收而未給予地價補償費者，其法效果為何？各國法制不一，然參酌現行土地徵收條例第20條第3項「需用土地人未於公告期滿15日內將應補償地價及其他補償費額繳交該管直轄市或縣（市）主管機關發給完竣者，該徵收案從此失其效力」，以及司法院第110號解釋：「．
．．需用土地人不於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管機關發放完竣者，依本院院解字第2704號解釋，其徵收土地核准案，故應從此失其效力」意旨以觀，乃採取徵收失效說，而不採請求權發生說，依此規定，足證人民對國家公權力機關並無徵收補償之公法上請求權，僅能於對補償金不服時，提起撤銷訴訟，則本件上訴人依行政訴訟法第8條規定訴請被上訴人應給付徵收補償費新臺幣310萬元，難謂合法。
五、綜上所述，本件上訴人在原審之訴為無理由，原審判決雖非依此理由，然其結果既無違背法令之處，仍應予以維持。上訴人復執前詞，指摘原判決違誤，求為廢棄，非有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 9 月 25 日
第六庭審判長法 官 張 登 科
法 官 簡 朝 振法 官 葉 百 修法 官 藍 獻 林法 官 林 清 祥以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 9 月 26 日
書記官 邱 彰 德