最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第01579號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 臺灣屏東地方法院檢察署代 表 人 乙○○上列當事人間因補助費事件，上訴人對於中華民國94年5月31日高雄高等行政法院93年度簡字第357號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經本院許可，且該許可以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，行政訴訟法第235條定有明文。所謂具有原則性，係指該事件所涉及之法律問題意義重大，而有加以闡釋之必要而言。本件上訴意旨以國民旅遊卡之取得，涉及公務員將人事資料提供與第三人簽訂民事契約。政府要求公務員提供，有無法律明文授權？政府此項給付行政有無限制人民自由權利以及是否違反平等原則，此涉及本件之法律見解具原則性事項，應許其上訴，合先敘明。
二、緣上訴人係被上訴人所屬檢察官，前於民國（下同）92年12月12日以申請書，依「行政院及所屬各機關公務人員休假改進措施」(下稱休假改進措施)第5點、第6點規定向被上訴人申請核發92年休假補助費，經被上訴人就上訴人非使用國民旅遊卡消費是否得申請旅遊補助費乙事層報法務部釋示，經法務部於93年3月9日以法人決字第0930010054號函就相關問題函復被上訴人，被上訴人隨即轉知上訴人上開法務部函示內容，而否准上訴人之申請，上訴人不服，提起復審，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件上訴人於原審起訴主張：公務員休假旅遊補助款制度，其前身乃係公務員不休假加班費制度，以往公務員請領公務員不休假加班費或休假旅遊補助款，單純由公務員向服務機關申請，並無任何不當，亦未見有何違法之議，自92年1月1日起，人事行政主管機關竟要求公務員應向民營銀行申請信用卡（即俗稱國民旅遊卡），始得請領休假旅遊補助款。而此項涉及公務員權利之要求，並無任何法律或法律授權之命令之根據。經查：公務員向國家請領休假旅遊補助款，乃係公務員與國家間之公法上債權債務關係，法律關係僅存在公務員與國家之間，茲人事行政主管機關竟要求，公務員如欲向國家請領休假旅遊補助款，尚須自行向第三人之私人銀行簽訂信用卡契約，由公務員向第三人之私人銀行提出要約，經第三人私人銀行同意後，發給俗稱國民旅遊卡之信用卡，始得據以刷卡，請領休假旅遊補助款，形成公務員請領休假旅遊補助款之法律關係，變成國家與公務員及私人銀行間之三面關係。詳言之，公務員向國家請求給付休假旅遊補助款，本係單純之國家與公務員間之公法上債權債務關係，本不涉及第三人之權利義務關係，倘國家無處理能力，欲藉由第三人之協助，核發休假旅遊補助款，自屬國家與第三人間之問題，應由國家與第三人自行依約解決，與公務員無涉。茲人事行政主管機關竟片面要求公務員須另向第三人提出簽訂信用卡之要約行為，准否尚繫於第三人之同意，形同國家強迫公務員與第三人簽訂契約。依行政程序法第4條、第7條及最高行政法院92年度判字第1426號判決，本件原行政處分駁回之依據，係「休假改進措施」，然「休假改進措施」充其量不過人事行政主管機關之政策宣示，尚未形成國家法律或法律授權之命令，而人事行政主管機關竟依前開政策宣示，限制公務員向國家請領休假旅遊補助款，亦要求公務員必須與第三人簽訂私人契約，洵屬濫用公權力，不僅違反行政程序法之不當禁止聯結原則與比例原則，且與前開憲法保障人民財產權之規定有所牴觸。復審決定駁回之理由援引司法院釋字第443號解釋理由書，認為上開「休假改進措施」屬於合憲之技術規範乙節，然按司法院釋字第443號解釋係針對行政院發布之徵兵規則，認為行政院委由內政部訂定役男出境處理辦法，欠缺法律授權之依據，該辦法第8條規定限制役男出境事由，與憲法第10條規定人民有居住及遷徙之自由意旨不符，其解釋意旨已明示縱使依據行政院發布之行政命令，欠缺法律授權之依據，而有牴觸憲法之規定者，亦應失其效力，此觀同號解釋理由書全文，毫無排除給付行政規範得限制人民自由權利之情事。其次，對照司法院釋字第542號解釋文，益徵行政機關不得假藉「給付行政」為由，違反憲法所保障人民自由權利之各項原則規定。而上述改進措施違反下列平等原則：（1）部分公務員必須申請國民旅遊卡始能請領國民旅遊補助款，而部分公務員卻不必申請國民旅遊卡，即可檢據請領國民旅遊補助款。（2）在公務員消費對象上，同是合法經營之商業行號，部分商號可以消費，而部分商號卻不可以消費。（3）同屬銀行合法發行之信用卡，卻一定須持有被上訴人指定銀行發行之信用卡，始可消費，而持有其他銀行發行之信用卡卻不可以消費。本案主管機關雖稱公務員不用支付任何費用即可獲得發卡銀行交付國民旅遊卡云云，然上訴人交付發卡銀行製卡必備之資料後，發卡銀行卻拒絕交付上訴人國民旅遊卡，因此，主管機關所謂公務員不用支付任何費用云云，形同出售公務員個人之人事資料，讓發卡銀行獲得商業利益，以抵銷主管機關應負擔之發卡費用。既然主管機關以出售公務員之人事資料，換取發卡銀行代替主管機關製發國民旅遊卡，則主管機關係根據何項法律規定要求公務員必須同意提供人事資料，以換取發卡銀行核發國民旅遊卡，作為支領旅遊補助款之負擔條件？由於主管機關濫權要求公務員請領國民旅遊補助款，必須先向私人銀行申請國民旅遊卡結果，造成社會上公務員人事資料外洩情事，時有所聞，不僅公務員個人之隱私權遭受損害，而且，造成社會上詐騙案件橫行，影響社會治安，甚而危害國家安全。按休假發給旅遊補助款之規定，固屬給付行政之性質，如經國會預算通過，無須另行立法規定；惟給付行政事項，如涉及人民（含公務人員）之權利義務事項，參酌憲政理念，仍應有法律明文規定，否則即有牴觸憲法及中央法規標準法之規定，應屬無效。此觀諸司法院釋字第443號解釋理由書即明，縱使依據行政院發布之行政命令，欠缺法律授權之依據，而有牴觸憲法之規定者，亦應失其效力自明。查公務人員請假規則第10條第1項，並無規範請領休假補助費之限制條件，僅規定「休假並得酌予發給休假補助。」換言之，從條文規範本意，在於授權政府機關衡酌財政狀況決定補助額多寡，毫無侷限在「非假日」、「異地」、「隔夜」等休假條件上；因此行政院經濟建設委員會（下稱經建會）所設「非假日」、「異地」、「隔夜」等休假條件，已屬濫權，應屬違法。更有甚者，休假縱符上述三條件，則公務員消費之後，接著產生付款方式問題，然從公務人員請假規則看不出有何規範付款方式之文意在內，因此，公務員休假之後，以何種方式付費，均無不可，乃經建會卻規定，付款方式必須限制，究竟刷卡付帳與「休假」有何關聯性，因此，經建會此項規定，有違「不當聯結禁止」原則，應屬違法而無效（最高行政法院90年度判字第1704號判決參照）。經建會又謂如任何單據均可報帳核銷，則與落實公務人員利用休假實際外出旅遊、調適身心之目的有所背離，所以限制在特約商店消費云云。但如同屬二家合法旅遊飯店，一家有簽約，另一家未簽約，則依上述經建會之邏輯，只有住居「簽約」之飯店，始可達到「休假旅遊、調適身心」之目的，另一家「未簽約」之飯店，則無法達成公務員「休假旅遊、調適身心」之目的，此種論調，更加突顯經建會之違法濫權。本件上訴人請求被上訴人給付補助款事件之訴訟標的，當係行政訴訟法第8條第1項之公法上財產請求權，合併本法第8條第2項撤銷行政處分之形成之訴。按本法第5條第2項規定為司法委員之意見所增訂，乃係參仿德國課予義務之訴（又稱：請求應為行政處分之訴）立法例所增列。至本法第8條第1項之規定，亦係參酌謝啟大等立法委員之意見所修訂，依其立法理由，則本法第5條及第8條性質上均屬給付之訴；然第5條之訴訟目的，係請求主管機關為「行政處分」（即請求主管機關為公法上單方意思表示之行為），而第8條之訴訟目的，則屬請求行政機關為行政處分以外之任何給付行為。本件給付休假補助款之訴，程序上，並無須先由當事人向主管機關申請為准駁與否之意思表示，迨作成行政處分之後，再由當事人據以請求支付補助款；因此，上訴人要求被上訴人給付補助款，純屬行使公法上之財產給付請求權；而非本法第5條第2項之課予義務之訴。另因被上訴人已先為否准之意思表示，爰依本法第8條第2項之規定，合併請求撤銷原否准之行政處分。有關被上訴人將法務部93年3月9日法人決字第0930010054號函知會上訴人之真意為何乙節，業經被上訴人敘明，係「不予核發休假補助費」之意思表示，上訴人不爭執該行政處分之存在等語，求為判決撤銷復審決定及原處分關於駁回上訴人申請給付國民旅遊補助款之決定及處分，並命被上訴人應給付上訴人92年度休假旅遊補助費新臺幣（下同）17,000元，及自92年12月12日起按年息5%計算之利息。
四、被上訴人則以：公務人員向服務機關請領休假補助費，須持用國民旅遊卡刷卡消費，係行政院制定之政策，被上訴人僅係政策執行單位，依規定執行辦理，既然上級單位法務部已表示拒絕之意思，被上訴人也是照辦，有將法務部93年3月9日法人決字第0930010054號函知會上訴人，其後被上訴人於94年3月10日並以屏檢昇人字第0940504683號函拒絕上訴人休假補助費之申請，並求為駁回上訴人之訴等語。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按行政訴訟法第8條第1項固規定人民對於因公法上原因發生之財產上之給付，得提起給付訴訟，請求行政機關給付。此一般給付之訴，乃在於實現公法上給付請求權而設，同法第5條所規定人民得訴請行政機關為一定之行政處分之課予義務訴訟亦同。惟一般給付訴訟，相對於其他訴訟類型，特別是以「行政處分」為中心之撤銷訴訟及課予義務訴訟，具有「備位」性質。從而，若其他訴訟類型得以提供人民權利救濟時，即無許其提起一般給付訴訟之餘地。再就立法意旨觀之，若須經行政機關作成行政處分，始予以給付之事項，許其取巧逕行提起一般給付訴訟，則無異免除審查行政處分合法性須遵守之訴願前置主義，而使原本可提起撤銷訴訟或課予義務訴訟之事件，皆將遁入一般給付訴訟領域。當事人亦可能藉由提起一般給付訴訟來規避課予義務訴訟較多之訴訟要件。因此，欲提起一般給付訴訟，須以該訴訟請求毋庸行政機關裁量，作成行政處分，而得「直接」行使給付請求權者為限，如按其所依據實體法上之規定，尚須先經行政機關核定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求行政機關作成該特定之行政處分。另依行政訴訟法第8條第2項之規定，是有關人民申請金錢給付，須由行政機關先行審核，依法裁量，作成核准處分者，於行政機關拒絕申請時，申請人須先循序提起課予義務訴願及課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准處分，而不得直接提起給付訴訟。由於課予義務訴訟相較於一般給付訴訟，乃是特殊的給付訴訟類型，因此，在課予義務訴訟適用範圍，即不得再提起同法第8條規定一般給付訴訟。再按，當事人提起一般給付之訴請求金錢給付，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時始可為之，如依其請求基礎法律關係之規定，尚須先由行政機關核定其請求權者，則於提起一般給付之訴前，應先提起課予義務之訴，請求行政機關作成核定之處分，並為一定金額之給付，如對行政機關核定之法令合法性有疑義而加以爭執時，則應先請求該管機關重新核定，法院尚不得代替行政機關為之，在請求行政機關重新核定之前，當事人請求權尚未確定，尚不得逕行提起一般給付之訴，亦有最高行政法院93年度判字第35號判決可資參照。經按，依公務人員請假規則第10條第1項及「休假改進措施」第5點之規定，可知休假補助係由行政機關酌予發給或依一定方式核發，須經行政機關裁量，作成行政處分，從而本件上訴人申請休假補助費，並非可直接對被上訴人行使給付請求權，尚須經被上訴人先核定其給付請求權。是本件上訴人休假補助費之申請，經被上訴人否准，提出復審經遭決定復審駁回後，揆諸前揭說明，上訴人本應依行政訴訟法第5條第2項規定，提起「駁回行政處分之課予義務訴訟」，不得逕依同法第8條第1項之規定提起給付訴訟。又依行政訴訟法第8條第2項規定，應於依第4條第1項或第3項提起撤銷訴訟時，併為請求之給付訴訟，必為因公法上原因發生之財產上之給付，或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，此觀諸同法第8條第1項、第2項之規定自明。本件如前所述，依上訴人其請求基礎法律關係之規定，尚須先由被上訴人核定其請求權，上訴人尚不得直接請求被上訴人為財產上之給付，且其請求者係被上訴人應為核定之行政處分，而非請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，是本件上訴人亦不得依行政訴訟法第8條第2項規定提起撤銷訴訟併為請求給付訴訟。經查，上訴人於94年3月3日審理時，經闡明本件訴訟類型為何，是否為課予義務訴訟時，陳稱本件應屬撤銷訴訟加給付訴訟類型，嗣更於同年4月17日提出陳述理由狀表明本件其係依行政訴訟法第8條第1項之公法上財產請求權，合併同條第2項撤銷行政處分之形成之訴，而非提出同法第5條第2項之課予義務訴訟，此有前述筆錄、上訴人前揭陳述理由狀在卷可稽。參照前述說明，行政訴訟法第8條第1項之給付訴訟與同條第2項之撤銷訴訟併請求給付訴訟，本不得併存，申言之，當事人所提起之給付訴訟，僅於不符合該條第2項之要件時，始得依該條第1項提起給付訴訟，若符合該條第2項之要件，僅得依該項規定於提起撤銷訴訟時合併為給付之請求，而非依該條第1項規定另提起一給付訴訟，是上訴人主張本件係依行政訴訟法第8條第1項之公法上財產請求權，合併同條第2項撤銷行政處分之形成之訴云云，顯係對上開規定有所誤解。另依前揭說明，本件上訴人係應對被上訴人提起行政訴訟法第5條第2項之課予義務訴訟，亦不得依行政訴訟法第8條第2項規定提起撤銷訴訟併為請求給付訴訟，是本件上訴人其起訴之訴訟類型錯誤，而屬欠缺權利保護要件，應予駁回。次按，憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障，惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異，若僅屬執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，有司法院釋字第443號解釋理由書可資參照。查本件上訴人向被上訴人申請所涉之休假補助費係屬給付行政之範疇，通常情形給付行政祇須有國會通過之預算為依據，其措施之合法性即無疑義。且依公務人員請假規則第10條第1項係規定休假並得酌予發給休假補助，準此，休假補助並非強制性必須之給與，係得由政府衡酌業務需要、財源、經費等狀況決定是否發給補助及如何予以補助，性質係一種額外之福利，並非公務人員法定之固定給與，亦非可自由支配之現金給與，屬於國家與公務員間內部行政管理事項，行政院本於行政裁量，自得以行政規則加以規範，公務人員須達成某一條件時，始得予補助。休假補助與公務人員身分權、給與、待遇、退休金、保險金、撫卹金等權益不同，並非其既得權益，且歷年來均配合政府政策決定調整其請領補助方式及額度，對於請領條件亦有一定之限制。是主管機關為執行公務人員請假規則第10條規定，本得訂定細節性、技術性之補充規定。經查，行政院為落實公務人員休假制度，並配合推動「國內旅遊發展方案」，爰藉由成熟的信用卡市場機制，結合相關旅遊業者提供之優惠配套措施，推動國民旅遊卡措施，以鼓勵公務人員於離峰時間從事國內休假旅遊，帶動全民非假日旅遊風潮，並藉由非假日住宿或旅遊設施利用率之提高，合理降低假日旅遊與住宿成本，進一步誘發與吸引更多遊客，以達振興國內觀光旅遊產業目的，自92年1月1日起，修改公務人員強制休假補助費規定，規定公務人員必須持國民旅遊卡刷卡消費，在「非假日」、「異地」、「隔夜」，並於國民旅遊卡特約商店刷卡消費等條件，且為提高對觀光旅遊產業之需求，進而帶動國內觀光旅遊產業之投資及就業機會之增加，避免公務人員休假補助流於一般用品之採購，並規範公務人員之休假旅遊補助必須持國民旅遊卡於觀光相關行業及場所特約店消費，而國民旅遊卡特約商店之佈設，係由交通部觀光局擬訂觀光相關產業範圍，包括旅宿業、旅行業、交通運輸業、加油站、餐飲業、遊樂區及博物館、農特產及手工藝品業、商圈及其他行業等，凡有意願申請加入國民旅遊卡之特約店者，均可與相關收單機構簽約自由加入，另如任何單據均可報帳核銷，則與落實公務人員利用休假實際外出旅遊、調適身心之目的有所背離，爰將以往檢據核銷制度改為必須於國民旅遊卡特約商店消費方式核銷等情，此有經建會94年1月21日人力字第0940000377號函附卷可憑。揆諸上揭說明，行政院此次配合「國內旅遊發展方案」推動國民旅遊卡政策，邀集銓敘部及各主管機關會商後決定修正「休假改進措施」，規定自92年1月1日起，公務人員請領強制休假補助費，必須持國民旅遊卡刷卡消費，在「非假日」、「異地」、「隔夜」，並於國民旅遊卡特約商店刷卡消費等條件，應屬主管機關為執行公務人員請假規則第10條所訂定之細節性、技術性補充規定，且修正內容僅改變公務員強制休假補助費之消費方式，對於其休假補助費之請領並無影響，於法尚屬無違。是上訴人因未持國民旅遊卡至特約商店刷卡消費，被上訴人依「休假改進措施」第5點之規定，駁回上訴人之休假補助費之申請，於法亦無違誤。從而上訴人主張「休假改進措施」尚未形成國家法律或法律授權之命令，而人事行政主管機關竟可以根據前開政策宣示，限制公務員向國家請領休假旅遊補助款，亦可以要求公務員必須與第三人簽訂私人契約，洵屬濫用公權力，不僅違反行政程序法之不當聯結禁止原則與比例原則，且與憲法保障人民財產權之規定有所牴觸云云，尚非可採。另查，行政院為達推動「國內旅遊發展方案」之目的，固由交通部觀光局擬訂僅觀光相關產業範圍，包括旅宿業、旅行業、交通運輸業、加油站、餐飲業、遊樂區及博物館、農特產及手工藝品業、商圈及其他行業等，凡有意願申請加入國民旅遊卡之特約店者，可與相關收單機構簽約自由加入，並選定僅特定銀行得發行國民旅遊卡等情，固為經建會前揭函陳述明確，惟行政院為達其特定之行政目的，選定特定行業為國民旅遊卡之消費行業及選定特定銀行發行國民旅遊卡，凡此均屬其行政裁量權之範圍；又查行政院及所屬各機關，除法務部調查局、經濟部所屬國營事業機構（含經濟部國營事業委員會、經濟部專業人員研究中心、台灣糖業股份有限公司、台灣電力股份有限公司、中國石油股份有限公司、中國造船股份有限公司、漢翔航空股份有限公司等）、行政院國軍退除役官兵輔導委員會所屬榮民工程股份有限公司等九個機關（構），因業務性質特殊、不適用「公務人員請假規則」或未比照「休假改進措施」，而未辦理國民旅遊卡外，均依規定實施國民旅遊卡措施，行政院以外機關，除立法院、監察院及國家安全局等三個機關，因業務性質特殊未辦理國民旅遊卡外，餘均比照辦理國民旅遊卡措施等情，並有行政院人事行政局94年1月31日局考字第0940002139號函、94年3月3日局考字第0940004394號函等影本附卷可憑，可知除因業務性質特殊、不適用「公務人員請假規則」或未比照「休假改進措施」之公務員，未辦理國民旅遊卡外，餘均依規定實施國民旅遊卡，尚與平等原則無違。是上訴人主張上述「休假改進措施」僅適用特定公務員，僅特定銀行得發行國民旅遊卡，及僅特定行業得接受國民旅遊卡之消費，違反憲法之平等原則云云，亦屬無據。末查，國民旅遊卡之發卡銀行，因核發國民旅遊卡固可取得公務人員之人事資料，惟僅得供合法之使用，若違法外洩，仍應依法負擔相關之法律責任，並非僅因其係發卡銀行，所取得之公務員相關人事料，即得違法利用而獲利。從而上訴人主張：上訴人交付發卡銀行製卡必備之資料後，發卡銀行卻拒絕交付上訴人國民旅遊卡，因此，主管機關所謂公務員不用支付任何費用，其實形同出售公務員個人之人事資料，讓發卡銀行獲得商業利益，以抵銷主管機關應負擔之發卡費用，從而主管機關所稱公務員不用支付任何費用云者，洵屬欺瞞公務人員，且造成社會上公務員人事資料外洩情事，時有所聞，不僅公務員個人之隱私權遭受損害，而且，造成社會上詐騙案件橫行，影響社會治安，甚而危害國家安全云云，仍無足採。縱上所述，本件上訴人起訴請求復審決定及原處分關於駁回上訴人申請給付國民旅遊補助款之決定及處分均撤銷。並命被上訴人應給付上訴人92年休假旅遊補助費17,000元，及自92年12月12日起按年息5%計算之利息，其訴訟類型尚屬錯誤而欠缺權利保護要件，且上訴人因未持國民旅遊卡至特約商店消費，被上訴人依「休假改進措施」第5點規定予以駁回，並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合。本件上訴人之訴為無理由等語，駁回上訴人原審之訴。
六、上訴人上訴意旨略謂：原審援引司法院釋字第443號解釋理由書片段文意，認為行政院及所屬各機關公務人員休假改進措施屬於合憲之技術規範云云，然綜觀該號理由書全文，毫無排除給付行政規範得限制人民自由權利之情事，乃原審竟如此曲解，殊屬違誤。其次，再對照司法院釋字第542號解釋文，益徵行政機關不得假藉給付行政為由，違反憲法所保障人民自由權利之各項原則規定，上訴人於起訴狀中，業已主張給付行政仍應符合憲法所訂之平等原則，以及相對限制（或剝奪）權利部分，亦應符合法定原則，然原審就此部分，未見說明不採之理由，自屬判決不備理由。又本案爭點在於國會通過之預算，並無限制請領休假補助款必須向第三人申請信用卡之條件，因此，被上訴人擅自以預算所未設限之條件，要求公務人員必須與私人銀行簽訂契約請領信用卡，其法律基礎為何？原審就此部分，亦未說明理由，顯有判決不備理由之違誤。又原審對於上訴人主張經建會所設定之休假條件、付款方式有濫權違法之情形，原審仍援引經建會之規定，有違不當聯結禁止原則，應屬違法，且原審就國會通過之預算，在無法律依據及國會決議情況下，援引公務人員請假規則之法規命令，曲解文意，擅自限制公務員請領補助款之條件，形同變相侵害人民之財產權，顯與司法院釋字第443號解釋意旨相牴觸，有判決理由矛盾之違法。再參照司法院釋字第599號解釋，足證資訊之保護，屬憲法保護之權利，政府擅將人事資料提供私人運用，不僅違憲，亦屬侵害人權。上訴人於原審業已說明國民旅遊卡制度所造成之危害，然原審竟認為國民旅遊卡之發卡銀行固可取得公務人員之人事資料，但若違法外洩，仍應依法負相關責任云云，原審又稱法務部調查局等單位辦理國民旅遊卡有違業務特性，前後理由，不免相互矛盾。且依原審見解之反面解釋，發卡銀行得合法使用公務員人事資料而獲得商業利益，然其合法性基礎為何？政府提供公務員人事資料以供私人銀行獲得商業利益之法源依據又為何？原審又稱上訴人主張政府形同變賣公務員之個人資料，以獲得商業利益等語為不可採，顯屬理由前後矛盾。又查政策不等於法律，原審認為休假改進措施之政策可供政府作為執行依據，產生法規範效力，其法理依據為何？原審就此部分未說明理由，有理由不備之違法。原審對於上訴人主張有違平等原則部分，僅以有經建會94年1月21日人力字第0940000377號函、行政院人事行政局94年1月31日局考字第0940002139號函，94年3月3日局考字第0940004393號函，認定上訴人主張係屬無據，卻未說明其判斷理由，有判決不備理由之違法。
七、本院按：憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障，惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異，若僅屬執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，有司法院釋字第443號解釋理由書可資參照。查本件上訴人向被上訴人申請休假補助費係屬給付行政之範疇，通常情形給付行政祇須有國會通過之預算為依據，其措施之合法性即無疑義。且依公務人員請假規則第10條第1項係規定休假並得酌予發給休假補助，準此，休假補助並非強制性必須之給與，係得由政府衡酌業務需要、財源、經費等狀況決定是否發給補助及如何予以補助，性質係一種額外之福利，並非公務人員法定之固定給與，亦非可自由支配之現金給與，屬於國家與公務員間內部行政管理事項，行政院本於行政裁量，自得以行政規則加以規範，公務人員須達成某一條件時，始得予補助。是主管機關為執行公務人員請假規則第10條規定，本得訂定細節性、技術性之補充規定。行政院為落實公務人員休假制度，並配合推動「國內旅遊發展方案」，藉由信用卡市場機制，結合相關旅遊業者提供之優惠配套措施，推動國民旅遊卡措施，規定自92年1月1日起，公務人員請領強制休假補助費，必須持國民旅遊卡刷卡消費，在「非假日」、「異地」、「隔夜」，並於國民旅遊卡特約商店持卡消費等條件，應屬主管機關為執行公務人員請假規則第10條所訂定之細節性、技術性補充規定，且修正內容僅改變公務人員強制休假補助費之消費方式，對於其休假補助費之請領並無影響。次查行政院為達推動「國民旅遊發展方案」之行政目的，選定特定行業為國民旅遊卡之消費行業及選定特定銀行發行國民旅遊卡，屬行政裁量權之範圍。而除某些機關，因業務性質特殊，不適用「公務人員請假規則」或未比照「休假改進措施」之公務員，未辦理國民旅遊卡外，餘均依規定實施國民旅遊卡，與平等原則無違。再查，國民旅遊卡之發卡銀行，因核發國民旅遊卡固可取得公務人員之人事資料，惟僅得供合法使用，若違法外洩，仍應負擔相關之法律責任，原判決基上意旨，認原處分並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合，並就上訴人主張各節，不足採取，於理由內一一指駁，詳加論斷，經核並無違誤。上訴意旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，並無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 9 月 28 日
第二庭審判長法 官 廖 政 雄
法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩法 官 簡 朝 振法 官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 9 月 28 日
書記官 莊 俊 亨