最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第01582號上 訴 人 行政院代 表 人 己○○
送達代收人 戊○○被 上訴 人 甲 ○
參 加 人 丙○○
乙○○丁○○上列當事人間因戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償金事件，上訴人對於中華民國94年3月10日臺北高等行政法院93年度訴更一字第17號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件參加人丙○○及訴外人呂築妹於民國（下同）88年6月23日向財團法人戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償基金會（下稱補償基金會）申請戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償金。經該會併同陳盛周88年5月4日申請案件審查，以89年8月19日（89）基衡法寅字第6023號函復決議予以補償，補償範圍：執行死刑，補償基數60個，金額新臺幣（下同）600萬元整，並依分配比例4分之1（受裁判者陳盛妙之繼承人：丙○○、陳盛周、乙○○及被上訴人）各核發150萬元整。參加人丙○○以被上訴人出生後即由張亨收養，嗣因張亨死亡而由張來旺收養，於陳盛妙死亡時，被上訴人並無法定繼承人資格，請取消被上訴人之補償金，提起訴願，經行政院訴願決定將原處分撤銷，由補償基金會於兩個月內另為適法之處分。被上訴人不服提起行政訴訟，經原審法院於91年7月17日以90年度訴字第4420號判決駁回其訴，被上訴人不服對之上訴，經本院於92年12月25日以92年度判字第1855號判決將原判決廢棄，發回原審法院重為審理。
二、本件被上訴人（即原審原告）在原審起訴意旨略以：本件依戶籍謄本記載，受裁判者陳盛妙於40年9月18日經執行槍決，被上訴人雖於日據時期經張亨收養，並於43年11月24日與張亨同意終止收養關係，43年12月1日經張亨之長子張來旺收養，於52年4月30日與張來旺終止收養；本件依據申請當時之「戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件受裁判者補償金申請認定及發放作業要點」（下稱作業要點），被上訴人固無受領補償金之資格，惟依據修正後之戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件受裁判者補償金申請認定及發放辦法（以下簡稱發放辦法）第2條第3項之規定，本件言詞辯論終結前被上訴人依據戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償條例（下稱補償條例）之規定具有陳盛妙法定繼承人之身分，應屬補償金申請權人，且依據稅捐稽徵法第1條之1從有利原則之規定，被上訴人亦符合受裁判者家屬之認定，因而認為自己應屬合法之繼承人而得受補償金之分配。另關於受裁判者之家屬範圍之規定，自補償條例施行日起迄今均未修正，於適用時，尚無新舊法比較之問題。且前開作業要點或發放辦法就補償條例第13條規定之真義所為之解釋，縱有不同，僅係見解之變更，而非法規之變更，原無依中央法規標準法第18條規定以決定應適用新法規抑舊法規之問題。故本院92年度判字第1855號判決有關被上訴人是否為受裁判家屬，應依發放辦法第2條第2項之規定，應自補償條例施行日起即得適用；而作業要點第2條第4項關於補償條例第13條規定意義之解釋，既經發放辦法第2條第2項予以變更，應已自始無適用之餘地，不得據以裁判。為此請判決將訴願決定撤銷等語。
三、上訴人（即原審被告）則以：本件上訴人據補償基金會代表列席上訴人訴願審議委員會第1380次會議時之說明，以補償基金會發給被上訴人補償金，即難謂合妥，遂將原處分撤銷，由補償基金會於兩個月內另為適法之處分，符合依法行政原則。且據補償基金會91年1月3日（91）基修法寅字第0096號函附說明書，係上訴人決定後，法規變更之情形。而接受裁判者補償金之標準、申請、認定程序及發放事宜，由基金會定之，為87年6月17日制定公布之補償條例第5條第2項所規定。補償基金會遂於88年1月22日第二次董監事會議通過訂定作業要點，作為辦理受裁判者補償金之申請、認定及發放事宜之依據。嗣補償條例於89年12月15日修正公布，補償基金會爰據該條例第5條第2項規定訂定發放辦法，並於90年10月8日發布施行，同時前開作業要點停止適用。然作業要點、發放辦法均係依補償條例有關授權之規定所訂定，作為受裁判者補償金申請、認定程序及發放事宜之依據，且補償金申請認定及發放辦法並無回溯適用之特別規定。作業要點第2點第3項、第4項及發放辦法第2條第2項規定，既均已就申請受裁判者補償金之資格要件明確規範，當不同於主管機關就主管法規之疑義所為之解釋，凡於各該法規有效期間申請補償金而不符合資格規定者，自不得請領。況發放辦法第2條第2項規定，係於上訴人前開訴願決定作成後，始發布施行，參諸本院72年判字第1651號判例意旨，本件即無適用發放辦法之餘地，且本件受裁判者補償金之申請尚有第三人之利益應衡酌考量，逕予援用嗣後發布施行之發放辦法，除影響法規適用之安定性及法律秩序之維持外，對於同時期申領者之資格認定，以不同標準判斷，亦有違反平等原則之虞等語，資為抗辯。
四、參加人丙○○、乙○○參加意旨略謂：被上訴人並無分配本件補償金之權利，請依法律規定辦理本件補償金之分配，如被上訴人獲得分配，即應供奉陳盛妙之靈位等語。參加人丁○○經合法通知而未到場，且未提出書狀作何陳述。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：按「本條例所稱受裁判者家屬，係指已死亡或失蹤之受裁判者之配偶及依民法第1138條第1款至第3款規定順序之法定繼承人。」為本件申請當時之補償條例第13條所明定。又「受裁判者之直系血親卑親屬、父母或兄弟姐妹之認定，以本條例施行日為準。」復為基金會90年10月8日所訂定之發放辦法第2條第2項所明定。經查，本件受裁判者陳盛妙係於40年9月18日執行槍決在案，有前軍管區司令部軍法處89年9月6日（88）慮判字第3732號函提供之資料在卷足徵，是本件補償基金會乃依前臺灣省保安司令部（40）安潔字第2767號判決、丙○○及陳盛周等申請時所檢附戶籍謄本資料，認丙○○及陳盛周、乙○○、被上訴人4人為陳盛妙死亡時之法定繼承人，決議發給補償金600萬元，依分配比例4分之1各發給150萬元。而被上訴人確於日據時期經張亨收養，於43年11月24日與張亨同意終止收養關係，並於43年12月1日再由張亨長子張來旺收養，迄於52年4月30日始與張來旺終止收養，有被上訴人之戶籍謄本在卷足稽，復為兩造及參加人所不爭執，均堪認為真實。足知被上訴人確為受裁判者陳盛妙之胞妹，只是在陳盛妙執行槍決前已出養於張亨，斯時於陳盛妙受槍決時仍屬張亨之養女，而未具陳盛妙胞妹之身分（原判決誤為陳盛妙之子女）。惟被上訴人於52年4月30日與張來旺終止收養關係，依民法第1083條規定自收養關係終止時起回復其本生父母之關係。亦即被上訴人於為本件聲請基金會補償之際（88年5月25日），其身分已回復與本生父母之關係。因之若採受裁判者死亡時之身分定本件有無申領補償金之權利，被上訴人並無受領補償之權利；反之，若採補償條例施行日時之身分定本件申領補償金權利之有無，則被上訴人自享有申領陳盛妙補償金之權利。且本件判決仍受本院92年度判字第1855號判決發回意旨之拘束，亦即依補償條例第13條及基金會90年10月8日所訂定之發放辦法第2條第2項規定，本件申請陳盛妙補償金權利之有無，應採補償條例施行日時之身分定之。據此，被上訴人於補償條例施行日（87年6月17日公布，公布日起6個月施行）時既已回復為陳盛妙之胞妹，自屬受裁判者陳盛妙之繼承人而得享有陳盛妙補償金之受分配權。而關於受裁判者家屬範圍之規定，自補償條例施行日起迄今並未修正，於適用補償條例前開規定時，尚無新舊法比較之問題。另基金會於88年1月22日訂定之作業要點第2條第3項、第4項之規定，係闡釋補償條例第13條規定之意義。而基金會另於90年10月8日訂定發布發放辦法第2條第2項之規定，此亦同為解釋補償條例第13條之意義而定。前開作業要點或發放辦法就補償條例第13條規定之真義所為之解釋，縱有不同，應僅係見解之變更，而非法規之變更。另按解釋法規意義之行政命令，應自法規施行日開始發生效力，而非自該行政命令發布後始生效力。是本件發放辦法第2條第2項之規定，應自補償條例施行日起即得適用；而作業要點第2條第4項關於補償條例第13條規定意義之解釋，既經發放辦法第2條第2項予以變更，應已自始無適用之餘地，不得據以裁判。亦據本院92年度判字第1855號判決闡明可資參照。是故，上訴人之主張並無足採。從而，原處分並無違誤，訴願決定將之撤銷，並命原處分機關補償基金會於兩個月內另為適法之處分，即有未合，被上訴人訴請撤銷，為有理由，自應就違法之訴願決定予以撤銷等由。資為其判決之論據。
六、上訴人上訴意旨略謂：查被上訴人於受裁判者陳盛妙死亡時，係受他人收養，依作業要點第2點第4項規定，其不具申領補償金之資格，補償基金會發給被上訴人補償金，即有未合，上訴人爰於民國（下同）90年4月25日以臺90訴字第19846號訴願決定將原處分撤銷，由補償基金會於兩個月內另為適法之處分，並無違法之處。然原審卻適用嗣後於90年10月8日訂定施行之發放辦法第2條第2項規定，以被上訴人於補償條例施行日時已回復為受裁判者陳盛妙之兄弟姊妹（原判決誤為子女），認上訴人上開訴願決定違法，有違依法行政之原則，顯屬違背法令。次查補償條例第13條有關受裁判者家屬範圍之規定，固自補償條例施行日起迄未修正，惟該條並未規定就如何認定申請者是否具受裁判者家屬身分之資格事項，而係將有關補償金標準、申請、認定程序及發放事宜另於同條例第5條第2項為授權訂定之規定。且前開作業要點第2點第4項、發放辦法第2條第2項即為各依當時補償條例第5條第2項之規定訂定，作為判斷申領受裁判者補償金資格之依據，自不同於行政主管機關就行政法規所為闡明原意之解釋。原審逕以上開規定為解釋法規意義之行政命令，未審究發放作業要點及發放辦法訂定之依據、作用，範圍及已對外發生效力之性質，並就單一規定另行認定生效日期，而不顧及發放作業要點及發放辦法已明定有施行日期，除違反一般法規之判斷原則外，並有割裂適用前開作業要點及發放辦法之嫌。另發放辦法第2條第2項關於受裁判者兄弟姊妹之認定，以補償條例施行日為準之規定，並無回溯適用之特別規定，原審逕予援用，即非適法。且未慮及尚有第三人之利益應衡酌考量，除影響法規適用之安定性及法律秩序之維持外，就同時期申領者資格之認定，以不同標準判斷，亦有違反平等原則之虞。至於發放辦法乃距上訴人作成訴願決定後近6個月始訂定施行，為訴願決定當時所未能預知之事實，業經上訴人於原審時陳述甚詳，原審逕認上訴人上開訴願決定違法而判決撤銷，惟就該訴願決定如何違法，則未論明，顯有判決不備理由之違法等語。
七、本院按：「本條例所稱受裁判者，係指人民在戒嚴解除前，因觸犯內亂罪、外患罪或戡亂時期檢肅匪諜條例，經判決有罪確定或裁判交付感化教育者。」、「受裁判者或其家屬，除本條例另有規定外，得於本條例施行之日起2年內，依本條例規定申請給付補償金。」「本條例所稱受裁判者家屬，係指已死亡或失蹤之受裁判者之配偶及依民法第1138條第1款至第3款規定順序之法定繼承人。」為本件申請當時之補償條例第2條第2項、第3項及第13條所明定。故受裁判者家屬除配偶外係依民法第1138條第1款至第3款規定認定之。主管機關適用該規定時，因該條例未明文規定補償金請求權何時發生，是否受裁判者受執行時發生或本條例制定公布施行時始發生，頗資疑義，是以由補償基金會訂定命令加以釐清，此行政命令係適用該條例第13條時所為之補充解釋命令，尚非就法律本身未規定事項授權主管機關另定之行政法規。次查補償條例第5條第2項規定之文字為「前項補償金之標準、申請、認定程序及發放事宜，由基金會擬定後報請行政院核定之。」而此所稱之前項，並非指同條例第13條受裁判者家屬之規定，足見該條例第5條第2項並未授權基金會訂定配偶及受裁判者親屬以何時作為認定標準，故基金會雖將該規定訂於作業要點或發放辦法，亦難影響系爭命令仍屬於解釋法律本文性質之解釋命令。上訴意旨謂此為依據該條例第5條第2項授權訂定之法規命令，有新舊法比較適用之問題云云，尚非可採。又按「為戒嚴時期不當判亂暨匪諜審判案件之受裁判者，於解嚴後不能獲得補償或救濟，特制定本條例補償之。」為補償條例第1條所定，足認該條例為事後補償之特別規定，其補償請求權應自該條例制訂公布施行日始發生，故自解釋該條例第13條所定係以該條例公布施行日之親屬關係作為請求權人，較合法理。另查系爭作業要點或發放辦法既屬解釋性之命令，依司法院解釋，該解釋命令應溯及被解釋之法律施行日起生效，是以前述作業要點或發放辦法縱未有溯及效力之規定或訂有施行日期，仍應優先適用司法院解釋意旨而認有溯及效力。末查上訴人作成決定時，上引發放辦法固尚未制訂公布施行，惟該辦法既有溯及效力，對未確定之本案，自得溯及適用，原訴願決定未及適用發放辦法所定，仍屬違法而得由法院審查後加以撤銷。至發放辦法溯及適用僅及於未確定之案件，對已確定之案件並無適用之餘地，尚不致影響已確定案件第三人之利益，亦不致影響法規適用之安定性及法律秩序之維持。綜上；上訴意旨所持各節，尚無足採。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，，依本院前審發回意旨，將訴願決定撤銷，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 9 月 28 日
第四庭審判長法 官 高 啟 燦
法 官 侯 東 昇法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明法 官 楊 惠 欽以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 9 月 29 日
書記官 彭 秀 玲