最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第01592號上 訴 人 財團法人戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償基
金會代 表 人 丙○○訴訟代理人 馬在勤律師被 上訴 人 乙○○
甲○○上列當事人間因戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償金事件，上訴人對於中華民國94年12月29日臺北高等行政法院94年度訴更一字第95號判決提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人在原審起訴意旨略謂：被上訴人乙○○、甲○○及訴外人任亞林、任圓林、任泉林，於民國（下同）89年9月20日，以其被繼承人任方旭於42年間以涉嫌叛亂罪被移送軍法審理，並被判處有期徒刑10年，至51年間始刑滿出獄，認係屬不當叛亂審判案件，向上訴人申請補償金。案經上訴人調查結果，決議予以補償，補償範圍為執行有期徒刑10年，補償基數42個，金額新臺幣（下同）420萬元，惟依據戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償條例（下稱補償條例）第5條規定，大陸地區之受裁判者家屬申領者，補償總額不得超過2百萬元，本件申領人等均係大陸地區居民，乃依比例分配任方旭配偶乙○○、長子甲○○、長女任亞林、次女任圓林、三女任泉林各五分之一，每人40萬元，並分別以91年3月12日（91）基修法辰字第2045號、第2046、第2047號、第2048號、第2049號函通知各申領人。被上訴人乙○○、甲○○不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，遭臺北高等行政法院91年度訴字第3739號判決「訴願決定撤銷。上訴人除原核定應給付被上訴人各新臺幣肆拾萬元外，應再給付被上訴人乙○○、甲○○各新臺幣肆拾肆萬元。」後，上訴人不服，提起上訴，經本院於94年6月9日以94年度判字第786號判決將原判決廢棄，發回臺北高等行政法院更為審理。被上訴人主張於89年12月15日修改之補償條例，係依臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸人民關係條例）中的有關大陸民眾繼承遺產的規定，對補償金數額作限制，惟繼承遺產和冤獄補償性質不同，根據國際通行的作法，冤獄應該得到賠償，現在僅作些補償已有相當的折扣。又有關補償總額之所以有「不得逾2百萬元」規定，係因89年12月15日修正之補償條例第5條第1項增訂但書規定，在修訂之前，並無此項規定。惟被上訴人等乃於89年6月23日及89年10月2日送件申領補償，顯見申領在前，修法在後。除依照中央法規標準法第18條規定應適用有利於該申請人之修正前規定外，依照法律不溯既往原則，既然申領在前，修法在後，則本案應不能適用修正後之但書規定。補償條例第5條第1項在增列但書之前，其原文僅有補償金之計算方式，及申辦諸項事宜委由基金會處置等規定，不但無「繼承」之字眼，亦無申領總額之限制，是上訴人引用兩岸地區人民關係條例第67條第1項有關繼承之規定，並限制其申領之總額，實有未洽。至於補償條例第13條之所以引用民法繼承順序，其著眼點僅在規範申領權人之「排序」，實無涉「繼承」之實質。又兩岸地區人民關係條例第67條第1項規定，明定其標的係「遺產」，而非本件之「補償金」，兩者不但名稱不同，實質亦不同。前者係不勞而獲，憑空繼承而有所得，故政府必課以相當之「遺產稅」；而後者係先有不可計量之補償，故補償條例第12條明定有「免納所得稅」規定。如屬「遺產」應為當事人生前財產，同樣也是夫妻雙方共同財產，其所有權分配，也應依照民法進行。而綜觀補償條例全文，不論是第5條或第13條，都是按民法繼承法規陳述，並未涉及兩岸人民關係條例第26條之1第2項規定。又上訴人稱兩岸人民關係條例第26條之1第2項，補償金源於臺灣地區人民稅收，應有總額限制，亦與補償條例第12條內容有悖。為此請求將原處分及訴願決定關於不利於被上訴人部分均撤銷，上訴人並應作成再給付被上訴人各44萬元之處分等語。
二、上訴人則以：（一）查被上訴人等起訴請求撤銷訴願決定及原處分，並請求發放其二人被扣補償金88萬元云云，倘非行政訴訟法第4條第1項前段之撤銷訴訟，即係同法第5條第2項請求應為行政處分之訴訟。故本件自應以訴願決定及原處分「違法」為前提。惟遍觀被上訴人起訴狀所載等忿忿不平情緒用語，無一具體指摘究有何違法情事。或逕稱「補償條例第5條明顯帶有區域歧視併違反國際人權公認之準則」，似指立法錯誤，尚難認本件符合前述「違法」之要件。（二）補償條例第5條於89年12日15日修正公布後所加上「但受裁判者死亡或受裁判者申請後死亡，由大陸地區之受裁判者家屬申領者，補償總額不得超過新臺幣2百萬元．．．」等語，乃立法者本於立法權基於「對大陸地區人民相關公法上給付之公平一致性，以及避免臺灣地區資金大量流入大陸地區影響金融安全之公益考量，限制旅居大陸地區之受裁判者家屬補償總額為2百萬元，超過部分之申領權，依補償條例第13條規定，明定臺灣地區之受裁判者家屬之申領順序，以杜爭議。查原處分適用之現行補償條例第5條，係89年12月15日經總統令修正公布並自公布日施行，而原處分即上訴人（91）基修法辰字第2045、2046函之發布日則為91年3月12日，顯在現行補償條例修正後，是依中央法規標準法第18條本文之規定，上訴人適用新法規即現行補償條例第5條但書規定，就被上訴人逾2百萬元部分之請求否准所請，並無違誤；又中央法規標準法第18條但書所謂應適用舊法規者，係指舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，故適用舊法規必兩要件兼具始可，其一為舊法規有利於當事人，其二為所聲請之事項新法規未予以廢止或禁止，縱被上訴人認修正前補償條例第5條規定有利於被上訴人，然被上訴人請求超過2百萬元部分，業經同條例新修正第5條但書所禁止，是該部分之聲請既已為新法規所禁止，則本件亦無中央法規標準法第18條但書所列之應適用舊法之情事。（三）按補償條例之補償金來源為人民之稅收，故請求權性質為公法上之請求權，與人民之財產得列為遺產而有所不同，故依據兩岸人民關係條例第26條之1與第67條第1項之立法意旨並不相同。前者乃針對保險死亡給付、一次撫卹金、餘額退伍金或一次撫慰金總額等公法上請求權所制定；而後者乃針對繼承人在臺灣地區之遺產為一般人民之財產。此觀補償條例增訂第5條之立法理由，是引用兩岸人民關係條例第26條之1第2項規定而來，此乃針對大陸地區之受裁判者家屬申領補償金總額，目的在考量對大陸地區人民相關公法上給付之公平一致性，故補償金請求權之性質非屬被繼承人之遺產，並無兩岸人民關係條例第67條之適用。又補償條例修正第5條第1項但書，只不過是就兩岸人民關係條例原本已存在的規定予以重申，給付補償金予大陸地區之受裁判者家屬，與給付撫卹金、撫慰金，二者在性質上可謂全然一致。因而，即或未有補償條例第5條第1項但書之明文，對於大陸地區受裁判者家屬申領補償金之總額，亦應受兩岸人民關係條例第26條之1第2項總額之限制。易言之，該次修法只是將兩岸人民關係條例中關於大陸地區人民補償總額之限制，另在補償條例中再為重複規定而已，並不發生法條變更的問題，自無「溯及」與否的問題可言，兩岸人民關係條例第26條之1的規定，係在86年5月14日增訂公布，並於86年7月1日施行，此項規定係在補償條例公布前的法律規定（補償條例係於87年6月17日公布），如涉及大陸地區家屬申領補償金時，亦應受到兩岸人民關係條例之限制等語，資為抗辯。
三、原審判決訴願決定及原處分關於不利於被上訴人部分均撤銷，上訴人應作成再給付被上訴人各44萬元之行政處分，其理由略以：（一）揆諸中央法規標準法第18條規定，大陸地區之受裁判者家屬在補償條例87年6月17日公布施行後、89年12月16日前（即89年12月15日修訂公布補償條例第5條第1項但書生效前）申請補償，於上訴人處理程序終結前，雖89年12月15日修訂補償條例第5條第1項但書（同年月17日生效）規定，由大陸地區之受裁判者家屬申領者，補償總額不得超過200萬元。惟因修正後之本條例第5條第1項但書僅在限制大陸地區受裁判者家屬申領之補償總額，而非廢止或禁止所申請補償之事項，自應適用有利於該申請人之89年12月15日修正公布前之補償條例第5條第1項規定。被上訴人申請補償時，補償條例對大陸地區之受裁判者家屬並未設有補償總額之限制，縱上訴人處理程序終結前補償條例第5條第1項增訂但書限制規定，仍應適用89年12月15日修正公布前有利於申請人之規定，始為適法。（二）又89年12月15日修訂補償條例第5條第1項但書，固係考量對大陸地區人民相關公法上給付公平之一致性，且避免與兩岸人民關係條例有關避免臺灣地區資金大量流入大陸地區之立法本旨相衝突，乃參考兩岸人民關係條例第26條之1第2項而為增定。惟補償條例乃就戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件之受裁判者，於解嚴後不能獲得補償或救濟，由受裁判者或其家屬依補償條例規定申請給付補償金，所為特別規定，受裁判者之補償金額，悉依補償條例規定予以補償發放。其與兩岸人民關係條例第26條之1第2項之性質不同；亦與兩岸人民關係條例第67條第1項被繼承人在臺灣地區之遺產，由大陸地區人民依法繼承，為對民事有關遺產繼承限制規定者相異，於系爭補償條例均無適用之餘地，上訴人主張及所提學者文章略以補償條例第5條第1項但書，僅就兩岸人民關係條例第26條之1關於大陸地區人民補償總額限制之規定予以重申，如涉及大陸地區家屬申領補償金時，亦應受到兩岸人民關係條例之限制，而有該條例第26條之1之適用等語，要無可採。故被上訴人等申領系爭補償時雖未載明其等申領之金額，然其申請真意，乃在請求上訴人給付渠等依法所得補償之金額全部。本件上訴人原處分決議補償42基數，金額420萬元，惟以申請人為大陸地區之受裁判者家屬，遂適用89年12月15日修訂補償條例第5條第1項但書規定予以補償200萬元，並說明超過部分（即其餘之220萬元）之申領權，得由臺灣地區同為繼承之受裁判者家屬主張之；臺灣地區無同為繼承之受裁判之家屬，得由臺灣地區後順序繼承之受裁判者家屬主張之等語，其有駁回被上訴人等其餘各44萬元之申請甚明，則被上訴人請求將該不利於被上訴人之部分撤銷，並命上訴人應作成再給付被上訴人各44萬元之行政處分，其請求為有理由，應予准許。資為其判決之論據。
四、上訴人上訴意旨略謂：本件被上訴人具有大陸地區人民之身分，有關補償金財產權之請領，仍應依兩岸人民關係條例規定辦理。按補償條例之補償金來源為人民稅收，性質係公法上請求權，與人民之財產得列為遺產者有所不同，應依兩岸人民關係條例第26條之1規定辦理，該條文係針對保險死亡給付、一次撫卹金、餘額退伍金或一次慰撫金總額等公法上請求權所定，此觀補償條例增訂第5條之立法理由，係引用兩岸人民關係條例第26條之1第2項，蓋此乃針對於大陸地區之受裁判者家屬申領補償金總額，在考量對大陸地區人民相關公法上給付之公平一致性，兩岸人民關係條例於本案申請人申請補償金時，雖僅分別就「保險死亡給付、一次撫卹金、餘額退伍金或一次慰撫金」、「被繼承人遺產」之總額設有限制規定，對於補償金之金額未設限制，然兩岸人民關係條例對撫卹金或遺產之限制，實與89年12月15日修訂補償條例第5條第1項但書，係考量對大陸地區人民相關公法上給付公平之一致性，且避免與兩岸人民關係條例有關避免臺灣地區資金大量流入大陸地區之立法本旨相衝突，乃參照兩岸人民關係條例第26條之1第2項而為規定，縱認為兩岸人民關係條例對於補償金總額未設限制，係法律漏洞，嗣因立法技術考量，以增訂補償條例第5條第1項但書填補此漏洞；惟兩者均為避免臺灣地區資金大量流入大陸地區，同具國家經濟安全之重大公益性考量，故於作成給付大陸地區家屬補償金額時，自應考量國家安全，以目的性解釋方式，擴張兩岸人民關係條例第26條之1第2項之適用範圍，況給付補償金為授益處分，類推適用予以適度限制，其手段亦符合法律適用結果之目的。原審未查上述立法疏漏，單純以法律無限制規定，即認定補償之金額於斯時並無總額之限制，乃未考量法律規範之整體目的，適用舉輕明重等法理，而兩岸人民關係條例已就遺產與撫卹金等均設有總額限制，基於上述法理，行政機關於發放補償金時，參酌兩岸人民關係條例第26條之1規定，予以合理限制，應無違法。職故，兩岸人民關係條例第26條之1，係於86年5月14日增訂公布，並於86年7月1日施行，此項規定係在補償條例公布之前，故如涉及大陸地區家屬申領補償金時，亦應受兩岸人民關係條例之限制，補償條例修正第5條第1項但書，僅係就兩岸人民關係條例原有規定予以重申，給付補償金予大陸地區之受裁判者家屬，與給付撫卹金、慰撫金於性質上可謂全然一致，是該次修法僅係將兩岸人民關係條例中關於大陸地區人民補償總額之限制，另於補償條例中再為重複規定，不生法條變更，自無溯及與否問題，原判決顯有行政訴訟法第242條判決不適用法規或適用不當之違背法令等語。
五、本院查：（一）按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」中央法規標準法第18條定有明文。次按「為戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件之受裁判者，於解嚴後不能獲得補償或救濟，特制定本條例補償之。」「受裁判者或其家屬，除本條例另有規定外，得於本條例施行之日起二年內，依本條例規定申請給付補償金。」「受裁判者之補償金額，以基數計算，每一基數為新臺幣10萬元，但最高不得超過60個基數。」為87年6月17日制定公布之補償條例第1條、第2條第3項、第5條第1項所明定。嗣為針對大陸地區之受裁判者家屬申領補償金總額，缺未規定，在考量對大陸地區人民相關公法上給付之公平一致性，及符合兩岸人民關係條例有關避免臺灣地區資金大量流入大陸地區之立法本旨，乃於89年12月15日修正增訂補償條例5條第1項但書：「但受裁判者死亡或受裁判者申請後死亡，由大陸地區之受裁判者家屬申領者，補償總額不得超過新臺幣200萬元；超過部分之申領權，得由臺灣地區同為繼承之受裁判者家屬主張之；臺灣地區無同為繼承之受裁判之家屬，得由臺灣地區後順序繼承之受裁判者家屬主張之。」並自公布日施行（補償條例第16條第2項）。又「軍公教及公營事業機關(構)人員，在任職(服役)期間死亡，或支領月退休(職、伍)給與人員，在支領期間死亡，而在臺灣地區無遺族或法定受益人者，其居住大陸地區之遺族或法定受益人，得於各該支領給付人死亡之日起五年內，經許可進入臺灣地區，以書面向主管機關申請領受公務人員或軍人保險死亡給付、一次撫卹金、餘額退伍金或一次撫慰金，不得請領年撫卹金或月撫慰金。逾期未申請領受者，喪失其權利。前項保險死亡給付、一次撫卹金、餘額退伍金或一次撫慰金總額，不得逾新臺幣二百萬元。」86年5月14日修正公布之兩岸人民關係條例第26條之1第1、2項定有明文。（二）按中央法規標準法第18條所謂「各機關受理人民聲請許可案件」，從法條文義解釋，似僅指人民欲從事特定行為或活動須經行政機關加以許可始得為之而言，例如申請建築執照或集會遊行之許可，惟如採此狹義之解釋，則給付行政領域中，人民單純給付之申請或其他創設、變更、撤銷法律關係之申請，將難以界定是否屬人民聲請許可案件，為符合行政訴訟新制之精神，並與行政訴訟法第5條課予義務訴訟之範圍得以一致，中央法規標準法第18條所謂「人民聲請許可案件」，允宜從廣義加以解釋，包括所有人民依法申請案件，始符法律整體解釋之精神。是本件被上訴人依補償條例申請補償，應屬中央法規標準法第18條之「人民聲請許可案件」。（三）按中央法規標準法第18條但書所謂應適用舊法規者，係指舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者而言，本件被上訴人申請補償超過200萬元部分，參照補償條例於89年12月15日增訂第5條第1項但書之立法理由為：「考量對大陸地區人民相關公法上給付之公平一致性，似應修法限制旅居大陸地區之受裁判者家屬補償總額為200萬元」，再參照86年5月14日增訂公佈之兩岸關係條例第26條之1第2項規定之立法理由（非直接適用該條文，僅引用其立法理由）：「為避免台灣地區資金大量流入大陸地區，爰於第2項規定大陸地區人民領受第1項規定之各種給付（係指公保死亡給付、一次撫卹金、餘額退伍金、或一次撫慰金），其總額不得逾200萬元」，兩項立法理由一為公平原則，一為台灣地區之金融安定，兩者均係基於重大公益之考量，具有強制性，非僅止於權利之限制而已，基於法規範之整體目的性解釋，補償條例第5條第1項但書之增訂應屬中央法規標準法第18條但書所謂「新法規廢除或禁止之事項」，本件被上訴人之申請超過200萬元部分既已為新法所禁止，自非中央法規標準法第18條但書應適用舊法規之情形，是本件應適用新法規即89年12月15日增訂公佈之補償條例第5條第1項但書規定，而受補償總額不得超過200萬元之限制，是本件被上訴人請求補償總額超過200萬元部分，即屬不能准許，此為本院最近一致之見解。（四）原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以補償條例係有關受不當裁判者獲得補償之特別規定，受裁判者之補償金額，悉依補償條例規定予以補償發放，其與兩岸人民關係條例第26條之1第2項有關公保給付及撫卹金限制之規定不同，亦與兩岸人民關係條例第67條第1項有關遺產繼承限制之性質有異，於本件補償案件自無適用之餘地等語，其立論固屬正確；惟復以被上訴人申請補償時，補償條例對大陸地區之受裁判者家屬並未設有補償總額之限制，縱上訴人處理程序終結前補償條例第5條第1項增訂但書限制補償總額不得超過200萬元之規定，惟並非廢止或禁止所申請補償之事項，依中央法規標準法第18條規定，仍應適用89年12月15日修正公布前較有利於申請人之規定，始為適法，因認被上訴人之訴為有理由，爰將訴願決定及原處分關於不利於被上訴人部分均撤銷，並命上訴人應作成再給予被上訴人乙○○、甲○○各44萬元之行政處分，揆之上開說明，原判決本應適用中央法規標準法第18條前段規定，惟卻錯誤適用同條但書規定，自有適用法規不當之違法，上訴論旨，執以指摘原判決違法，其理由雖未盡相同，惟原判決既有可議，自應由本院將原判決廢棄，又本件事實已臻明確，僅係法律適用之爭議，本院爰自為判決並駁回被上訴人在第一審之訴。
六、據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 9 月 28 日
第四庭審判長法 官 高 啟 燦
法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明法 官 楊 惠 欽法 官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 9 月 29 日
書記官 吳 玫 瑩