最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第01508號上 訴 人 台灣省台中縣私立中興汽車駕駛人訓練班代 表 人 甲○○訴訟代理人 林松虎律師被 上訴 人 臺中縣政府代 表 人 乙○○被 上訴 人 經濟部水利署代 表 人 陳伸賢上列當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國94年1月25日臺中高等行政法院91年度訴字第809號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人所在坐落臺中縣太平市○○段233之104地號等25筆土地（面積4.3799公頃），其中有3.3241公頃土地位於臺中縣大里溪治理計畫坪林、二重、中平路堤工程範圍（下稱系爭路堤工程），於尚未辦理區段徵收前，被上訴人臺中縣政府與上訴人訂立同意書約定：「在區段徵收計畫報奉核定前，同意書人願將上開4土地為無償先行提供臺灣省水利處（業務嗣由被上訴人經濟部水利署承受）興建工程使用及維護，地上物同意依臺中縣政府地上物法定查估標準辦理補償。」嗣經被上訴人臺中縣政府委託華興測量有限公司辦理地上物查估，上訴人應領地上物補償費新臺幣（下同）42,193,238元，上訴人對該地上物之查估（關於3座橋樑、電動設備、88及89年之單價差額、附屬建築物救濟金、場地停業損失、貯油槽部分）有異議，提出復查申請，經被上訴人臺中縣政府於民國91年2月4日以府工水字第09103202800號函覆上訴人在案。上訴人仍不服，提起訴願，經訴願決定以被上訴人臺中縣政府與上訴人訂定之無償先行提供土地之同意書應屬行政契約，對此行政契約所計算出之給付數額有所爭執，應依行政訴訟法第8條第1項規定提起給付訴訟，非屬訴願救濟範圍內之事項，而為訴願不受理決定，上訴人爰提起行政訴訟。主張：（一）按土地法第236條徵收土地地上物補償費及遷移費，由該管直轄市或縣（市）地政機關規定之，系爭路堤工程，被上訴人臺中縣政府為土地法第236條規定之地上物查估單位，被上訴人經濟部水利署（下稱水利署）為負擔經費之需用土地人，不僅為土地法所規定，亦為被上訴人水利署88年7月21日經（88）水利地字第Z000000000號所主張，本件上訴人所提供土地是將來要用區段徵收處理，但因被上訴人須完成整治計畫，希望先取得土地使用，乃與上訴人協商簽立同意書，依同意書記載觀之，顯見該同意書之簽立係屬辦理區段徵收之先行程序，其所適用之法律依據應為土地徵收條例，且其給付目的，係為公法上之目的，對象亦為行政機關，均屬公法關係，因此該同意書之性質自屬行政契約。又依行政程序法第149條準用民法第153條規定，雙方當事人對必要之點互相意思表示一致時，契約即為成立。本件兩造簽立同意書後，即按同意書內容履行，且兩造曾召開多次會議研商如何查估補償，及查估補償適用之依據等情，有89年1月12日、8月11日、90年3月19日、7月16日、10月16日之各會議紀錄附卷可稽。可見兩造就同意書之內容已為合致之意思表示無疑，該同意書係上訴人及土地名義人單方簽立，惟該同意書係雙方協商後，由被上訴人經濟部水利署人員交由上訴人簽立，其相對人為臺中縣政府及水利署，為不爭之事實，且由兩造往返之公文及多次會議協商內容，足認該行政契約之當事人為上訴人與被上訴人2機關，且就同意書內容為一致之意思表示至明。且被上訴人臺中縣政府辦理查估後，將查估結果造冊函送被上訴人水利署，該署再依查估清冊內容通知上訴人，領取補償費，被上訴人水利署於辦理區段徵收前使用上開土地為大里溪整治工程等情，為不爭之事實，故本件與土地法徵收規定有間，被上訴人2機關皆是行政契約當事人，本件兩造就系爭地上物之補償所成立之行政契約，自屬合法有效。法務部91年7月31日法律字第091700386號函釋及內政部91年9月17日台內訴字第0910006487號訴願決定書亦為相同之認定。況兩造間就上訴人於辦理區段徵收前，先行拆除地上物，並提供土地予被上訴人水利署為大里溪整治工程，而被上訴人就上訴人場址所有地上物依臺中縣政府地上物法定查估標準辦理補償之行為，係因兩造間締結行政契約互負給付義務之結果。至該同意書係由被上訴人水利署所屬第三河川局（下稱第三河川局）所提供，該同意書之內容係由被上訴人臺中縣政府與被上訴人水利署先行協議之後，由第三河川局再打字交給上訴人。被上訴人協議時沒有經過上訴人，但上訴人如果同意便會簽字，上訴人簽字後第三河川局才會施工。同意書簽好後即交給被上訴人臺中縣政府辦理查估。副本則交給第三河川局決定施工區段等情，業據證人即被上訴人臺中縣政府之訴訟代理人詹振明及第三河川局於鈞院93年度訴字第426號撤銷訴訟事件審理時陳述在卷，有原審93年11月29日之準備程序筆錄可佐。可見，上訴人所簽立之上開同意書，乃屬被上訴人對上訴人所為之要約，上訴人在上開同意書上簽名即屬對被上訴人要約內容之承諾，且被上訴人於收受上訴人所簽立之上開同意書後，並未為任何反對之意思表示，顯見兩造間就上開同意書所載之內容已為合致之意思表示，依法雙方已就上開同意書之內容成立合法有效之契約無疑。而該契約之成立係因公法上之目的，雙方所負給付義務均係基於公法上之法律關係，其性質當然屬行政契約。（二）人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付得提起給付訴訟，因公法上契約發生之給付亦同；行政訴訟法第8條第1項定有明文。本件上訴人依與被上訴人所簽立之上開同意書，於辦理區段徵收前，將上訴人所用範圍土地先行提供水利署為大里溪整治計畫工程使用。被上訴人依該同意書約定，即應依臺中縣政府地上物法定查估標準辦理補償給付上訴人補償金或救濟金。而此種補償金之給付自屬因公法上契約發生之給付，因此上訴人自得依前揭規定，就被上訴人應補償而未給付之補償費金額，直接向行政法院提起給付之訴。蓋行政機關既選擇以行政契約之方式處理本件補償費查估給付，即不應再容許其單方任意以行政處分方式處理行政契約所生之權利義務關係。是本件上訴人提起本件給付之訴，於法並無不合。又提起一般給付訴訟，須以該訴訟得直接行使給付請求權者為限，如按其所依據實體法之規定，尚須先經行政機關核定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟前，應先行提起課予義務訴訟，請求行政機關作為該特定之行政處分（本院92年度判字第933號判決參照）。本件上訴人與被上訴人所簽立之上開同意書，其性質屬行政契約，而上訴人已依上開同意書之約定，將路堤工程用地範圍內及範圍外基地上之地上物拆除供被上訴人水利署使用土地，被上訴人亦已就上訴人所有設置於班址上之地上物進行專業查估，其範圍包含路堤內及路堤外之地上物，有查估一覽表及查估報告、場地總面積計算表可證。由此可見，被上訴人就系爭地上物之補償已為查估之行為無疑。上訴人僅就被上訴人查估之數量、單價之計算與實際不符，且就路堤外部分已查估而未發放補償金之事宜異議，並非對被上訴人未為查估行為為異議。是上訴人依雙方所成立之行政契約，即得為本件之請求，無庸再請求被上訴人為補償查估之行為。而被上訴人臺中縣政府覆原審之93年2月12日府工水字第090038727號函，稱系爭地上物之補償業經查估及補償發放在案，辦理區段徵收時，被上訴人臺中縣政府將不再予辦理徵收補償云云，亦足證明。且原審就被上訴人查估程序中所獲得之資料，亦可為給付補償金額之判斷，實無再先提起課予義務訴訟之必要。又茍原審認本件上訴人於提起本件給付之訴前應先提起課予義務之訴，爰追加備位聲明所示之請求。（三）被上訴人臺中縣政府為系爭路堤工程地上物補償查估機關，被上訴人水利署為負擔上述地上物補償費之需用土地人。依大里溪整治計畫，將大坑溪改道併入廍子溪，廍子溪河道擴大為寬120公尺，又為截彎取直，因此新河道貫穿上訴人設備完善之場地，致完全無法為原來之使用，經被上訴人臺中縣政府查估，地上物補償費為42,193,238元（內誤列他人所有之81,855元），水利署之工程執行單位第三河川局以經（89）水利3管字第Z000000000號函，通知上訴人向臺中縣太平市公所（下稱太平市公所）領取。上訴人不服上項查定，以中興程總字第89063號函申請復查，請求增加補償費49,113,725元（不含停業損失及貯油槽，其中天然級配26,939,805元已另行起訴）。詎被上訴人臺中縣政府反覆不定，復查中除先給付原已查估之2座橋補償費347,869元及停業損失583,780元外，僅增加給付貯油槽拆遷費17,084元，餘皆駁回上訴人復查之請求，上訴人誠難予接受，爰依法提起給付之訴，請求項目如下：１、3座橋樑部分：甲、乙、丙3座橋樑部分應以臺中縣土木工商業同業公會（下稱土木公會）之專業查估，按建造1平方公尺之橋面通常所需之平均造價，甲橋重建單價每平方公尺20,000元，費用為5,350,800元，乙橋重建單價每平方公尺8,000元，費用為216,160元，丙橋重建單價每平方公尺10,000元，費用為470,000元，合計6,036,960元，扣除已給付之乙丙橋補償費347,869元，被上訴人應給付5,689,091元。２、電動及照明設備：被上訴人臺中縣政府93年9月2日提出之彙整表已同意給付漏估之大客車倒車入庫，路邊停車、曲巷調頭、曲巷進退、電眼鐵箱、光源鐵箱各1座合計410,800元，及照明設備256,250元，合計667,050元，雖較上訴人之請求較少，但上訴人同意不再爭議。３、附屬建築物救濟金部分：依臺中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償辦法（下稱拆遷補償辦法）第10條第2項、第10條第1項及第11條規定，及依法行政原則，應解為建築物包括房屋及室外附屬雜項建築物。復查決定以建築物僅指房屋，場地等附屬建築物非為建築物，故無法依該規定辦理，實曲解補償辦法第10條之文義，違背法令損害上訴人利益。故被上訴人臺中縣政府及水利署路堤內外查估清冊附屬雜項建築物共19,331,792元，應加40%之救濟金為7,732,717元；又行政訴訟增判部分，也應另加給40%救濟金。４、停業損失部分：
依拆遷補償辦法第13條規定，停業損失應以營業面積計算發給，上訴人之主要營業面積為場地而非辦公室、教室、保養場等為數甚少之房屋，故計算營業面積，除營業房屋面積外，尚應包括場地營業面積，始合補償辦法之旨意。爰請求路堤內外公私地含場區道路部分合計面積38,940平方公尺，依88年度修正提高單價計算停業損失為66,147,200元。另上訴人被拆除房屋部分，路堤內依87年標準計算為583,780元，依88年標準計算為699,440元（已給付583,780元），增加115,660元；路堤外88年標準計算為1,604,960元，全部停業損失合計67,867,820元。５、貯油槽部分：被上訴人臺中縣政府查估重建費用為54,000元，雖較上訴人請求者少，但上訴人同意不再爭執。則被上訴人水利署已給付搬遷費17,084元自應予扣除，請求金額表該部分縮減為36,916元。６、87、88年之單價差額部分：上訴人提供系爭土地供被上訴人水利署先行使用，其路堤內、路堤外之地上物，均應依被上訴人臺中縣政府88年6月10日修正公布之臺中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例（下稱拆遷補償自治條例）之標準予以查估補償，而非依被上訴人臺中縣政府87年3月6日修正公布之拆遷補償辦法，又被上訴人臺中縣政府90年7月16日召開之查估會議，同意適用太平市公所目前辦理該區段之查估作業標準，太平市公所已依88年6月修正之查估標準將差額造冊送被上訴人臺中縣政府，足見上訴人請求路堤外場地應適用88年6月修正之查估標準查估為有理。準此，被上訴人臺中縣政府4次查估瀝青面積皆不同，違反89年1月12日之協商結果，任意加減路堤外區段徵收範圍瀝青面積及金額，實違反信賴保護之原則。上訴人請求依附表之計算，增加給付路堤內柏油地補償費2,426,634元，路堤外柏油地補償費941,925元，合計3,368,559元。先位聲明請求判決被上訴人等應連帶給付上訴人94,985,703元，及自起訴狀繕本送達翌日起至給付日止，按週年利率5%計算之利息，並請撤銷原處分及訴願決定；備位聲明請求命被上訴人臺中縣政府應做成下列行政處分：１、上訴人所有3座橋樑之重建補償金額之查估核定，合計為6,036,960元。２、上訴人所有電動設備1套之補償費、照明設備遷移之補償金額之查估核定，依序合計為410,800元及256,250元。３、上訴人所有之貯油槽遷移之補償金額之查估核定為54,000元。４、停業損失之補償費金額之查估核定金額為68,147,220元。５、所有建物及場地等附屬建物加給救濟金之金額之查估核定作成為7,732,717元之行政處分。６、上訴人場地屬路堤○○○區段徵收範圍之建築改良物、柏油地面，補償費金額查估核定依臺中縣政府88年6月修正之辦理公共工程拆除建築改良物補償辦法計算補償費金額。７、被上訴人應連帶給付上訴人94,985,703元及自起訴狀繕本送達翌日起至給付日止，按週年利率5%計算之利息。
二、被上訴人臺中縣政府則以：（一）3座橋樑部分：上訴人所提出之估價單，並未說明結構物種類、數量等明細，只以每平方公尺單價概括方式估價，與鑑估程序不同。被上訴人係依據查估公司所呈送建物調查表辦理審查，其方法說明如下：依橋樑現況實際丈量長寬高尺寸，由橋樑老舊部分地方鋼筋呈裸露情形，可依橋樑形狀、結構及鋼筋裸露情形預判出各式鋼筋規格（含主、副筋），至於所需鋼筋數量、模板規格數量及混凝土磅數量，則依實際丈量的尺寸可逐項計算出。而各項計算單價依據被上訴人規定單價表（參照被上訴人所屬工務局土木課單價分析表）逐一核算分項總價後將分項（鋼筋、模板、混凝土）總價總合即為1座橋樑所需總價。且由於該3座橋樑屬一般性構造，非特殊設計，故採用分項計價方式應屬合理。再者，橋樑計價不能因無原始設計圖可供參考，即以每平方公尺為計價依據，如此核算過於含糊不明確，仍應以橋樑現況、結構方式計價，方為實際作為。另拆遷補償辦法第17條規定：「建築物部分拆除後，其賸餘部分安全有虞無法繼續使用或位於公共設施保留地上者，得申請按全部或部分拆除，並依規定計算補償費。」是以被上訴人未將甲橋樑列入補償範圍，況且甲橋並不在徵收範圍內而先不予補償。（二）電動設備部分：本項查估，係依現場調查各式系統規格數量，並逐項查看單一系統之各分項器具及相關附件予以鑑估，並逐一分別市場訪查有關行情，考量分析合理價位後作為計價依據製成查估報告。又查拆遷補償辦法無此補償項目，應非屬法定補償物，第三河川局於88年10月20日以經（88）水利三管字第09593號函准被上訴人辦理專業查估，經被上訴人委託偉宏公司辦理專業查估，查估金額為2,445,000元，被上訴人以89年5月8日府工水字第125429號函送第三河川局在案，而上訴人所提供禾麥企業有限公司，非被上訴人臺中縣政府委託之廠商，其估價單僅供參考。至照明設備，漏估29座相思燈及22座水銀燈，擬補發給遷移費256,250元。另關於3座電動設備，經兩造核對後，發現漏估算1座電動設備，有華興公司測繪圖足稽，被上訴人臺中縣政府依87年版標準應補發410,800元搬遷費。（三）附屬建築物救濟金部分：本查估項目之請求經被上訴人88年12月24日88府工水字第353636號函復上訴人在案，依據拆遷補償辦法第10條規定，建築物全部拆除者得依重建價格規定加救濟金40%，該訓練場地非為建築物，故無法依該規定辦理，訴訟中增加3座橋樑、電動設備及天然級配加發救濟金40%之請求，因各該項非屬建築物，故無法依拆遷補償辦法規定辦理。（四）場地停業損失部分：此部分之查估，係依臺中縣政府89年1月12日會議紀錄結論（三），並經交通部公路總局臺中監理所89年2月11日89中監2字第8903611號函復，以及被上訴人水利署於90年10月16日召開大里溪治理計畫案內需協調臺中縣政府協助處理事項協調會，該會議紀錄討論事項一決議事項（二）之結論，並按拆遷補償辦法第13條規定辦理查估，並無不合。又拆遷補償辦法係以營業房屋面積估價，上訴人所提將場地面積計入營業面積，不符被上訴人臺中縣政府所定補償規定，故不予採用。（五）貯油槽部分：依上訴人提供油槽容量約12,000公升，換算約12立方米的容器，經瞭解目前加油站之油槽約採不鏽鋼筒式或RC結構式，但容量不大之油槽多以不鏽鋼圓柱筒型式為主，埋入時採直立式或橫式二種。由於該油槽埋在地下且未開挖，上訴人亦無法肯定油槽為何型式，故被上訴人臺中縣政府依瞭解之情形及油槽容量評估後，認係不鏽鋼圓柱筒式，以遷移費方式為補償依據，應屬合理。且上訴人在當初現場勘估時，亦同意本項查估方式，查估當時看不到油槽，無法勘驗其材料。依拆遷補償辦法第23條規定固定附屬設備搬遷發給拆遷補償。（六）87、88年之單價差額部分：被上訴人臺中縣政府查估範圍係依據第三河川局所提路堤工程範圍內予以查估，而上訴人係依該查估作業於88年8月10日以中興程總字第88085號函提出一併查估路堤工程範圍外之場地，因全案係依87年頒布拆遷補償辦法之補償標準辦理，且被上訴人業於88年5月18日完成查估作業，倘補償標準需改為被上訴人88年6月10日88府秘法字第163425號令公布臺中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例之規定，對已領取補償費或救濟金者不公平及欠缺一致性。又關於瀝青部分：⑴原瀝青面積路堤內34666.21平方公尺及路堤外13456.08平方公尺計算係以減去「調查表內農作物法定總面積」及「建物面積」而得，但此計算方式所產生問題為不符現況實際面積（扣除法定補償面積後賸餘之作物面積將會轉變成補償為瀝青面積內，例如實際種植面積為100平方公尺法定補償面積為70平方公尺，則有30平方公尺會納入瀝青面積內），因農作物法定面積和實際種植面積不一樣，法定面積為農作物補償棵數之依據而實際種植面積係現況農作物範圍非瀝青部分，故此計算瀝青面積方式實屬不妥。第1次計算，依據河川局提供路堤範圍地形圖電腦檔作為讀取瀝青面積之依據。圖示路堤範圍內綠色部分經由AUTOCAD專業向量程式軟體，依所標示範圍位置讀取總面積（含圍牆外圍道路）為37392.75平方公尺，由於此總面積包含教練場內所有種植地範圍及房屋建物面積在內，故路堤範圍內之實際瀝青面積必需減去非瀝青面積部分，採37392.75-2062.79（查估補償農作物法定面積）-663.75（查估補償建築物面積）=34666.21。紅色區段徵收範圍面積亦經由上述軟體讀取各部分面積（包含至中山路外圍道路）所得，其中一部分讀取面積4077.882平方公尺亦包含種植地及建物面積，由於上述計算式已減去農作物法定補償面積及建物補償面積，所以區段徵收範圍內瀝青面積依讀取各部分面積數相加而得，即4740.81+330+2831.27+140+4077.82+1336.12=13456.08（平方公尺）。⑵區段徵收範圍內瀝青面積部分因電腦讀取位置稍有差異，且包含圍牆外至中山路道路部分，故產生面積總數差異。在路堤範圍及區段徵收部分之面積，雖然電腦讀取位置稍有差異，影響路堤及區段徵收部分之實際面積，但不影響各部分瀝青面積之計算，但前述計算方式不符實際面積位置，故勢必產生不正確面積數。⑶被上訴人臺中縣政府經審核華興測量公司所呈資料後，要求該公司重新計算（圍牆外至中山路道路部分予以剔除不納入），並依實地測量上訴人駕訓班地形圖先○○○區○○路堤範圍界線、計畫道路界線及範圍外」確定後再依各界線內實際瀝青位置，逐一讀取面積後呈報所得正確資料。至於華興測量公司依被上訴人指示後重新核計相關圖式資料經審核無誤後，被上訴人函送第三河川局相關資料及各式補償清冊供參，上訴人所要求之事項，係未經被上訴人審核定案之資料，故無法辦理。⑷第2次計算以88年12月華興公司實測1/500地形圖作為讀取瀝青面積之依據，圖示內「路堤範圍線、計畫道路範圍線係依據河川局、縣政府所提供座標資料套繪而成。圖示A6黃色部分路堤範圍瀝青面積，經由上述軟體讀取兩部分面積為31283.99平方公尺及6115.16平方公尺，惟31283.99平方公尺內包含未標示顏色之面積（如圖示編號1至37另行讀取各編號面積，加總面積為5915.11平方公尺），故25368.88平方公尺（31283.99-5915.11=25368.88）為其中一部分實際黃色瀝青面積，整體路堤範圍內實際瀝青面積為31484.14平方公尺（25368.88+6115.16=31484.04）。圖示A4黃顏色都市○○道路瀝青，經讀取面積為5178.62平方公尺（2574.02+376.96+204.65+7.11+66.78+
37.62+72.47+8.12+1070.68+760.21=5178.62）。圖示A5界外黃色瀝青面積，經讀取為2286.7平方公尺（152.1+1558.69+436.35+139.56=2286.7）。另圖示A5紅色及藍色部分上訴人駕訓班外圍道路（含至中山路部分）瀝青面積4740.81+2791.18=7531.99平方公尺，經審核單位意見不納入補償面積。綜上，路堤範圍內瀝青面積為31484.04平方公尺。計畫道路範圍內瀝青為5178.62平方公尺；界外部分瀝青面積為2286.7平方公尺。計畫道路範圍及界外部○○○區段徵收範圍為7465.32平方公尺。上訴人仍執陳詞提起行政訴訟，難謂有理由等語，資為抗辯。
三、被上訴人水利署則以：（一）程序部分：經查前開法務部書函之所以認定為行政契約，係以人民之出具先行使用同意書和政府之承諾將其所有土地納入區段徵收之範圍，為行政機關和人民互負給付義務。惟查本件上訴人出具之先行使用同意書和上訴人土地是否納入區段徵收並無互負給付義務之關係，應非屬行政契約。蓋以被上訴人為辦理治理工程所需用地，依水利法第82條及土地徵收條例第3條規定，原則上係採一般徵收方式辦理，惟因本件有關上訴人土地位屬被上訴人臺中縣政府擬辦理之區段徵收範圍內，由於區段徵收必須經由都市計畫變更等相關程序，故無法與被上訴人水利署辦理之大里溪整治計畫工程時程配合，為應防汛工程需要，而須請土地所有權人出具先行使用同意書。退步言之，縱以一般徵收程序辦理，亦因徵收程序繁複，為配合工程之時程需要，有請土地所有權人提出同意書供先行使用之情形。即該等土地之納入區段徵收範圍，係因上訴人等同意不以一般徵收為之，並以辦理時程更長之區段徵收代之，基於工程施工之需要，而出具先行使用同意書。可知其出具先行使用同意書之目的，並非以納入區段徵收範圍為對待給付或條件。又有關地上物之補償，本係辦理一般徵收或區段徵收之應行事項，先行補償僅係因必須先行使用，未免日後因補償標的物剷除而無法據以辦理。且本件爭議之所在，應在於對地上物之補償標準認知不同所致。由於被上訴人水利署辦理用地取得作業，其所需地上物補償費用，不論一般徵收或先行使用，皆係依據各縣市政府之地上物查估補償標準辦理，惟上訴人不認同該標準致生爭議，故與其先行使用同意書是否為行政契約無涉。（二）實體部分：被上訴人辦理用地取得作業，其所需地上物補償費用，不論一般徵收或先行使用而須補償之地上物，皆係依據各縣市政府地上物查估結果辦理補償。而被上訴人辦理系爭路堤工程，工程範圍內土地在未辦理區段徵收前，業經徵得土地所有權人同意使用，及地上物依臺中縣政府地上物法定查估標準辦理補償，並經臺中縣政府完成查估，復因上訴人多次提出異議，經與上訴人多次協商及委請專業單位查估，經第三河川局89年6月20日經（89）水利3管字第Z000000000號函通知上訴人領取，上訴人不服，於89年7月10日再次提出復查申請，被上訴人臺中縣政府已依其復查申請再行查估後，由被上訴人水利署據以撥付，並已由上訴人領取完竣在案。因此本件之先行同意使用，屬私法上之借用關係，經雙方協商，除已獲上訴人出具同意書提供被上訴人水利署先行施工，並經其領取補償費完竣，即其借用關係之程序已完成，不應再有異議，否則法律關係將永無確定之日。至儲油槽部分，上訴人未經許可私自建造儲油槽於河川公有地，但為獎勵配合施工，原估價4萬2千餘元，經打折後發給17,084元搬遷救濟金等語，茲為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人與被上訴人臺中縣政府於系爭路堤工程用地尚未辦理區段徵收前之88年3月26日訂立同意書，約定：「在區段徵收計畫報奉核定前同意書人願將上開土地為無償先行提供臺灣省水利處興建工程使用及維護，地上物同意依臺中縣政府地上物法定查估標準辦理補償。」有大里溪整治計畫工程用地參加區段徵收保留分配土地權利先行提供土地同意書附卷可稽。觀之該同意書，被上訴人水利署雖非該同意書之當事人，然該同意書之簽定，係於被上訴人臺中縣政府辦理區段徵收前，上訴人先行提供土地供被上訴人水利署大里溪整治計畫興建工程使用，其給付目的為公法上之目的，提供使用之對象為被上訴人水利署，其需用土地人為被上訴人水利署，並於被上訴人臺中縣政府查估後，由被上訴人水利署負擔經費給予補償，上訴人與被上訴人水利署間，係雙方互負公法上給付義務。且兩造曾召開多次會議研商如何查估補償，及查估補償適用之依據等情，被上訴人水利署亦均派所屬參與，有89年1月12日、8月11日、90年3月19日、7月16日、10月16日之各會議紀錄附卷可稽。此外，在實際作業上，被上訴人臺中縣政府辦理查估後，將查估結果造冊函送水利署，被上訴人水利署係依查估清冊內容通知上訴人領取補償費，而被上訴人水利署係為於辦理區段徵收前使用上開土地興辦大里溪整治工程，而有此一行政契約等情，亦為兩造不爭之事實，故上訴人與被上訴人水利署為本件行政契約之當事人。又上訴人與被上訴人水利署所成立之行政契約，係在行政程序法實施之前，不須以書面為之，雙方只要就其內容有合致之意思表示即已成立。本件上訴人與被上訴人水利署雙方就系爭地上物之補償所成立之行政契約，自屬合法有效。至於上訴人與被上訴人水利署間所成立行政契約之內容，應以其雙方合意之範圍為準，除88年3月26日所立同意書外，尚包括歷次雙方參與協商作成結論經雙方同意補償之部分。（二）上訴人提供土地供被上訴人水利署使用，其地上物之補償由被上訴人臺中縣政府辦理查估後，將查估結果造冊函送被上訴人水利署，被上訴人水利署再依查估清冊內容通知上訴人領取補償費，該行政契約公法上之債權債務關係，僅存於上訴人與被上訴人水利署間。上訴人雖出具同意書予被上訴人臺中縣政府，然被上訴人臺中縣政府僅為查估機關，並非需用土地人及負擔經費之機關，尚難認為上訴人與被上訴人臺中縣政府間有應給付補償費之約定。且被上訴人臺中縣政府對被上訴人水利署應給付上訴人之補償費，法律並無規定應負連帶給付責任，2被上訴人對上訴人之補償費亦無明示各負全部給付之責任，是被上訴人間並不成立連帶債務之法律關係。從而，上訴人對被上訴人臺中縣政府請求給付系爭補償費，依法即屬無據。（三）茲就上訴人對被上訴人水利署所提出之各項請求，有無理由，分別說明如下：１、3座橋樑部分：上訴人所主張之估價為一般概估方式，估價單內並未說明結構物種類、數量等明細，只以概括方式以每平方公尺多少錢估價，與鑑估程序不同。況拆遷補償辦法所規定之拆遷補償費，係以重建價格為標準予以補償。且被上訴人臺中縣政府委託查估公司所為之查估，係依橋樑現況實際丈量長寬高尺寸；由於橋樑老舊，部分鋼筋呈裸露情形，故可依橋樑形狀、結構及鋼筋裸露情形預判出各式鋼筋規格（含主、副筋）；至於所需鋼筋數量、模板規格數量及混凝土磅數量，則依實際丈量尺寸可逐項計算出。各項計算單價依據被上訴人臺中縣政府規定之單價表逐一核算分項總價後，將分項（鋼筋、模板、混凝土）總價總合，即為一座橋樑所需總價。本件此部分重建價格之計算，不能因無原始設計圖可供參考，即不論其原橋樑之結構，逕以每平方公尺為計價依據。是本件仍應以橋樑實況、結構方式計價，方為正確。從而，
乙、丙橋之查估，自以被上訴人臺中縣政府委託查估公司所為之查估為可採，上訴人所提出之土木公會估價單自不可採，亦無再加以委託鑑定之必要。又依89年1月12日會議紀錄之結論，其地上物之補償，以在上訴人班址之範圍內為限，因甲橋樑未在上訴人場地內，為上訴人所不爭，故該橋樑不屬於上訴人之場地賸餘部分，自非補償之標的。基此，上訴人請求被上訴人水利署給付3座橋之補償合計5,689,091元，為無理由，不應准許。２、電動設備：被上訴人臺中縣政府於查估時漏估電動設備1座，有華興公司之測繪圖可憑，每座補償搬遷費410,800元，為雙方所不爭，上訴人此部分請求，應予准許。至照明設備部分：被上訴人臺中縣政府於查估時漏估29座相思燈及22座水銀燈，遷移費相思燈每座1,250元，水銀燈每座10,000元，此部分補償遷移費合計256,250元，復為雙方所不爭，上訴人此部分請求，應予准許。３、附屬建築物救濟金部分：按拆遷補償辦法第10條第2項規定，建築物全部拆除者得依重建價格規定加救濟金40%。該項「建築物」，係指同條第1項規定之房屋、室外附屬雜項建物及圍牆等建築物而言。而室外附屬雜項建物，係指拆遷補償辦法附表2所規定之棚類、水塔、駁崁、木竹造籬笆、化糞池及室外大門等。依照被上訴人臺中縣政府所查估上訴人位於堤防內之附屬建築物及堤防外之附屬建築物之項目，均與拆遷補償辦法附表2之規定相符。準此，堤防內、外之附屬建築物及圍牆，均應依拆遷補償辦法第10條第2項之規定加發救濟金。其計算標準依堤防內之附屬建築物金額301,246元，堤防外之附屬建築物及圍牆之金額272,248元，按40%計算之結果，堤防內之附屬建築物部分應加發120,498元之救濟金，堤防外之附屬建築物及圍牆部分應加發108,899元之救濟金，合計229,397元。上訴人此部分之請求，為有理由，應予准許。至於上訴人之訓練場地、橋樑、電動設備、照明設備及天然級配等，均非房屋之室外附屬雜項建築物，即非拆遷補償辦法第10條第2項所指之建築物，上訴人請求依前開規定加發此部分之救濟金，為無理由，不應准許。４、停業損失部分：停業損失部分之查估，係依據臺中縣政府89年1月12日會議紀錄結論（三）以及被上訴人水利署於90年10月16日召開大里溪治理計畫案內需協調臺中縣政府協助處理事項協調會，該會議紀錄討論事項一決議事項
（二）之結論，並按拆遷補償辦法第13條規定辦理，即無不合，亦無再委託中華民國汽車駕駛學會查估之必要。因此拆遷補償辦法係以營業房屋面積估價，上訴人主張將場地面積計入營業面積，與被上訴人臺中縣政府所定拆遷補償辦法之規定不符，其主張自不足採。本件上訴人被拆除房屋部分停業損失，除路堤內依87年標準計算為583,780元已發給外，被上訴人水利署應再給付路堤外依87年度標準（其計算標準之理由如後述87、88年度之單價差額部分之理由）計算之1,316,820元，超過此部分即不應准許。５、貯油槽部分：
上訴人所有之貯油槽，係未經許可私自建於河川公有地上，為上訴人所不爭，則該貯油槽本非在上訴人提供其所有土地範圍內之地上物，非屬上訴人與被上訴人水利署間所訂立行政契約約定之範圍，但被上訴人水利署為獎勵配合施工，以被上訴人臺中縣政府所查估之拆遷費用42,710元，比照拆遷補償辦法第3條第2項之規定，以補償標準之40%即17,084元發給救濟金。上訴人再請求依被上訴人臺中縣政府嗣後再查估之拆遷費用54,000元，扣除已領取之17,084元，請求給付該差額36,916元，為無理由，不應准許。６、87、88年之單價差額部分：上訴人與被上訴人水利署間所訂立之行政契約，係在88年3月26日前即已訂立，依雙方訂立行政契約之時間，自應適用當時有效之臺中縣政府87年3月6日修正公布之拆遷補償辦法。上訴人雖於88年8月10日始申請路堤外區段徵收範圍內場地一併查估，被上訴人臺中縣政府及水利署於89年1月12日召開研商會議同意一併查估，斯時被上訴人臺中縣政府之拆遷補償辦法已於88年6月10日修正為拆遷補償自治條例，並提高其補償金額。惟上訴人嗣後就路堤外之場地一併請求查估補償，其範圍仍在上訴人所先行提供之系爭14筆土地之範圍內，是上訴人請求之基礎仍是依照先前其與被上訴人水利署所訂立之行政契約，自應一併適用87年3月6日修正公布之拆遷補償辦法予以補償。至於上訴人主張被上訴人臺中縣政府90年7月16日召開之查估會議，同意適用太平市公所目前辦理該區段之查估作業標準，太平市公所已依88年6月修正之查估標準將差額造冊送被上訴人臺中縣政府，足見上訴人請求路堤外場地應適用88年6月修正之查估標準查估為有理云云。惟依該會議紀錄所載之會議結論觀之，該會議結論主要是要將路堤外之查估作業併由太平市公所辦理，其查估補償之標準並未明確指明應適用新修正之拆遷補償自治條例辦理，上訴人亦未能舉證證明其路堤外場地應適用88年6月10日修正之拆遷補償自治條例予以補償，且事後被上訴人水利署亦係依87年3月6日修正公布拆遷補償辦法之規定予以發放補償費。況水利署於90年10月16日召開大里溪治理計畫案內需協調臺中縣政府協助處理事項協調會，該會議紀錄討論事項一決議事項（二）：「有關中興汽車駕駛人訓練班停業損失部分，請縣府依據臺中縣政府建築改良物拆遷補償辦法改以補償費辦理。」準此，被上訴人臺中縣政府依上開會議結論，其停業損失當時既仍按87年3月6日修正公布之拆遷補償辦法第13條規定辦理查估，而非依88年6月修正之拆遷補償自治條例查估補償，則其餘之補償標準自應一體適用87年3月6日修正公布之拆遷補償辦法予以補償，始合本件行政契約之內容。又適用中央法規標準法第18條之規定，係以各機關受理人民聲請許可案件為限，本件上訴人請求補償費用係依照雙方之行政契約而定，並非人民依法申請許可之案件，自無中央法規標準法第18條之適用，而請求依88年6月10日修正之拆遷補償自治條例予以補償之餘地。（四）綜上所述，被上訴人水利署就電動設備應補償搬遷費410,800元、照明設備應補償遷移費256,250元、附屬建築物救濟金229,397元及停業損失應補償1,316,820元予上訴人，合計應給付上訴人2,213,267元。上訴人在此範圍內之請求及自被上訴人水利署收受起訴狀之翌日即91年11月30日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息，為有理由，超過此部分之請求，為無理由等詞，為判斷基礎，並說明上訴人係依據行政契約提起本件給付之訴，原審已就此部分予以審理，其備位聲明部分即無再加以審究之必要，因而就上訴人之請求為一部准許，一部駁回之判決。（上訴人就其敗訴部分，提起上訴，被上訴人就其敗訴部分，則未提起上訴。）
五、本院查：㈠原審以前開理由就上訴人之請求無理由部分，予以駁回，經核並無不合。㈡上訴人提起上訴主張：１、橋樑部分：上訴人場址內之甲橋為上訴人所建造，且為上訴人對外通行聯絡之唯一通道，甲橋自屬上訴人所有場址之一部分。原判決認定甲橋未在上訴人場地內，不屬於上訴人之場地賸餘部分云云，與卷內之證據資料不符。又土木公會係受偉宏公司之委託而查估，偉宏公司則為被上訴人臺中縣政府委託之專業查估機構。因此土木公會之查估結果應屬專業之查估無疑。又苟原審法院就土木公會之估價單所載鑑價結果有不明瞭之處，應依法行使闡明權。然原審竟以估價單內並未說明結構物種類、數量等明細，遽認上訴人主張為不可採，自屬與行政訴訟法第125條之規定有違。況由被上訴人提出之平面圖，可見甲橋之重建費用之鑑估就埋於河床下之橋柱基座及橋兩側之駁崁，均未予計算，顯與實際之重建費差異甚鉅。然原判決就此部分之主張，未於理由中表明意見；且上訴人於原審提出強生營造廠技術員鑑估甲橋重建費用表，請求原審法院斟酌，原審法院就該重建費用表，何以不足採，未於理由中為說明，足證原判決有理由不備之違法。２、附屬建築物救濟金部分：上訴人所請求之訓練場地之瀝青路面、填置之天然級配、橋樑、電動設備、照明設備等，其性質屬室外附屬雜項建物，且依拆除補償辦法之規定，亦未排除加給救濟金。另依兩造於89年1月12日會議紀錄結論（二）亦記載：「中興駕訓班場地地上構造物是否須備雜項執照請臺中縣政府查明，若無須申請雜項執照，其地上構造物以全額辦理救濟，如符臺中縣政府查估辦法加40%救濟金之項目亦可依規定辦理」。是本件上訴人依約將上開建築物全部拆除時，被上訴人應依重建價格規定加給救濟金40%。原審認上開訓練場地等項目非該拆遷補償辦法第10條所指之建築物，自有適用法規不當及理由不備之違法。３、停業損失部分：上訴人係駕駛訓練班，並非以房屋為營業場所，而係以駕駛訓練場地為營業所，則上訴人之停業損失，無法依拆遷補償辦法第13條規定以拆除之建築物作為查估補償標準；因此89年1月12日之被上訴人臺中縣政府會議結論，始決議就上訴人之停業損失之發放條件及標準，向監理單位函請釋示。若監理單位未釋示，則比照拆遷補償辦法第13條規定辦理。而所謂「比照」拆遷補償辦法第13條規定辦理，係指以上訴人之訓練場地之面積做為營業面積，計算停業損失而言，並非指依拆遷補償辦法第13條之規定辦理補償。至90年10月16日之協調會議記錄決議事項（二）記載，係就臺中縣政府建議該停業損失是否以救濟金方式處理之問題，做成改以補償費辦理之決議，而非決議停業損失之計算應依該補償辦法第13條規定辦理至明。況上開協調會議，上訴人並未參加，對上訴人自無拘束力。故原審有未斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理法則判斷事實之真偽之違法。且就「比照」拆遷補償辦法第13條規定辦理之決議，如何認定其真義為「依照」拆遷補償辦法第13條規定辦理，於理由項下亦未載明得心證之理由，自有判決不備理由之違法。４、貯油槽部分：兩造已就系爭貯油槽之補償費達成合意，原審違反兩造之合意，任作主張，將上訴人此部分之請求駁回，自有違行政契約之本旨。５、上訴人於88年8月10日申請一併查估地上物補償費，被上訴人臺中縣政府及水利署至89年1月12日始認定上訴人之請求為有理，同意一併查估並給付地上物補償費，雙方之行政契約至89年1月12日始成立，自應適用88年6月10日已修正提高補償單價之拆遷補償自治條例。原審適用修正前之標準，實屬適用法規不當及判決不依卷存之證據等語，為此求為將原判決關於上訴人敗訴部分廢棄發回。
（三）惟查：１、上訴人於所提出之上訴狀內，對原審以被上訴人臺中縣政府非本件行政契約當事人，而駁回其對被上訴人臺中縣政府之請求部分，未提出任何指摘，尚難認此部分上訴為有理由。２、關於橋樑部分：依89年1月12日會議紀錄之結論，本件地上物之補償，以在上訴人「班址」之範圍內為限；而本件甲橋樑未在上訴人「班址」範圍內等情，為原審依法認定之事實。雖上訴人主張甲橋樑屬班址之一部，而其為此主張乃以甲橋係建於進入上訴人之駕駛訓練班必經之道路上為據，然此縱屬實情，亦無從謂其屬班址之一部分，則原審所為前開事實認定，並無採證與卷證不服之處。況依上訴人所提出之都市計畫土地使用分區證明書及位置圖所示，本件甲橋所坐落基地（太平市○○段○○號土地），屬公園用地，並非本件被上訴人水利署所需用土地，亦未與被上訴人所需用土地相鄰，則被上訴人水利署應無以自己經費為有義務辦理公園用地取得之其他行政機關辦理徵收補償之理，益見原審為前開認定，並無違誤。從而，原審依此事實認定，駁回上訴人關於甲橋部分之補償請求，自無不當。上訴人就此部分，為與原審認定事實相異之主張，核屬就原審取捨證據認定事實之職權行使，而為指摘，並非合法上訴理由。又被上訴人就甲橋部分以前開理由既無須予以補償，則上訴人關於甲橋部分之其他主張，均與原判決結果無涉，原審未予論述，亦不生理由不備問題。至原判決就土木公會所為鑑價結果，如何不得採信，業已說明其理由，則不論土木公會如何參與本件鑑價，其結果應無不同。又土木公會之估價單，並未說明其結構物種類、數量明細，且其上記載之估價方法，乃「訪價評估」，則該估價單之不足採，實乃其估價方法之不當，而非單純屬估價單之記載有不明瞭或不完足，原審未令上訴人或土木公會為敘明或補充，核無違反行政訴訟法第125條之規定。３、關於附屬建築物救濟金部分：原審業已依拆遷補償辦法第10條規定，詳細敘明上訴人所主張應予補償之標的物即瀝青路面、填置之天然級配、橋樑、電動設備、照明設備等，非屬該條所定之建築物，予以拆除時，無加給40%救濟金規定之適用，核無上訴人所指之理由不備情形，且經核原審之理由，與前開規定之文義並無不合，自亦無適用法規不當情形。４、關於停業損失部分：按觀之拆遷補償辦法關於停業損失之規定，僅就因房屋實際拆除而須搬離者之停業損失，明定應予補償，至於室外附屬雜項建築物（同辦法第10條第1項第2款所定）或其他設備（同辦法第20條至第30條所定）拆遷，縱其原亦作為營業之用，亦無依其所占面積據以計算停業損失而予補償之規定。是關於駕駛訓練場之停業損失，須「比照」拆遷補償辦法第13條規定予以補償時，亦應本此意旨，就駕駛訓練場內之房屋實際拆除部分之營業面積計算補償金額，而非依駕駛訓練場地之面積作為營業面積計算補償金額。原審認定本件上訴人之停業損失，應比照拆遷補償辦法第13條規定，計算停業損失補償之事實，從而依上訴人之房屋實際拆除部分之營業面積計算停業損失，即無不合。５、關於貯油槽部分：按「除別有規定外，最高行政法院應以高等行政法院判決確定之事實為判決基礎。」行政訴訟法第254條第1項定有明文。本件上訴人指稱兩造業已就貯油槽之補償成立被上訴人應補償上訴人54,000元之合意云云，惟上訴人於原審未為此項事實之主張，上訴人至提起上訴時始行主張，則依前揭規定，此項事實非本院所得審酌，自無認上訴人此部分主張為可取。６、關於87年、88年單價差額部分：原審已認定本件上訴人與被上訴人水利署間所訂立之行政契約，係在88年3月26日前即已訂立，約定地上物依臺中縣政府地上物查估標準辦理補償。則本件補償費之計算，自應依訂約時有效之拆遷補償辦法辦理補償。至兩造就部分地上物於前開契約訂立後之89年1月12日另成立應為補償之合意，應僅係就可得確定而原未予確定之地上物之範圍加以確定，原無變更應適用拆遷補償辦法辦理補償之合意之效果。是應認上訴人所主張本件應適用88年6月10日修正之拆遷補償自治條例云云，亦無可採。（四）基上所述，本件上訴人所述俱無足取，其執詞指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 9 月 14 日
第五庭審判長法 官 鄭 淑 貞
法 官 黃 合 文法 官 吳 明 鴻法 官 林 茂 權法 官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 9 月 14 日
書記官 阮 桂 芬