最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第01646號上 訴 人 卯○○
連潘鏬妹丁○○戊○○○丙○○子○○○寅○○丑○○壬○○庚○○蔡昌禮乙○○癸○○○辛○○己○○○共 同訴訟代理人 陳垚祥律師
邱琦瑛律師被 上訴 人 桃園縣政府代 表 人 甲○○訴訟代理人 鍾凱勳律師
孫芊蕙律師上列當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國94年4月29日臺北高等行政法院93年度訴字第573號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、坐落桃園縣○○鄉○○段大潭小段1地號等1,834筆土地，面積328.410573公頃，經被上訴人以民國89年11月13日89府地價字第201444號公告編定為桃園科技工業區，並於91年10月24日以府地價字第0910231219號公告調整編定面積為258.94公頃。因上訴人所有坐落桃園縣○○鄉○○○段下庄子小段72地號等土地（下稱系爭土地）位於該工業區範圍內，被上訴人為價購前開土地，多次召開地價協議會無法達成協議，被上訴人乃依土地徵收條例規定，報經內政部以92年4月18日台內地字第0920006179號函核准徵收，被上訴人並於92年4月24日以府地價字第09200855082號公告徵收，上訴人於92年5月15日向被上訴人提出異議，被上訴人以92年5月29日府地價字第0920108031號函復上訴人歉難照辦。上訴人仍有異議，復以書面向被上訴人請求提請該縣地價評議委員會復議，被上訴人乃以92年7月8日府地價字第0920140367號函復上訴人，請求復議依法未合，歉難照准。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。主張：（一）系爭土地之補償費早經89年6月5日桃園縣地價評議委員會第4次決議，按89年公告現值加10成為補償標準，嗣後又於89年12月4日經兩造協商決議以農地、甲種建地、丁種建地每平方公尺分別以新臺幣（下同）2,200元、11,200元、10,000元予以補償。再於90年4月3日協商結果，雖就價格出現歧見，惟決議如徵收價格低於2,200萬元（農地），被上訴人應辦理解編，詎被上訴人非但未依協議結果履行，尚調降系爭土地補償標準為按92年度公告現值加1倍（即農地每平方公尺1,600元，建地為每平方公尺9,400元，造成差額800元、1,800元之損害），並逕行辦理徵收，經上訴人於92年5月15日向被上訴人提出異議，請求依桃園縣地價評議委員會89年6月5日第4次會議提案三之決議，以89年公告現值加10成為補償標準，或依90年4月3日之地價協議會決議辦理解編，被上訴人卻以92年5月29日府地價字第0920108031號函復上訴人謂歉難照辦。上訴人再依土地徵收條例第22條第2項規定，於92年6月12日向被上訴人表示不服，請其提請地價評議委員會復議，詎被上訴人以本工業區並未於89年度公告現值法定有效實施期間（即89年7月1日至90年6月30日間）辦理徵收，且依地價調查估計規則，公告現值係視當地土地正常交易狀況，每年調整；另桃園科技工業區於92年4月24日公告徵收，並以當年度之公告土地現值為計算徵收補償費之標準，被上訴人辦理工業區之徵收補償，均符合法令規定為由，以92年7月8日府地價字第0920140367號函復上訴人，請求復議，依法未合，歉難照准等語，惟被上訴人不依土地徵收條例第22條第2項規定將上訴人所提請求復議書移請桃園縣地價評議委員會復議，而逕予駁回，應有違反行政程序法第10條之規定。（二）被上訴人於89年12月4日補償協商會所作成補償價格之決議，應屬行政程序法第137條之行政契約，故屬公法上之行為；且被上訴人於90年4月3日以後所召開多次協商會，並非踐行正當法律程序，應有違誤。至系爭用地90年7月1日公告土地現值之調降，祇係應亞朔開發公司之要求所為，並非依法規辦理，更有違誤。（三）被上訴人未依土地徵收條例第10條第2項規定在目的事業主管機關許可前舉行公聽會或說明會，且並非對桃園科技工業區計畫書所載之目的、用途，及徵收之必要與所欲實現之公益等，有使上訴人等土地所有權人表示意見之機會，自與上揭條文規定不符，即非合法。本件徵收違反土地徵收條例第10條第2項、第11條、平均地權條例第46條、行政程序法第6條平等原則、第8條誠信原則與信賴保護原則等語，為此，求為撤銷被上訴人92年4月24日府地價字第09200855082號徵收公告、92年5月29日府地價字第0920108031號函復查處情形公函及92年7月8日府地價字第0920140367號函復拒不提請復議公函及訴願決定。
二、被上訴人則以：（一）被上訴人係依促進產業升級條例第23條第2項及第25條規定辦理徵收，並已踐行協議價購程序。
按被上訴人自89年起即邀請土地所有人召開地價補償協商會，共歷經89年12月4日、90年4月3日、90年6月27日、90年8月20日4次協商會，並將雙方議價過程詳實作成紀錄，且經土地所有權人陳述意見，惟雙方就價格無法達成共識，才採取最後手段，依法報經內政部核准徵收。（二）被上訴人與上訴人協議價購之價格與市價相符，已符合協議價購之精神，即依法應依92年公告現值辦理補償，至上訴人所執之89年12月4日桃園科技工業區用地取得地價補償協商會謂雙方已達成以「每平方公尺2,200元．．．」或「依89年公告現值加10成」為補償標準之標準，實屬誤會，蓋此價格乃上訴人所要求的金額，非與被上訴人雙方所確認的金額。況上訴人尚未舉證證明有土地所有權人與被上訴人就上揭金額達成協議。（三）被上訴人曾於87年11月10日舉辦公聽會，於徵收前已召開過數次地價補償協商會，於會議中均有說明桃園科技工業區的開發計畫及需用的原因，準此，被上訴人於徵收前已就需用土地的使用計畫、目的用途做過說明，並已讓上訴人等陳述意見，即於91年1月下旬開始寄送意見陳述書與各土地所有權人，供其表示意見，並已接獲多數土地所有權人回覆意見，可見被上訴人已踐行公聽會或說明會之程序，且上揭舉動均在公告徵收（92年4月24日）以前完成，應認為已符合土地徵收條例第10條第2項但書之規定。（四）解編工業區需經土地所有權人同意，本件補償價格未達成協議，仍繼續協商，顯見上訴人並不同意解編。再者，上訴人據以主張之「89年公告現值加10成為補償標準」或「每平方公尺2,200元」，為89年12月4日的協商紀錄，並非雙方同意的內容，已如前述，尚不得因會議紀錄中載有上訴人（土地所有權人）之意見，即謂協議不成立依法進行徵收時，需受協議過程中土地所有權人的意見所拘束，上訴人並無信賴利益可言。（五）參照土地徵收條例第22條第2項規定，被上訴人未送地價評議委員會復議，係基於法規賦予之行政裁量，並未逾越裁量權，而地價評議委員會依據法定程序評估後公告當期地價，被上訴人據以加成作為徵收補償價額，於法有據。上訴人異議及請求提請復議之意旨，均係主張應依89年之公告現值辦理補償，於法不合等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人所有坐落桃園縣○○鄉○○○段下庄子小段72地號等土地，經被上訴人以89年11月13日89府地價字第201444號公告編定為桃園科技工業區。被上訴人召開多次地價補償協議會，89年12月4日會議決議為「一、‧‧‧本工業區土地徵收補償地價，前經本縣89年第4次地價評議委員會評定加成補償標準為『以89年度公告現值加10成為補償標準』在案（即農地以每平方公尺為2,200元，甲種建地每平方公尺為11,200元，丁種建地每平方公尺為10,000元為補償標準）。二、本工業區土地補償地價，依前項地價評議委員會所評定之價格辦理徵收補償。」90年4月3日會議決議為「1、本工業區農地徵收價格每公頃2,200萬元，是地主所確認的價格，而亞朔公司所提以每公頃1,600萬元辦理徵收補償，地主均不願承受。2、若本工業區之徵收價格低於2,200萬元（農地）就不予徵收，縣府則依相關規定程序辦理解編。」嗣被上訴人認無法達成協議，遂報經內政部以92年4月18日台內地字第0920006179號函核准徵收，被上訴人並於92年4月24日以府地價字第09200855082號公告徵收，並以92年5月27日府地價字第0920115174號函通知土地所有權人領取補償費，以92年度公告現值加倍為地價補償標準等事實，有桃園縣觀音鄉桃園科技工業區所有權人補償明細、被上訴人89年11月13日89府地價字第201444號公告、89年12月4日及90年4月3日桃園科技工業區用地取得地價補償協商會會議紀錄、內政部92年4月18日台內地字第0920006179號函、被上訴人92年4月24日府地價字第09200855082號公告、92年5月27日府地價字第0920115174號函等附卷可稽，復為兩造所不爭執，堪予認定。（二）有關上訴人請求撤銷被上訴人92年4月24日府地價字第09200855082號徵收公告函部分：依現行土地徵收條例第13條、第14條、第17條、第18條規定，土地徵收事件之核准機關為內政部，內政部所為核准徵收之公函，方係發生徵收效力之行政處分。至該管直轄市或縣（市）政府，僅為土地徵收之執行機關。縣市政府依土地徵收條例第18條所為之公告，僅係執行上級機關核准之徵收案予以公告周知，並通知土地所有人，並非發生徵收效力之行政處分。另按行政訴訟法第4條第1項、訴願法第3條第1項規定，提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件；所謂行政處分者，係指行政主體，基於職權就具體事件所為發生公法上法律效果之單方行政行為而言，至行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願及行政訴訟，此觀本院40年判字第18號、62年裁字第41號判例亦明。本件上訴人請求撤銷之被上訴人92年4月24日府地價字第09200855082號公函，乃被上訴人報經內政部以92年4月18日台內地字第0920006179號函核准徵收後，據以執行徵收處分所為之作業程序。揆諸上開說明，該公函不致使上訴人之請求發生准駁之法律上效果，不具行政處分應有之法效性，其非屬行政處分，至為明確，則上訴人起訴請求撤銷該公函，於法自有未合。（三）有關上訴人請求撤銷被上訴人92年5月29日府地價字第0920108031號、92年7月8日府地價字第0920140367號函部分：依土地徵收條例第22條第1項、第2項規定，被上訴人就上訴人對徵收價額不服，是否提請地價評議委員會復議，即非無裁量權。所應考量者，應在其裁量權之行使有無違法而已。又參照土地徵收條例第30條第1項前段、第2項規定及土地徵收條例施行細則第30條第1項前段之規定，依現行法制，我國關於徵收補償費乃採取法定地價補償方式，以當期公告土地現值加給一定成數予以補償。而本件徵收案之徵收公告期間自92年4月24日至5月23日止，依上開規定，應以公告期滿次日起算第15日當期（92年6月7日）即92年度公告土地現值，為其計算補償地價之基準。而系爭土地92年公告現值每平方公尺800元及徵收加成補償之成數為加1倍，均經提交於91年12月9日舉行之桃園縣91年第5次地價及標準地價評議委員會會議中作成決議，此有該次會議紀錄可憑。則系爭土地徵收補償地價以每平方公尺1,600元計算，合於法律規定。至上訴人雖提出訴外人黃玉案等人之買賣契約，證明附近土地仍有交易，價格為每坪95,000元，主張公告地價由89年度的每平方公尺1,100元調降為每平方公尺800元，於法不合云云。惟上訴人亦不否認該筆其舉為證據之交易土地不在系爭土地範圍內，難以為系爭土地公告現值低於市價之佐證；況系爭土地既經公告編定為桃園科技工業區，其縱有交易，價格必然低於附近地價。再者，現行平均地權條例，並無土地所有人於土地現值公告後得為異議之規定，是系爭土地之92年度公告現值於公告時即發生效力，非地價評議委員會得再予審究，故縱經提請復議，該公告現值也不會有所改變。又前開會議中作成補償成數為加倍，已高於同次會議另行決議一般徵收加5成之標準，被上訴人審酌後認無提交復議之必要，尚難認其裁量權之行使有何逾越權限或濫用權力之瑕疵。（四）兩造均不爭執89年12月4日桃園科技工業區用地取得地價補償協商會，為土地徵收條例第11條所指之需用土地人申請徵收前之協議價購程序。既係協議價購，即係由買賣雙方基於自由意思，協商價購之內容，其標的為系爭土地，目的為所有權之移轉變動，是其性質應屬私法契約。則關於契約有無成立，即應適用民法之相關規定。按上訴人所提出之89年12月4日桃園科技工業區用地取得地價補償協商會決議內容，固載有「一、‧‧‧本工業區土地徵收補償地價，前經本縣89年第4次地價評議委員會評定加成補償標準為『以89年度公告現值加10成為補償標準』在案（即農地以每平方公尺為2,200元，甲種建地每平方公尺為11,200元，丁種建地每平方公尺為10,000元為補償標準）。二、本工業區土地補償地價，依前項地價評議委員會所評定之價格辦理徵收補償。」惟出席者除被上訴人所屬相關人員外，僅有議員代表4人，未見有包括本件上訴人之土地所有權人到場，此有該次會議簽到單可憑，是由該會議紀錄記載內容，尚難認買賣契約應具備之要素均已達成合致之意思。況該次會議結束後，非但雙方未有何履行契約之具體行為，如簽約、過戶、支付價金，或催告履行，尚且於事隔4月後於90年4月3日又有一次會議，其決議為：「1、本工業區農地徵收價格每公頃2,200萬元是地主所確認的價格，而亞朔公司所提以每公頃1,600萬元辦理徵收補償，地主均不願承受。2、若本工業區之徵收價格低於2,200萬元（農地）就不予徵收，縣府則依相關規定程序辦理解編。」益徵雙方就價金之要素即有歧見。是上訴人主張就價購一節已達成協議，難以成立。又縱認該價購之意思表示已達於合致，協議已然成立，惟此乃私法上之買賣契約，已如前述，上訴人基於買賣契約取得出賣人之地位，其僅得行使債權請求權，請求被上訴人履行契約交付價金，被上訴人拒不履行時則應負擔債務不履行之損害賠償責任而已，究與本件基於徵收關係所產生之補償費無涉。（五）上訴人主張本件未確實踐行協議先行程序，未辦理徵收前之公聽會，無徵收必要性等，乃屬徵收處分是否違法瑕疵之問題，非屬本件審理範圍，且徵收處分核准機關乃內政部，上訴人就徵收處分之適法性有所爭議，自應以內政部對象循行政救濟程序主張之。綜上，被上訴人所為92年4月24日府地價字第09200855082號徵收公告函非屬行政處分，上訴人對之提起撤銷之訴，於法未合。另92年5月29日府地價字第0920108031號函及92年7月8日府地價字第0920140367號函部分，查無裁量逾越權限或濫用權力之違法，並無不當，上訴人訴請撤銷，為無理由等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人於原審之訴。
四、本院按：「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價（第1項）。前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣(市)主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之（第2項）。」土地徵收條例第30條定有明文。依此規定，地價評議委員會於評議當年期公告土地現值，併就徵收補償地價加成之成數作成評議，並無須與被徵收土地之所有權人或需用土地人協議，此項評議核屬地價評議委員會之單方行為，而非行政契約。經查：（一）本件原判決駁回上訴人於原審之訴，經核並無不合。（二）上訴人提起上訴雖主張：
１、上訴人雖未明確指明針對內政部92年4月18日台內地字第0920006179號函核准徵收之行政處分為訴願表示，然上訴人異議內容確曾詳述：異議人等皆因確認前已就該工業區之農地徵收價格作成決議，以不低於毗鄰大潭濱海特定工業區每公頃2,200萬元為補償標準，均不願接受每公頃1,600萬元之補償價格，有上訴人原提出之異議書可稽，足證上訴人確已對核准徵收處分為不服之表示，依訴願法第61條第1項規定，應視為自始向訴願管轄機關提起訴願，被上訴人未依訴願法第61條第2項規定而為，顯屬違法。２、土地徵收條例第11條之規範目的，係為尊重私有財產權益，乃被上訴人在未有任何正當之公益理由存在情況下，於與上訴人達成協議後，片面再以調降補償金額方式推翻價購之協議，此種行為，應非法所容許，是以應認89年12月4日雙方已達成終局協議。３、被上訴人不依土地徵收條例第22條第2項規定將上訴人所提請求復議書移請桃園縣地價評議委員復議，而逕予駁回，應有違反行政程序法第10條之規定。至於被上訴人雖主張曾多次召開協商會，惟上揭協商會僅係被上訴人一味要求土地所有權人接受亞朔開發公司之要求，同意降低補償價格，並非對桃園科技工業區計畫書所載之目的、用途，及徵收之必要與所欲實現之公益等，有使上訴人表示意見之意，自與土地徵收條例第10條第2項規定不符，有違正當法律程序。４、桃園縣地價評議委員會已於89年6月5日第4次會議提案三完成決議，並以89年公告現值加10成為補償標準。另於89年12月4日補償協商會議，再次作成補償價格之決議，其應屬行政程序法第137條之行政契約，即屬公法上之行為，上訴人亦已於原審主張上揭有利於己之證據及陳述，惟原審未加以審酌，亦未說明其不採之理由，應有判決不備理由之違誤。尤其原審認上揭協議價購即係由買賣雙方基於自由意思，協商價購之內容，是其性質應屬私法契約，即應適用民法之相關規定，卻疏未注意上揭協議價購係屬申請徵收前協議先行原則，應屬行政契約，故原審上揭認定亦應有違誤。５、上訴人於原審主張被上訴人就本件徵收對上訴人有差別待遇，且既有89年12月4日取得地價補償協商會之決議，即應受該決議拘束，被上訴人卻非以誠實信用方法為之；原審又未審酌上訴人有利於己之主張，亦未說明不採之理由，除有判決不適用法規之違誤外，亦應有不備理由之違背法令。６、被上訴人將89年12月4日補償協商會議紀錄寄達上訴人，僅有行政單位及議員出席名單之簽到表而已，至於所有權人部分之簽到表，卻因出席人數有數百人之多，故予省略而未寄達。經上訴人再請被上訴人補送上揭所有權人簽到表，且上訴人辰○○○、歐道明、辛○○、癸○○○、李秀娥( 乙○○之女)．．．等人亦已出席，此亦有上揭簽到表足證，故原審判決認上揭協商尚難認已成立買賣契約之意思云云，應有判決不適用證據法則之違誤云云。（三）惟查：１、觀之上訴人提出之異議書意旨，上訴人係就徵收補償地價為爭執，而非對核准徵收之處分為爭執。縱上訴人曾表示「不願接受每公頃1,600萬元之補償價格」，亦僅足認係屬對補償金額之爭執。況上訴人若有對核准徵收處分提起訴願之意，而受理異議之被上訴人未就此部分予以處理；或受理本件訴願之內政部未將此部分移送行政院審議，逕就補償處分作成訴願決定，此未經移送行政院審議部分之瑕疵，與已作成之本件訴願決定，分屬二事，對本件訴願決定並無任何影響，不能謂本件訴願決定係屬違法。２、依前開規定及說明，被上訴人所屬地價評議委員會於89年6月5日第4次會議就提案三所作決議，並非行政契約。另原審係認定上訴人與被上訴人並未就補償地價達成協議，則不論補償地價之協議，其性質係屬私法契約或行政契約，均無從認為已然成立；上訴人於提起上訴時復執詞主張本件補償金額業已達成協議，而有行政契約之存在云云，無非係就原審認定事實之職權行使為指摘，尚非合法之上訴理由。又上訴人於提起上訴後，雖提出土地所有權人參與協議會之簽到單為證，惟上訴人係於向本院上訴時，始提出前開簽到單為證，該簽到單原為原審審理時所無，則原審於未見及簽到單之情形下，認定本件上訴人未與被上訴人成立補償協議，於證據法則，並無違誤。而該簽到單係上訴人於上訴後始提出，核屬新攻擊方法，依行政訴訟法第254條第1項規定，本院不得斟酌。３、上訴人其餘指摘，經核係持原審不採之陳詞，再為爭執；或未就其所主張原判決違背法令為具體之指摘，尚難認係合法。從而，上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 10 月 5 日
第五庭審判長法 官 鄭 淑 貞
法 官 黃 合 文法 官 吳 明 鴻法 官 鄭 小 康法 官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 10 月 5 日
書記官 阮 桂 芬