最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第01651號上 訴 人 甲○○訴訟代理人 黃旭田 律師被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 乙○○上列當事人間因獎懲事件，上訴人不服中華民國94年3月16日臺北高等行政法院93年度訴字第871號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：上訴人原任職臺北市政府衛生局 (下稱臺北市衛生局)所屬市立和平醫院 (下稱和平醫院)醫師兼消化系外科主任，被上訴人依中央與地方聯合處理小組(下稱聯合處理小組)於92年4月24日假行政院召開之研商和平醫院醫護人員感染嚴重急性呼吸道症侯群(下稱SARS)因應措施會議結論：
「3、…員工全數召回集中隔離；…。」之規定，召回和平醫院員工返院集中隔離，惟上訴人未依前命令立即返院集中隔離，遲至同年5月1日下午6時始返院，案經臺北市衛生局於同年6月17日召開考績委員會91年下半年及92年上半年第16次會議決議，以上訴人違抗政府重大政令且嚴重傷害政府信譽為由，以同年月20日北市衛人字第09233775600號獎懲建議函建請臺北市政府依公務人員考績法第12條第3項第3款規定，予以上訴人1次記2大過處分，經被上訴人以同年6月26日府人三字第09215854000號令，核定上訴人應1次記2大過並先行停職。上訴人不服，向公務人員保障暨培訓委員會提起復審，經復審決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：被上訴人92年5月2日府衛技字第O92O23O6OOO號公告內容，係以上訴人是SARS傳染疾病嫌疑病人之身分，通知返院接受隔離，並非以上訴人為公務員身分，通知其返院執行職務，所以與公務員服從長官命令無關。依聯合處理小組所達成之會議結論與被上訴人同日召開「防止SARS疫情擴大緊急應變小組會議」之結論，均未決定以和平醫院為隔離地點，被上訴人顯然未遵此二會議結論。次依被上訴人各項文書及會議決議可知，係為避免和平醫院爆發之集體感染疫情向外擴散，是被上訴人召返上訴人之目的，並非照顧病患，則該召返通知自與上訴人之職務無關，不能認係被上訴人就其指揮監督範圍以內所發職務命令，自非公務人員考績法第12條第3項第3款規定所稱之「政府重大政令」。查醫師法第24條及傳染病防治法第11條及第37條之規定，縱可為被上訴人召返上訴人之法律依據，其性質亦屬行政處分，而非公法上職務關係中之職務命令，依法尚不得以公務人員考績法論處。又查，縱認被上訴人上述召回為政府重大政令，然此召回政令既嚴重限制上訴人人身自由、侵害人性尊嚴，並明顯危及上訴人生命安全與身體健康，自應有法律授權始得為之。其次，被上訴人召返上訴人係為集中隔離，而與上訴人照顧病患之醫師職務無關，自不在被上訴人之指揮監督範圍內，被上訴人自不能依據公務員服務法第2條及第7條規定召返上訴人。又縱認被上訴人係為防止社區感染而召醫護人員返院集中隔離，仍可選擇命該院醫護人員在家隔離，但被上訴人捨此較小侵害手段不由，卻召令渠等返院暴露於交叉感染之高危險環境中，亦違反行政程序法第7條第2款之最小侵害原則。再查，上訴人係因居家隔離而未立即返院，並未傷害被上訴人之信譽，且依公務人員考績法第12條第3項第3款規定，被上訴人自須證明上訴人居家隔離未能立即返回和平醫院集中隔離，確已嚴重傷害政府信譽，始得援用上開規定予上訴人記兩大過之處分，末按，被上訴人就上開公務人員考績法規定要件之具備，並未能舉證以實其說甚明。退萬步言，縱認上訴人作居家隔離而未立即返院接受集中隔離，確已構成「違抗政府重大政令」且「嚴重傷害政府信譽而有確實證據」，但依本案具體情狀而言，實難合理期待上訴人立即返院集中隔離。對於未立即遵從政府嚴重錯誤政策者，即施以1次記2大過並先行停職之「極刑」，亦不符合比例原則、平等原則。為此，求為判決撤銷原處分及訴願決定等語。
三、被上訴人則以：上訴人為被上訴人所屬和平醫院之員工，於SARS新興傳染病發生時，即負有公法上防疫之義務，惟上訴人無視被上訴人命其返院隔離之命令，且因此險而造成全國防疫之漏洞，在法律上已違反公務員服務法、公務人員考績法、醫師法及傳染病防治法之規定，在情操上亦不適合繼任公立醫院之醫師。而聯合處理小組92年4月24日會議及被上訴人同日舉行「防止SARS疫情擴大緊急應變小組會議」之決議，旨在避免疫情擴散及保障國人之生命權與健康權，為維護公益之必要，其重大及急迫程度至為明確，自屬重大政策無疑。該項決議並自92年4月24日起陸續發布新聞稿，並透過大眾傳播媒體公開呼籲等多種方式請該院員工立即返院接受隔離，上訴人卻遲至92年5月1日下午6時始返院接受隔離，可見其故意違反上開重大政令。且SARS為新興之傳染病，具備迅速感染及嚴重後果之特性，為避免疫情蔓延擴大，遵照聯合處理小組會議結論，被上訴人召回和平醫院全體員工集中隔離，係按行為時傳染病防治法第11條及第3條規定所採取必要之政策。從而被上訴人認為上訴人是項行為因違抗政府重大政令且嚴重傷害政府信譽，核定1次記2大過並先行停職，與其他同仁相較並無違反平等原則，所為對上訴人之處分，並未違反比例原則等語，作為抗辯。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按憲法第157條及行為時傳染病防治法第11條規定，公立醫院負有維護國民健康及衛生保健教育等國家給付行政功能，當國家發生緊急災害或傳染病時，公立醫院及所屬醫事人員即有依所屬主管機關指示，辦理防治與撲滅之公法上義務。查SARS不僅感染迅速，且有致命之危險，已嚴重威脅國人身體健康及生命安全，中央及地方聯合處理小組為防止疫情擴散，召開研商和平醫院醫護人員感染SARS因應措施會議，被上訴人乃依前開會議結論，本於防疫之地方主管機關職權，舉行「防止SARS疫情擴大緊急應變小組會議」決議：「和平醫院暫予封閉，全面管制人員進出，住院病人管制在後棟建築，其他人員管制在前棟建築」及「有關和平醫院集中隔離管理，家屬則居家隔離」。而被上訴人決議「召回和平醫院員工返院集中隔離」之命令，已自同日起陸續發布新聞稿，並透過大眾傳播媒體公開呼籲等多種方式請該院員工立即返院接受隔離，且上開命令屬中央或地方機關對所屬公務人員所為之人事行政命令，自不適用行政程序法有關送達之程序規定。另召回和平醫院員工返院集中隔離，旨在避免疫情擴散及保障國人之生命權與健康權，為維護公益之必要，且有重大急迫性，核屬重大政令無疑。又查，上訴人明知被上訴人已發布和平醫院全體員工應返院集中隔離之命令，竟未依通知立即返院，且關閉手機，拒絕被上訴人所屬和平醫院之任何聯繫，迄衛生局於同年月29日正式公布未返院人員名單後，始遲於同年5月1日下午返院接受隔離，核上訴人所為，已違反政府重大政令，且嚴重傷害政府信譽與威信，洵堪認定。又按公務員服務法第2條及第7條規定，被上訴人基於防疫之地方主管機關職權，依聯合處理小組所為和平醫院員工應召回隔離之決議，決定召回和平醫院員工返院集中隔離，係防疫期間所為之緊急防護措施，縱上訴人認和平醫院缺乏隔離環境及設施，召回員工在和平醫院集中隔離，非屬適當之防疫方法，且有使員工陷於院內交叉感染之危險，亦應依前揭規定，向被上訴人陳述意見，俾被上訴人提供改善和平醫院所需之相關設施配備或斟酌考量改變隔離地點，惟上訴人捨此不為，逕以被上訴人之命令不當而拒絕接受指揮，自已違背公務員應服從長官命令之義務，上訴人以被上訴人在和平醫院封院後，有未落實適當隔離措施及提供充足之防護器材之缺失，訴稱被上訴人召返醫護人員返院集中隔離為錯誤之決策命令，並危及其生命安全及身體健康，違反法律保留原則及比例原則，應不生效力云云，自不足採。本件被上訴人依照聯合處理小組之決議，下達和平醫院員工全數召回集中隔離之命令，和平醫院員工遲至92年4月29日未返院集中隔離之5位醫護人員中，有因先收到居家隔離通知或身在國外致未返院隔離，亦有因同年4月24日至26日未收到返院隔離通知，惟於看到媒體報導後即陸續返院隔離，核與上訴人遲至同年5月1日始返院，顯有刻意遲返醫院之情形不同。故被上訴人審酌上情及上訴人因違抗前開重大政令且嚴重傷害政府信譽之情狀，核定上訴人應1次記2大過並先行停職之處分，並未違反平等原則，上訴人此部分主張，亦不足取等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：原判決對公務人員考績法第12條第3項第3款規定中之「政府重大政令」未以「上級機關就其『監督範圍』所為之『職務命令』」為要件而解釋適用，不符合司法院釋字第243號解釋「確定公務員服從義務範圍」之要求，一味含糊其詞的以憲法上「公醫制度」之制度基礎解釋適用上述條文，甚至將規範一般人民與國家間權利義務之傳染病防治法移作為對此一涉及公務員懲處與法律地位之法律基礎，有判決應適用法令不適用、判決適用法令不當之違法，且原判決亦未就為何於本案中不採納司法院釋字第243號解釋以及未以公務人員考績法第12條第3項第3款為解釋準據為任何論理說明，自有判決不備理由之違法。而原判決以憲法公醫制度規定以及傳染病防治法第11條之規定，作為本案中返院命令之基礎，明顯違反授權明確性原則、法律保留原則，自有判決違背司法院釋字第367號解釋之違法。且以防止傳染病蔓延、擴散為目的之「隔離」而言，受隔離者不能再接觸他人，更遑論照護病人，此乃一般人經驗法則上對隔離之基本常識。可見「隔離」與「照護病人」之間並不相容，且和平醫院封院時，院內已無任何上訴人所屬消化系病人，原判決認召回醫護人員進行隔離之目的，乃為照護病人，有判決理由矛盾之違法，同時竟仍認為召回係為堅守醫療崗位，亦有違反前述一般人對隔離認識之經驗法則之違法。其次，按上訴人於另案違反醫師法之原審法院93年度訴字第1708號判決意旨，倘被上訴人召回上訴人之理由係以隔離為目的，則上訴人係以病人之身分被召回，上訴人違反該命令，頂多係依傳染病防治法遭受處罰，和上訴人以醫師之身分受聘於和平醫院工作之公務員身分，並不相關，被上訴人竟以此課予上訴人2大過免職之處罰，其處分顯然是不當聯結，原審未詳加論述，遽認原處分合法，有判決理由矛盾、不備之違誤。按召回行為乃屬醫事行政上之下命行為，原判決竟認為被上訴人「召回和平醫院員工返院集中隔離」之命令，為「人事行政」行為，而不適用行政程序法，亦未說明何以召回屬人事行政行為，有判決不備理由、判決理由矛盾之違法。另原判決以SARS為新興疾病、感染情形嚴重、被上訴人物資有限，被上訴人所為返院隔離命令乃為「緊急防護措施」等詞以合理化被上訴人之召返隔離命令，而無視於此召返隔離命令實際上已違反了「目的性」、「最小侵害性」、「狹義比例原則」，甚且，原判決亦未論證所舉緊急、未知狀況與返院集中隔離決策間有何關係，有違背行政程序法第7條之違法以及判決不備理由之違法。其次，公務人員考績法第12條第3項第3款規定，違抗政府重大政令，或嚴重傷害政府信譽，有確實證據者，始得為1次記2大過之處分。原判決並未就上訴人未即時返院之行為如何傷害政府信譽，且有何「確實之證據」足以認定政府之信譽受傷害，即逕適用公務人員考績法第12條，有判決適用法令不當與判決不備理由之違法。
按上訴人在當時的確有為向上級長官及臺北市政府衛生局防疫科陳述意見之行為，且亦於原審舉證證明，原審未就此有所論及而逕認定上訴人未向長官陳述意見，其認定之事實顯與卷內資料不符，有判決不備理由之違法。次按，原審僅以對未立即返院者之通知方式不同、返院前後差異作為為不同待遇之理由，並未參酌公務人員懲戒法第10條與行政罰法第18條，審酌處罰輕重，其處分輕重未有「合理」、「充分」之理由，有判決不備理由、判決適用法令不當、以及判決不適用行政程序法第6條之違法。再按，上訴人居家隔離，其動機並無不良，及以和平醫院作為集中隔離地點之決定，事後經檢討係不當之決策等情觀之，原處分機關課以上訴人2大過免職之處分，其行政裁量顯有不當，並已經上訴人一再指摘，惟原審並未就上開因素一併考量原處分本身是否有裁量不當之情況，僅以原處分未違反平等原則，遽認原處分合法，對上訴人主張何以不採均未有所說明，顯有判決不備理由之違誤。且上訴人爭執之重點在「隔離地點」，而非如原審認定的為上訴人是否有遵守集中隔離命令，亦即上訴人並非反對被上訴人集中隔離命令，而是認為被上訴人不應該以和平醫院作為集中隔離之地點，原審應審酌以和平醫院做為集中隔離地點是否有違法、不當，方能判斷上訴人不依命令即時返回乙事是否有違法之處，原審以錯誤的爭點為判決論述之基礎，其判決不僅有與卷載事實相左，而有判決矛盾之違法，且對於當事人之主張漏未審酌，其判決顯然有不備理由之違法事由。再者，監察院之糾正報告既經公告於監察院之網站上，足見其報告所指之內容，乃監察院查證屬實，非僅內部意見交換而已，已具備絕對之公信力，上開報告中既已明確指出被上訴人之召回命令違法不當，惟原審卻恝置不論，其判決顯有理由不備之疏漏。又按原處分課處上訴人2大過免職之理由依據，依其處分書第三點獎懲事由係：「未依中央與地方聯合處理小組92年4月24日決議立即返院集中隔離，…」，惟查，聯合處理小組之決議並無返院集中隔離之「返院」二字。隨後臺北市政府在封院前舉行「防止SARS疫情擴大緊急應變小組」會議，提出國軍英雄館、公訓中心與替代役中心3隔離處所，要衛生局評估，上開會議結論皆未授權被上訴人逕以和平醫院作為集中隔離地點，故原處分書以上訴人未依中央與地方聯合處理小組決議立即返院集中隔離為由，課處2大過之極刑，其獎懲事由根本不存在。被上訴人之處分書獎懲與獎懲事由之間不具關聯性，並違背行政行為明確性、目的性、最小侵害性之基本要求，係屬違法自明。此外，和平醫院未立即返院員工中，除上訴人外，其他所有人只有遭罰鍰處分，甚有未受處分者，惟上訴人卻被罰鍰24萬元又遭受停業3個月處分，以及記2大過先行停職之處分，被上訴人雖辯稱其處分並無任何違反平等之情事云云，惟查，臺北市政府94年11月15日之函文中，對陳盈州等11名在92年SARS期間，和上訴人同樣未依命令立即返院之人員建議處罰，而其建議處罰之內容僅皆為「申誡一次」，對照於上訴人於92年6月26日，立即被課予記2大過先行停職之處罰，兩者在行為態樣上同樣是未依令立即返院，惟在處罰上，不但在時間上相差2年半之久，內容嚴重性亦天差地別，足見被上訴人對上訴人所為之「極刑處分」，其裁量顯欠公平，事實上被上訴人會重罰上訴人之理由，主要並非針對上訴人抗命返院之行為，而是要上訴人為其錯誤的隔離政策做替罪羔羊，此有上訴人被後來接任臺北市政府衛生局局長張衍處2大過時，在局長辦公室內與張局長的對話錄音可稽，被上訴人對上訴人之處分顯然嚴重違反平等原則等語。
六、本院按「．．．憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」業經司法院釋字第443號解釋理由書闡示在案。行為時傳染病防治法第11條規定：「（第1項)有疫情發生時，地方主管機關應立即動員所屬各相關機關（構）人員處理。（第2項）前項情形，地方主管機關除應本諸權責採行適當之防治措施外，並應依中央主管機關之指示辦理，以發揮整體防治效果。」同法第24條第1項第2款規定：「傳染病發生時，地方主管機關應視實際需要，會同有關機關採行下列措施：．．．⒉管制特定場所之出入，並限制其容納人數。．．．」第34條第1項規定：「地方主管機關接到傳染病報告或通知後，應迅速檢驗診斷，調查傳染病來源，施行適當處置，並報告上級主管機關。」第37條第1項規定：「曾與傳染病人接觸或疑似被傳染者，得由該主管機關予以留驗；必要時得令入指定之處所檢查，或施行預防接種等必要之處置。」被上訴人依據上開法律規定，發布前開命令，要求和平醫院員工全數返院接受集中隔離，符合法律保留原則。次按司法院釋字第521號解釋：「法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，運用概括條款而為相應之規定，業經本院釋字第432號解釋闡釋在案。」。查前揭規定所稱各項防疫措施，因傳染病種類不同，其個別之防疫措施無法逐一列舉，而被上訴人發布系爭命令，旨在迅速、有效率地防止傳染病之傳染及蔓延，與同法第1條所揭立法意旨，及上開法律授權目的並無牴觸，尤無違背司法院釋字第367號解釋。
查一般性傳染病有相當之科技技術得以短期間即時查核而判斷其病因，但SARS發生時，就「對密切接觸者，應居家隔離10天」，就是無法以即時之方式，為一明確性之檢驗，而必須仰賴適當時間之觀察，以及具體症狀（高燒）之發生，所以「隔離」即屬較長時間更繁瑣的一種「留驗」，乃因應傳染病之不同，而為不同之處理方式，當然為傳染病防治法第37條第1項所稱之「必要之處置」。92年4月24日和平醫院所爆發之院內感染事件前，依監察院提出之糾正案文記載，92年3月26日通報首例，至4月21日止共11例，足徵當時和平醫院院內感染情形已甚嚴重，感控的需求相對至為迫切。按當時情形，國內專家學者幾無權威性之見地足以提供因應，被上訴人對於和平醫院尚有多少未發現之院內感染，及將會造成多嚴重的擴散，彼時均無法評估。所以，被上訴人傾向以高規格之防疫措施因應，擴大控管對象包括員工、家屬、病患之決策，就是著眼於無法及時判別，感染的可能性與症狀出現之危險性，倘將全部一千多人散向整個社會去做居家隔離，勢必導致疫情失控。被上訴人於行政院92年4月24日上午10時30分會議作成決議後，依該中央會議決議，先行召回和平醫院員工返院集中隔離，無非是因場所難覓，而防疫刻不容緩，不得已之情況下所為之緊急處置。再以全省各醫療院所之隔離病房數量極其有限，和平醫院院內之疑似感染者眾多，明顯無法收納。倘若選擇其他閒置場所，卻無法短時間內完成相關之醫療及隔離之配備。在無法立即就位造成之時間差，能否為嚴重疫情所得承受，是否因而疫情失控，依當時有限條件之下顯難為明確之認定。是則選擇和平醫院作為隔離處所，乃當時時間壓力下，讓疫情適度控制在該集中隔離區域之內，而使防疫相關機關得有適當緩衝，對疫情得為更適切之處理方式，乃維護公共利益所必要。準此，被上訴人所採措施，無論目的之正當性、手段之必要性及限制之妥當性，均符合憲法第23條之要求，與比例原則並無違背。
上訴人所舉監察院糾正案文，固然指摘被上訴人採行之隔離措施欠當（選址未盡審慎、未切合「隔離」之學理要求）；召回院內醫護人員之目的並未釐清，貿然強制召回，引起抗爭議論，核有未當等語。然行政訴訟僅得審查行政處分有無違法，而及於是否妥當，上開監察院之糾正案僅指被上訴人之措施未當，尚難執為有利於上訴人之認定。上訴人指摘被上訴人以和平醫院做為集中隔離地點違法云云，自無足採。再按憲法第157條規定：「國家為增進民族健康，應普遍推行衛生保健及公醫制度」，基此，公立醫院身負緊急災害防治、傳染病預防及衛生保健教育等功能，當國家發生緊急災害或傳染病時，公立醫院的任何一份子均負有防治與撲滅之公法上義務，此項義務與其所屬科別無涉。復查醫師法第24條規定：「醫師對於天災、事變及法定傳染病之預防事項，有遵從主管機關指揮之義務。」更將防治天災、事變及傳染病的工作，擴張到所有領有執照之醫師。因此，當主管機關於天災、事變及傳染病發生時，對醫師所下達之處分或命令，均屬其指揮監督範圍所為之命令，所有醫師均有遵守的義務，違反者，除得依傳染病防治法第41條規定處罰外，公立醫院所屬之醫師亦違反公務員服務法第2條之規定，如因其情節重大，有損官箴，從而影響政府整體形象，更與公務人員考績法第12條第3項第3款規定該當。次查行為時傳染病防治法第11條規定：「有疫情發生時，地方主管機關應立即動員所屬各機關相關機關（構）及人員處理。前項情形，地方主管機關除應本諸權責採行適當之防治措施外，並應依中央主管機關之指示處理，以發揮整體防治效果。．．．」；又「長官就其監督範圍以內所發命令，屬官有服從之義務。但屬官對於長官所發命令，如有意見，得隨時陳述」，前揭服務法第2條定有明文。準此，被上訴人動員所屬衛生局、民政局、消防局、警察局、社會局及其下屬單位組成防疫應變小組，執行防疫工作，此時前揭機關之所有人員均負有公法上防疫之義務，只要其所屬長官基於防疫需要所下達之命令，皆屬與職務有關。是以被上訴人要求和平醫院員工全數返院接受集中隔離之命令及各項通知作為，均屬主管機關於監督範圍內所為之命令。本件被上訴人所為系爭命令，旨在對於影響層面鉅大，攸關全國人民生命、身體、健康之疫情，迅速有效予以感控，屬於政府重大政令，核與上訴人所舉司法院釋字第243號解釋意旨及公務人員考績法第12條第3項第3款規定，並無違背。本件上訴人為公立和平醫院之醫師，身具公務員身份，對於和平醫院之病患，依被上訴人之前述命令，自負有返院協同其他醫護人員持續醫療之公法上義務。是則，上訴人不僅負有「醫師」救人之職責，亦負有「公務員」服從長官之義務。在此面臨危難情境之際，如僅考量自身利益，置政府重大政令及全國同胞安危不顧，倘以上訴人之個人見解拒不返院隔離視為必然，則於封院當時國人對SARS疾病之恐懼程度，豈非人人皆可自危抗命？他日國家有緊急危難、天然癘疫發生時，國家機關將如何責求醫護人員或公務人員堅守崗位。況當時和平醫院院內全體醫護人員均為疑似被感染者，本屬應受隔離之人，苟依上訴人主張不能接觸他人，遑論照護病人云云，勢必將全體醫護人員與住院病患悉數隔離，任由感染病患自生自滅，顯然違反國家防治傳染疾病之醫療重大政令。上訴人主張「隔離」與「照護病人」之間不相容，其以病人被召回與公務員身份無關云云，委無足採。另按被上訴人召回和平醫院醫療人員及封院措施，屬行政程序法第92條第2項之一般處分，依同法第100條第2項規定，其送達得以刊登政府公報或新聞紙為之。本件被上訴人92年4月24日舉行「防止SARS疫情擴大緊急應變小組會議」所決議「台北市立和平醫院員工全數召回返院集中隔離」之命令，自同日起陸續發布新聞稿，並透過大眾傳播媒體公開呼籲等多種方式請該院員工立即返院接受隔離。且和平醫院為執行前述會議結論，亦自同年4月24日下午起，責成各科室以電話聯繫方式下達員工全數召回集中隔離之命令，該院之周姓護理師亦於92年4月24日下午約3時許，以電話通知上訴人有關和平醫院封院及須返院隔離等情形，上訴人於92年6月17日和平醫院考績委員會中亦坦承有接獲周護理師通知返院隔離。上訴人既接獲通知或知悉被上訴人命其應返院隔離之命令，即應迅速返院。被上訴人發布新聞稿，刊登新聞紙及口頭通知，即生送達之效力，其所為公告僅係重申前令，僅具補強前開新聞稿之作用，而非另一新行政處分，其效力始自92年4月24日。上訴人主張系爭命令未合法送達云云，洵屬無據。而92年4月24日會議記錄結論（三）決議「和平醫院所有病患集中治療，員工全數召回集中隔離」，其所稱召回即寓有召回和平醫院之意。上訴人徒以該決議並無「返院」二字，爭執原處分之理由依據不當，且不具關聯性云云，亦無足採。另查上訴人（以鍾醫師筆名）及其妻李宜殷於92年4月30日及5月1日投書自由時報，除評論本件隔離政策不當外，92年5月1日之投書表明，上訴人「以信函向WHO、美國CDC、世界人權觀察組織求援，請求糾正1,000多人與SARS病患一起集中隔離於狹窄的感染源內之不當。實在是我們的身分和處境不能也不敢向上級建言。．．．」（見原審卷第218頁原證23）。而上訴人所舉其妻之傳真文內稱「我們會繼續居家隔離．．．，直到政府的衛生機構公開同意：我們全家任何人都不必再進入醫院內作隔離，我們才會出現。」等詞（見原審卷第284頁原證37）。且和平醫院92年6月17日考績委員會會議記錄，其中周主任經凱陳述內容謂：「四、我未回來的主因是在院外向各界反應意見，並非躲躲藏藏。」；而各委員與周主任經凱詢各問題：「問：為何5月1日回來？」「答：因我在院外已盡力向各界表達我看法，且警察要強制拘提。」（見原審卷第33 3頁）。足見上訴人之投書、傳真均係對外批判被上訴人之防疫政策，而非循正當管道陳述意見，情節灼然。再查，公務員與國家間固屬公法上職務關係，惟公立醫院之公務員除負有憲法上前揭使命外，醫師並負有醫師法第24條、傳染病防治法第11條及第17條等公法上特別義務。在此事件中，上訴人兼有醫師、公務員及人民3種身分。如前所述，被上訴人上自市長下至所有防疫小組的機關成員，均依傳染病防治法第11條規定負有防疫任務，當然包含上訴人在內。而防疫工作包括作為義務（如醫師治療病患）與不作為義務（如長官命屬官隔離），因此只要是足可抑止疫情擴散、控制疫情者均屬防疫上之職務行為。上訴人既身為市立和平醫院之醫事主管，本應為同仁表率，恪遵相關法令。然上訴人卻僅顧及個人利益，於其他員工均已悉數遵示返院接受隔離之際，仍遲未依規定返院報到，已擅離醫師崗位及違背公務員遵守政府重大政令之義務。且事件經媒體大幅報導，上訴人自承其「在親朋好友、全國醫界及所有人民之前已被冠以『落跑』、『SARS逃兵』、『醫界蒙羞』」等罪名（見復審卷第140頁上訴人之最後說明三），致令全國醫事人員形象嚴重受損，且使政府信譽嚴重傷害，核其行為自已符合公務人員考績法第12條第3項第3款要件。末按行政訴訟法第201條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予以撤銷。」其規範目的在於限制行政法院之審查。苟非裁量瑕疵之情形，已影響裁量處分之合法性者外，行政法院不予審查。又行政行為是否符合比例原則，係就個案認定，並非經由多數行政行為比較分析，而為決定。本件被上訴人依照聯合處理小組決議，下達和平醫院員工全數召回集中隔離之命令，和平醫院員工遲至92年4月29日未返院集中隔離人員中，有因先收到居家隔離通知或身在國外而未返院隔離，亦有因未收到返院隔離通知，惟於看到媒體報導後即陸續返院隔離，僅上訴人遲至同年5月1日始返院，顯有刻意遲返醫院之事實。因此在每個各案上均有因違反時間長短，造成社會觀感與可容忍性之本質上差異，從而被上訴人認為上訴人是項行為因違抗政府重大政令且嚴重傷害政府信譽，核定1次記2大過並先行停職，與其他同仁相較並無違反平等原則。再綜觀本案於疫情發生時，社會人心惶惶，均期待政府能快速且有效控制疫情，惟由於SARS係新興傳染病，全世界之醫學專家學者於初期均無法確實掌控防治之道，致疫情逐漸蔓延。和平醫院自92年4月24日封院開始，員工、病人及家屬的恐慌，更是無以復加，並經媒體大幅報導，造成社會加劇動盪。上訴人身為專業醫師，且為和平醫院之單位主管，當上級長官下達命令後，無視其存在，嚴重引起社會不安與質疑醫師形象，被上訴人為防止其他人員起而效尤，斷然予以核定2大過免職之處分，對於全國戮力抗疫之醫護人員不僅有安慰之作用，更揭示公立醫院身負防治傳染病之憲法使命，不容任何人輕忽，因此在該時期，係依客觀上之需要，所為對上訴人之處分，經核與公務人員懲戒法第10條規定並無違背，亦無逾越權限或濫用權力之情事，自難謂為違法。至於本件係懲戒罰，屬於特別權力關係所加之制裁，與行政罰法係就行政秩序法所為規範者有間，尚無適用之餘地。另上訴人所舉92年6月21日上訴人與張衍談話光碟及譯文，乃上訴本院方始提出之新證據，本院依法不予審究。其他上訴論旨復就原審取捨證據、認定事實之職權行使謂為違誤，尚難認為合法之上訴理由。原判決雖欠允當，惟結果並無二致，仍應予以維持。綜上所述，上訴論旨均無足採，上訴人猶執前詞，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 10 月 12 日
第二庭審判長法 官 廖 政 雄
法 官 鍾 耀 光法 官 姜 仁 脩法 官 黃 清 光法 官 王 德 麟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 10 月 12 日
書記官 張 雅 琴