最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第01626號上 訴 人 乙○○被 上訴 人 交通部公路總局第一區養護工程處代 表 人 丙○○訴訟代理人 成介之律師
參 加 人 臺北縣政府代 表 人 甲○○上列當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國94年4月22日臺北高等行政法院93年度訴字第3310號判決提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人在原審起訴意旨略謂：上訴人為林江甚之繼承人，林江甚所有坐落於臺北縣板橋市○○段○○○○號土地（下稱系爭土地），因被上訴人辦理臺三線板橋文化路3期拓寬工程之需，報奉臺灣省政府以民國（下同）74年4月3日74府地四字第24166號函核准徵收，並經參加人以74年4月27日北府地用字第120531號函公告徵收，並依土地法施行法第56條第1款規定，依登記總簿所載之土地所有權人及土地他項權利人姓名住所通知領取補償費在案，惟本件因系爭土地之土地登記簿上未記載原所有權人林江甚之住所，致其住所不明，參加人即依土地法第237條規定將該補償費提存於臺灣板橋地方法院，並依提存法施行細則第11條規定辦理公示送達，以完成發放補償費之程序。上訴人於93年6月7日向被上訴人申請，依93年公告土地現值並依例加4成計算發給地價補償費，經被上訴人以93年6月10日一工用字第0930009628號函復上訴人，略以「說明：二、前揭民權段173地號土地．．．
74年2月奉准徵收，產權於75年12月移轉『交通處公路局』管理之『臺灣省』有土地在案。權利義務已終止，．．．。
三、依土地法236條、237條規定，徵收土地補償費發放、提存，為臺北縣政府之權責，若臺端對於補償費發放、提存有疑義，請逕洽臺北縣政府辦理」。上訴人對之不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟，主張：（一）本件訴訟程序之合法性：土地之徵收存在政府與人民之間，在程序與手續上互負有權利與義務。假如政府應辦的程序與手續有誤，致人民權益受損害者，依行政訴訟法第1條、第2條之規定得以行政訴訟請求回復原狀，理所當然。（二）雙方當事人均為適格：按依72年土地登記簿謄本之記載，上開土地徵收後之所有權人為臺灣省，管理者為臺灣省政府交通處公路局（即代表徵收機關）。而93年之土地登記簿謄本記載，所有權人為中華民國，管理者為交通部公路總局（即代表徵收機關），故被上訴人是代表政府者，而上訴人為林江甚之合法繼承人。復按土地徵收是政府對人民所為之行政處分，而該處分有兩種機關代表政府分擔責任義務。第一種是核准徵收，並發出徵收行政命令之機關，如本件有關之內政部是也。第二種是代表政府執行行政命令行使法定程序而徵收土地之系統機關，如本件之被上訴人。至此，兩種機關之職責至為分明，顯見上開任何一系統機關所為之違法處分，其責任不能推卸於他機關。上訴人對於前者即內政部所核准而發出土地徵收之行政命令未有異議，乃對於後者執行系統機關之違法處分表示異議。所以被上訴人將其違法處分責任，推卸於內政部一事顯有未合，依土地法第236條第2項規定，徵收機關是指政府，而被上訴人為管理者，故應由被上訴人代表政府給付本案補償金，故被上訴人93年6月10日一工用字第0930009628號函顯係行政處分之性質，非係單純之事實敘述及理由說明而已。（三）代辦徵收事務之參加人所屬地政局誤解法規：民法係民事法規之母法，土地法等其他民事法規均為子法。子法與母法牴觸者無效是理所當然。惟依民法第1147條，上訴人之繼承權，自林江甚死亡日即37年9月15日開始。故依土地法施行法第56條所為徵收之書面通知應向上訴人為之方屬合理。因此土地法第56條：「依第227條所為通知，應照左列規定，被徵收土地已登記者，依照登記總簿所載之土地所有權人及他項權利人姓名住所以書面通知」之規定，所指簿上所有權人若死亡時，即與民法第1147條之規定發生牴觸，故該牴觸部分應認為無效。應解釋為土地所有權人限於活人及法人，方有該條之適用。至此公路總局、被上訴人、交通部均有相同之見解，是錯誤也。（四）參加人地政局有偽造公文書之嫌，其上級機關公路總局、被上訴人、交通部知錯不僅未予糾正，反而藉詞維護之，致上訴人合法權益受害至今未能回復原狀：林江甚及上訴人於35年3月以前住於臺灣省臺北縣中和市○○路○○○號，而於同年3月間遷至臺北市古亭區龍口里第11鄰寄籍居住，後於35年10月1日奉令正式成為戶籍地，至今經過約有60年未有遷徙，35年7月1日上訴人代理林江甚就本件前地號（即板橋市○○段387之1地號）申請總登記，而至68年間重測而分割為本件系爭土地，總登記當時必有添附住所之證物即戶籍謄本辦理，否則絕不會被受理。不料，在重測後之土地登記簿上並未載有林江甚之住所，顯見應是地政人員之疏忽失職所致。政府自應就此負責，何能推卸於人民。依土地法第227條之規定，縣地政機關接到中央地政機關核准徵收土地案時，應通知所有權人。本件若該機關不知林江甚已死亡，而仍以死者名義通知，上訴人也應可收到。顯見該地政人員未盡代理政府發出通知之義務，而編製荒唐理由，其在提存書所載提存原因為「業主（指死者）林江甚拒領依法提存」等語，並指名林江甚為受領人，死人何有拒收之理？其顯有偽造公文書之嫌。其上司各層機關知情後不僅未予指責糾正，卻主張「因業主（死者）住址不明，用公示送達，其提存是合法，補償費視為已付清」云云，有替下級機關辯護之嫌。依提存法第18條之規定，其對死者之提存依法無效，政府應發給徵收土地補償金之義務至今未消滅。（五）本件請求權至今尚未消滅：民法第128條規定，消滅時效自請求權可行使時起算，所謂請求權可行使時，乃指權利人得行使請求權之狀態而言。依土地法第227條之規定，地政機關於接到上司核准徵收本件土地時，應通知所有權人（即上訴人），然上訴人並未接到通知，一直被蒙在鼓裡，直至93年5月初，始在土地登記簿上發現本件土地已被徵收之記載，在此上訴人長期不知情下，何有行使請求權狀態發生之可能？上訴人請求權應自93年5月起算。（六）本件土地徵收之法定程序尚未履行，故本件徵收至今尚未合法：依土地法關於徵收之規定，土地徵收乃政府與人民間的雙務契約，而不同於專制國家之片務契約之性質。故政府應為之程序（作為）若不為者，該徵收不能認為是合法。如本件補償費未付之例。（七）本件請求於法、理、情未有不合：本件因經辦公務人員之違法、失職，致上訴人直到93年5月始知悉上述情事。系爭土地於合併前之面積為220平方公尺，93年公告現值每平方公尺新台幣（下同）20萬6,000元，依例補償費均按公告現值加4成計算，上訴人持分為三分之一，故應給付上訴人應得之金額2,114萬4,330元。退步言之，若本件土地自74年2月起被一般人無權占有使用多年，於93年間占有人欲買該地，買賣價金絕不低於上列請求金額。為此請判決將原處分及訴願決定均撤銷，並請求為被上訴人應給付上訴人2,114萬4,330元之判決等語。
二、被上訴人則以：（一）按依土地徵收條例第19條及同條例第2條、第13條、第14條等規定，本件被上訴人雖為需用土地人，然土地之徵收核准機關應為內政部，而有關土地徵收之補償費發給，均應由該管市、縣地政機關，或該管直轄市或縣（市）主管機關為之。是以，本件有關土地徵收之處分機關為內政部，徵收處分核准後之補償費發給問題則為直轄市或縣（市）政府之職權，均與被上訴人無涉，上訴人向被上訴人請求給付徵收補償費，依徵收補償費發給機關之規定，其被上訴人當事人適格自有欠缺。次按主管機關未依限發給徵收補償費者，亦僅發生徵收案從此失其效力之法律效果，是以，依法上訴人亦不得請求主管機關給付徵收補償費。（二）本件被上訴人93年6月10日一工用字第0930009628號函，僅為單純之事實敘述及理由說明，並非行政處分。按提起行政撤銷訴訟，以有行政機關違法之行政處分存在為前提，而所謂行政處分，乃中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施應對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政訴訟法第4條第1項、訴願法第1條規定甚明。至若行政機關所為單純之事實敘述或理由說明，參照本院44年判字第18號判例，其既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起行政訴訟。本件被上訴人僅為需用土地人，系爭土地之徵收核准機關應為內政部，發給補償費之機關為參加人，則於被上訴人並無核准徵收補償權限之前提下，被上訴人所為93年6月10日一工用字第0930009628號函，僅係居於需用土地人之法律地位，針對上訴人之請求所為經辦事件之事實敘述或理由說明，而無法發生拒絕徵收補償之法律效果，上開公函並非行政處分，至為顯然等語，資為抗辯。
三、參加人則以：（一）土地徵收並不是買賣，應是原始取得之性質。（二）系爭土地之登記簿上所有權人仍記載為上訴人之母親，參加人遂依此登記寄發領取補償費之通知。上訴人於其母死亡後，未辦理繼承登記，此乃可歸責於其本人之原因。至於提存書上註記上訴人母親拒領，應係承辦人員之疏漏所致，惟此與本件徵收補償爭議無關。（三）被上訴人93年6月10日一工用字第0930009628號函並非行政處分。（四）徵收補償費發放之職權乃屬參加人。（五）徵收是國家基於公益所發動的公權力，人民並無徵收補償費之請求權。
四、原審判決駁回上訴人之訴，其理由略以：（一）被上訴人93年6月10日一工用字第0930009628號函是否行政處分部分：
按依訴願法第3條第1項規定及本院62年裁字第41號判例意旨，本件被上訴人並非有關徵收補償費之主管機關，其93年6月10日一工用字第0930009628號函復被上訴人，略以：「依土地法236條、237條規定，徵收土地補償費發放、提存，為臺北縣政府之權責，若臺端對於補償費發放、提存有疑義，請逕洽臺北縣政府辦理」等語，核屬單純之權限敘述，並告知上訴人其非主管機關。是該公函不致使上訴人之請求發生准駁之法律上效果，不具行政處分應有之法效性，故應屬觀念通知。（二）上訴人請求給付2,114萬4,330元，應以本件被上訴人抑或參加人為被上訴人部分：按現行有效之土地徵收條例乃自89年2月2日公佈施行，在此之前關於土地徵收之依據、程序、補償等，悉依土地法為主要之法源依據。本件徵收處分乃前臺灣省政府以74年4月3日74府地四字第24166號函所作成，故關於本件徵收處分之爭議自應以土地法為依歸。按依土地法第236條第2項之規定，徵收處分核准後，如因補償問題所生之處分，其處分機關應為直轄市或縣（市）政府，於本件即應為參加人，而非被上訴人。是以，上訴人逕以被上訴人為請求徵收補償費之對象，尚非適格。（三）上訴人有無徵收補償費之公法上債權之請求權部分：按依現行法制，有關徵收處分核准後之徵收補償爭議，其處分機關應為本件參加人。復按土地徵收地價補償費之給予，為土地徵收之合法要件之一，國家實施土地徵收而為給予地價補償費時，參照土地徵收條例第20條第3項規定及司法院釋字第110號解釋及第516號解釋意旨，乃採所謂「徵收失效說」，而非所謂「請求權發生說」，是人民對國家公權力機關並無徵收補償之公法上請求權，僅能於對補償金不服時提起撤銷訴訟。參照土地法第233條及土地徵收條例第20條第3項規定，徵收實務固向認為徵收補償款未於公告期滿15日內發給者，徵收處分失其效力，是人民對國家沒有請求發給徵收補償之請求權存在。然而此等法律見解目前已開始逐步受到修正，特別當國家作成徵收補償處分，且已備妥徵收補償款，並作成發價通知，即使因為有多數之受補償人，部分發價通知針對少數受補償人有未經合法送達之情形，但整體而言，國家已對外表明，其有發給人民徵收補償款之公法上效果意思存在，並處於無從撤回之地步。此時原來的徵收補償法律關係即轉換為「金錢給付義務」，人民不能再主張徵收處分失其效力，而國家亦不能毫無理由撤回發價之意思表示，此時最多僅剩人民可主張徵收處分或補償處分本身有違法瑕疵，而要求撤銷徵收處分或徵收補償處分。在本案中，參加人已於75年3月28日將系爭土地之徵收補償費提存於臺灣板橋地方法院，堪認有關之發價通知已製作完畢，國家之補償發價意思表示已無從撤回，自已符合上開行政法上債務關係成立所須之各項要件，應認上訴人因此對主管徵收補償費爭議之參加人享有「因行政法上債務關係而生、得請求領取徵收補償款」之公法上債權。（四）本件參加人所為提存，是否合法部分：按依土地法第228條第1項、第237條、土地法施行法第56條等規定，核准徵收案之通知、補償費之發給對象，原則上係以徵收公告之日土地登記簿所記載者為準，即應向公告之日土地登記簿所記載之土地所有權人，按登記簿上記載之住址通知領取補償費。本件系爭土地之土地登記簿上記載之所有權人為林江甚，住址則付之闕如，符合土地法第237條第1項第2款「應受補償人所在地不明」之情形，則參加人將應發給之補償費辦理提存，以代清償，自屬合法有據。至提存書上所載提存原因為「業主拒領取」，顯然有誤，參加人亦陳稱該項記載應係承辦人員之疏漏一節，是否影響本件提存之效力？按非依債務本旨或向無受領權人所為之清償提存，其債之關係不消滅，提存法第18條定有明文；又按不依債務本旨之提存，不生清償之效力，最高法院39年臺上字第1355號亦著有判例。是認提存是否發生清償之效力，應依債務人所為提存能否實現債權內容而定，至提存原因之記載，乃屬提存法第9條規定之提存書記載內容之一，惟其並不影響債權之實現，提存所對提存原因之審查也僅只於形式審查，是該內容縱或有誤，不致影響提存之效力。至上訴人另主張其於35年間代理其母林江甚辦理系爭土地之總登記時，必有提供戶籍資料以供登載，乃地政人員之疏失，致未將其母地址載明於土地登記簿云云。惟查，系爭土地補償金之提存既屬合法，則於提存法院之時，應認補償發給完竣，參加人給付徵收補償費之公法上債務業已履行，上訴人即不得另行請求發給補償費。至上訴人上開主張縱若屬實，乃屬地政登記之經辦人員有無過失，是否發生國家賠償之問題，並不影響本件徵收補償費發給完竣之事實。（五）本件上訴人訴之聲明第1項為不合法，聲明第2項為無理由，爰併予裁判，以符訴訟經濟。資為其判決之論據。
五、上訴人上訴意旨略謂：（一）就土地徵收程序，政府與人民間互負權利義務，設政府應辦程序有誤，應依行政訴訟法第1條至第3條之規定救濟，乃屬當然，故原審判決為違法。（二）本案訴訟無當事人不適格問題，按依土地登記簿謄本所載，板橋市○○段○○○○號之所有權人為中華民國，其管理者則為交通部公路總局，又依交通部公路總局函載內容，系爭土地實際管理人乃被上訴人自明。其既為管理人，就其所管理之土地所發生之債務，當有代表政府處理解決之權利及義務，而就下級機關（即參加人）所代理上級機關（即被上訴人）所為徵收而生之違法責任，被上訴人自應負責，是被上訴人確為本案當事人，而有代表政府給付本案地價賠償費之義務，當無疑義。復按土地徵收乃政府對人民所為之行政處分，該處分應由代表政府核准徵收及發出徵收行政命令系統之內政部及代表政府執行徵收行政命令之交通部、交通部公路總局、交通部公路總局第一區養護工程處、臺北縣政府等機關，代表政府分擔完成，此2系統之機關權責分明，某系統所為過失違法責任，不能推卸於他系統之機關負責乃屬當然，依土地法第236條第2項及土地徵收條例第19條之規定，可見賠償費之負擔是政府，本應由公路總局負擔，惟該局已委任被上訴人為管理者，即應由被上訴人負擔賠償費。本案被上訴人因接受前管理者臺灣省政府交通處公路局業務之故，是參加人與臺灣省政府交通處公路局間之法定委任關係，應存在於參加人及被上訴人間，關於本案參加人（下級機關）所為之地價賠償費之違法處理，其不發生給付效力之責任，應歸於被上訴人（上級機關）負責，當事人不適格之說，毫無適用餘地。（三）被上訴人既為本案土地之管理人，即有代表政府處理本案及履行債務之義務，是被上訴人93年6月10日一工用字第0930009628號函拒絕給付上訴人賠償金之請求，係代表政府之行政處分，並非單純之事實敘述及理由說明。（四）原審判決採取參加人所執上訴人未辦理繼承登記之主張，暗示上訴人未有法定權益，故向已死亡之訴外人林江甚提存為合法云云。按土地法為民法之子法，故土地法之規定與民法規定牴觸時，應適用民法之規定，本件依民法第1147條之規定，上訴人之繼承權，自其母即訴外人林江甚於37年9月15日死亡之時起即已發生，法規上亦未限制繼承人辦理繼承登記之期限，故可由繼承人自由定日期為之，無論如何不能以未辦理繼承登記為藉口否認。按自然人一切法益權利自死亡時即消滅，訴外人林江甚於37年9月15日死亡，上訴人時任公務員，因事務繁忙，未立即辦理土地繼承登記，而辦理土地徵收執行之參加人，則係於75年3月28日代理被上訴人發放地價賠償費，並以業主（即訴外人林江甚）拒領取依法提存為由，將賠償費提存，並在法院公示送達，參加人未依民法第1147條及土地法第56條規定通知上訴人，於法即有未合。又依土地法第227條第1項及土地徵收條例第18條規定，參加人地政機關於接到中央地政機關通知核准徵收土地案時，應公告並通知土地所有權人及他項權利人，詎真正權利人即上訴人並未接到該通知，毫無知悉徵收情事，自不能僅以公告，即認已完成通知之義務。是參加人未提示訴外人拒領之證據，又未通知上訴人，徒以依土地法第227條第1項及土地法施行法第56條第1款之規定，依照登記簿所載之所有權人，已發出通知、提存、公示送達，故任務已完成為抗辯，然土地法及土地法施行法既為民法之子法，其與民法第1147條規定牴觸部分，自屬無效，參加人以死亡之訴外人林江甚拒收為由提存，依提存法第18條之規定，對上訴人不生法律上效力，其亦有偽造公文書之嫌，而參加人（下級機關）此違法提存之效力既不及於為真正權利人之上訴人，該違法責任即應歸屬被上訴人（上級機關），此應即以被上訴人不於公告完畢後15日內將應補償地價繳交於參加人論，參諸司法院釋字第110號解釋，該徵收命令關於本案土地部分，應已失效。又此土地徵收命令既已失效，即為政府無權占有人民土地，其為人民發現時，應得向政府請求回復原狀返還土地及無權占有期間之損害賠償，若不能返還土地時，應得政府依公價收買之，亦即屬賠償性質之地價，上訴人可依民法第184條第1項規定，向政府請求回復原狀及損害賠償，如無法回復原狀時，則應可依發現時之公告現值請求賠償。原審判決於此未予糾正，既認定上訴人為訴外人林江甚之合法繼承人，又認參加人指訴外人林江甚為受領人而提存為合法，其認定前後矛盾，復以上訴人遲未辦理繼承，未有法定權益，另並引據與本案無關之最高法院39年台上字第1335號判例，違法認定對已死亡之人提存為合法等，均可認原審判決乃違背憲法及法令之判決等語。
六、本院查：（一）按土地法第236條第2項規定：「前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）地政機關轉發之」，同法第228條第1項規定：
「被徵收土地之所有權已經登記完畢者，其所有權或他項權利除於公告前因繼承、強制執行或法院之判決而取得，並於前條公告期間內向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請將其權利備案者外，以公告之日土地登記簿所記載者為準」、第237條規定：「直轄市或縣（市）地政機關發給補償地價及補償費，有左列情形之一時，得將款額提存之︰一、應受補償人拒絕受領或不能受領者。二、應受補償人所在地不明者。依前項第二款規定辦理提存時，應以土地登記簿記載之土地所有權人及他項權利人之姓名、住址為準」、土地法施行法第56條規定：「依土地法第227條所為通知，應照左列之規定：一、被徵收土地已登記者，依照登記總簿所載之土地所有權人及土地他項權利人姓名住所，以書面通知。二、被徵收土地未經登記者，應以所在地之日報登載通知7日」。
（二）上訴人主張被上訴人既為系爭土地之管理人，就其所管理之土地所發生之債務，當有代表政府處理解決之權利及義務，而就下級機關（即參加人）所代理上級機關（即被上訴人）所為徵收而生之違法責任，被上訴人自應負責，是被上訴人確為適格當事人，而有代表政府給付本案地價補償費之義務云云，惟查被上訴人成為系爭土地之管理人係系爭土地徵收程序完竣後所致生之結果，與徵收程序進行中發放補償費之權責機關係屬二事，土地法第236第2項既已明定，發放徵收補償費之權責機關為該管直轄市或縣市政府，是參加人始為本件適格之當事人，被上訴人僅為負擔補償費之需地機關，上訴人倒果為因，將需地機關與發放補償費之權責機關混淆，顯係對於法令之誤解，委無足採。上訴人另主張土地法及土地法施行法為民法之子法，其與民法第1147條規定牴觸部分，自屬無效，參加人以死亡之林江甚為提存對象並以拒收為由提存，依提存法第18條之規定，對上訴人不生法律上效力，則被上訴人未於公告完畢後15日內將應補償地價繳交參加人發給上訴人完竣，參諸司法院釋字第110號解釋，系爭土地之徵收處分應已失效云云，查土地法為民法之特別法而非子法，有關土地徵收及補償事項在土地徵收條例制訂公布前自應適用土地法之規定，而土地法施行法第56條第1款既已明定依土地法第227條所為通知（核准徵收之通知），應依照登記總簿所載之土地所有權人姓名住所，以書面通知，土地法第237條第2項亦規定應受補償人所在地不明者而應辦理提存時，應以土地登記簿記載之土地所有權人之姓名、住址為準，而主管機關在調查前既無從知悉土地所有權人是否業已死亡，則本件參加人依照土地登記簿記載之土地所有權人之姓名、住址予以通知及提存，於法並無不合，雖嗣後發現本件土地所有權人林江甚業已死亡，但並不因此使通知及提存失其效力，土地所有權人及其繼承人仍能藉由繼承之法理受領參加人所提存之補償金，尚無使本件徵收失其效力之理，上訴人主張亦無可採。 （三）原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以被上訴人所為93年6月10日一工用字第0930009628號函並非行政處分，上訴人對之提起撤銷之訴，於法未合。又上訴人雖基於被上訴人作成徵收補償費之發價通知而具有公法上之債權，惟其未對主管該項業務之參加人起訴，而以被上訴人為對象提起給付之訴，顯屬當事人不適格；又上訴人之徵收補償費債權已因參加人所為合法之提存，發生清償之效果而告消滅，是上訴人縱以參加人為起訴對象，惟參加人發給補償費之義務既已藉由提存加以履行，上訴人對參加人之公法上債權已不存在，故上訴人提起本件給付之訴，亦無理由，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，並請求被上訴人應給付上訴人地價補償費2,114萬4,330元，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 10 月 5 日
第四庭審判長法 官 高 啟 燦
法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明法 官 楊 惠 欽法 官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 10 月 5 日
書記官 吳 玫 瑩