最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第00175號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 雲林縣政府代 表 人 乙○○上列當事人間因就業服務法事件，上訴人對於中華民國93年9月16日高雄高等行政法院93年度訴字第569號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於原審起訴主張略以：上訴人申請招募外籍監護工時縱有提供不實資料，惟若主觀上非基於相當刑事上故意過失責任，則被上訴人不得處罰。私立中國醫藥學院附設醫院診斷證明書係由上訴人之父陳萬宗自行至醫院取得，嗣交付上訴人委託為其申請外籍監護工，上訴人在被上訴人函告處罰前，對於該診斷證明書係虛偽毫不知情，且行政院勞工委員會 (下稱勞委會)核准上訴人申請後，上訴人並未進行外籍監護工之招募，足見上訴人並非故意提供不實資料申請招募。上訴人並未主動委託陳萬宗至醫院取得診斷證明書，則上訴人對於陳萬宗至醫院取得診斷證明書之行為，無從成立選任、指示及必要抽查等監督義務；該診斷證明書蓋有醫院關防及醫師章，形式上並無法辨識其真偽，足認該證明書係經有權限之人按其專業權限所開立及交付，非單憑受監護人委任即可取得，且上訴人對於究竟何人交付該診斷證明書予陳萬宗均未實際見聞亦無所悉，則上訴人與實際交付診斷證明書予陳萬宗之第三人之間無從成立委任關係，是對於該第三人所開立並交付不實診斷證明之行為，實不得課上訴人負適當選任、指示及必要抽查之監督義務，則在此背景下，上訴人選任過失理論根本無從建立。不論基於上訴人本身學識能力或上訴人所處工作及生活環境所得接觸之人，本就較欠缺行政法令之資訊及行政違法性認識，而上訴人對於申請外籍監護工應備之手續及條件所知亦有限，要求上訴人具備判斷自醫院取得有醫院關防與醫師章之診斷證明書是否虛偽之能力，顯屬苛求。事實上勞委會在未接到醫院表示並未開立該診斷證明書之函告前，亦已審核通過核准上訴人招募外籍監護工，足見主管機關亦無法預見該診斷證明係屬虛偽，舉重以明輕，何能要求上訴人有高於主管機關之識別能力，進而迴避提供該不實診斷證明書申請招募之結果發生？足證上訴人提供該診斷證明書申請招募許可並無過失。參照司法院釋字第275號解釋意旨，即便係不服從犯，仍需以行為人違反故意過失責任為處罰條件，不可將舉證責任倒置為行政機關科處行為人無過失責任。被上訴人未詳加調查上訴人主觀狀態，即率為處罰上訴人無過失行為，有違司法院釋字第275號解釋之意旨。對於受監護人之身體狀況是否達於可申請外籍監護工之情狀，主管機關勞委會乃授權特定醫院醫師就其主管業務按其專業作成評估，以做為是否許可招募申請之依據。因此該診斷證明書性質上乃行政委託醫師所做成之行政處分。縱事後證實為虛偽，然既有行政處分之形式，上訴人因信任其診斷證明為有權限之人所製作，故據以申請招募許可，上訴人之信賴利益應值得保護，基於信賴保護原則，被上訴人為行政罰之處分應受拘束，否則即為違法處分。私立中國醫藥學院附設醫院診斷證明書乃蓋有醫院關印且有醫師蓋章，縱為虛偽，參照司法院釋字第459號解釋意旨，其既具有診斷證明行政處分之形式，連勞委會審查時亦未發現其虛偽，核發准予招募之許可，上訴人信任其為真實診斷證明書，實非出於過失，非出於故意或過失之違規行為，應不得處罰。且上訴人因信任該醫院診斷證明書而為招募之申請行為應值得保護，原處分於法不合，爰請將訴願決定及原處分均撤銷等語。
二、被上訴人則略以：上訴人委託之悅勤公司負責人許傳文於訪談紀錄上稱，係陳萬宗自行到醫院開立診斷證明書，再由業務人員拿回申請外勞，且上訴人於起訴狀上亦述及陳萬宗於91年間單獨至醫院就診時，於醫院內取得可申請聘僱外籍監護工之醫院診斷證明書，陳萬宗並不知其係偽造，遂將之交付上訴人委託其向勞委會申請聘僱外籍監護工。按勞委會民國92年6月25日勞職外字第0920205073號函及行政程序法第24條第1項、第3項規定，可知不論由雇主之親屬、朋友取得，均應由雇主負相關提供不實診斷證明書之責任。是本件不實診斷證明書雖非上訴人親自偽造，惟既係以上訴人名義提出申請時所附上，且係其父親陳萬宗委託不知名第三人取得，上訴人對於其父及第三人仍負有適當選任、指示及必要抽查等監督義務，乃上訴人未盡到監督注意義務，至其父陳萬宗取得偽造之診斷證明書，並交予悅勤公司申辦外籍監護工引進業務，而發生提供不實診斷證明書之事實，原處分並無違誤等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：查依雇主聘僱外籍勞工申請表所示，上訴人既於該雇主聘僱外籍勞工申請書之雇主名稱乙欄上蓋印，並向勞委會申請外籍家庭監護工，即為雇用外籍員工從事工作之人，為就業服務法第2條第3款所定之雇主，依前開法令規定，雇主係提供申請外籍家庭監護工所應檢具診斷證明書之義務人，且該診斷證明書不論係由雇主自行辦理或委託第三人辦理，均不得提供不實資料，則上訴人向勞委會申請外籍家庭監護工時檢附私立中國醫藥學院附設醫院出具之雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書，既經該醫院以92年6月20日院業字第92062119號函復，該診斷證明書並非該院開立，是被上訴人以上訴人辦理聘僱外籍勞工之申請許可事項提供不實資料，違反就業服務法第65條第1項規定予以處罰，尚屬於法有據。上訴人既為申請聘僱許可之行為主體，對於申請時所備具之文件自當盡相當之注意義務以確保其真實性，其確保文件真實性之方式，除可自外觀上判斷提供之文件是否具備該文件應有之形式，記載內容是否屬實，並應確認係經合法管道取得，始可認已盡到注意義務。縱上訴人以該診斷書形式上已具備醫院關防及醫師章，難以判斷其真偽，然對於該診斷書之取得途逕仍有確認之可能及必要，依本件上訴人委託仲介外籍監護工之悅勤公司負責人許傳文92年9月4日於被上訴人處所製作之訪談紀錄上稱：「陳萬宗的醫師診斷證明書是由業務人員拿回來做申請外勞用，當時承辦的業務說這是甲○○的受監護人自行到醫院自行開立醫師診斷證明書，再由我們的業務人員拿回來做申請外勞用，‧‧‧」另據上訴人於92年8月25日於被上訴人處所做之訪談紀錄亦稱：「因平時我都不在家出外在忙，我父親平時有病痛時，都是自己叫車自行到醫院去就診，至於那家醫院我也不知道，所以我也不清楚他是不是曾經到過中國醫藥學院附設醫院去看過病。」、「這份資料我完全沒看過，更不知道這張診斷證明書是偽造的。我不知道我的父親是不是曾經到過中國醫藥學院附設醫院去看過病，所以也不知道這張診斷證明書的來源是不是中國醫藥學院附設醫院所開立出來的，我曾問我父親是不是曾到中國醫藥學院附設醫院就診，他也不清楚，因為他的記性不很好。」等語，可見上訴人在無法確定受監護人是否曾赴私立中國醫藥學院附設醫院就診並取得系爭診斷證明書情形下，竟未親自進一步查詢確認，即以該診斷證明書向勞委會提出本件申請，顯有過失。亦即上訴人既以雇主身分申請聘僱外籍勞工，自不得僅以該診斷證明書係由其父所交付，其無判斷真偽能力，即可免其確保該文件取得管道是否合法之義務，或謂勞委會為權責主管機關，既無法自形式上審查知其為偽造，卻苛責上訴人應負過失責任，有失公平等語卸責。則上訴人主張其無法辨別診斷書之真偽，且該診斷書係由其父陳萬宗所交付，對其父與交付診斷書第三人並無監督注意義務云云，亦無可採。再者，就業服務法之立法目的既在保障國民工作權、維持社會秩序且避免妨礙本國人之就業機會，故對於雇主聘僱外籍監護工之事項立法採申請許可制，依就業服務法第5條第2項第5款規定，即課予雇主有據實申請、招募、引進或管理之義務，並未以發生損害或危險為其構成要件，只要雇主提出申請時，有提供不實資料者，即構成違法，亦不以雇主於勞委會核准申請後，有進行外籍監護工之招募為必要。是上訴人主張本件勞委會核准上訴人申請後，未實際引進外籍監護工，即無成立違章可言云云，亦不足採信。綜上所述，上訴人以其父陳萬宗為受看護人名義，辦理聘僱外國人之申請許可等事項，因申請時提出之診斷證明書係屬偽造，被上訴人乃依就業服務法第5條第2項第5款及同法第65條第1項規定，裁處上訴人30萬元罰鍰，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不當，因而將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
四、本院經核原判決於法尚無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張略以：上訴人申請招募時縱有提供不實資料，惟若主觀上非基於相當刑事故意過失責任，被上訴人不得處罰，況且上訴人在被上訴人函告處罰前，對於該診斷證明書虛偽之情事並不知情，且勞委會核准上訴人申請後，上訴人並未進行外籍監護工之招募，足證上訴人並非故意提供不實資料申請招募。再者，上訴人對於其父陳萬宗及交付診斷書之第三人並無監督注意義務，上訴人亦無法預見該診斷證明書係屬虛偽，原判決僅泛言上訴人雖對診斷證明書之形式難以判斷其真偽，但對於取得途徑仍有確認之可能及必要，即認為上訴人有過失，然而原判決並未指出上訴人負有確認取得診斷證明書途徑注意義務的法律依據，顯有判決不備理由的違法。再者，被上訴人未詳加調查上訴人主觀狀態，即率為處罰上訴人無過失行為，有違司法院釋字第275號解釋意旨，原判決未察過失責任之倒置並非無過失責任，顯有適用法規錯誤之違法。參照司法院釋字第459號解釋意旨，可知私立中國醫藥學院附設醫院開立之診斷證明書性質為行政委託醫師作成之行政處分，縱事後證實為虛偽，然上訴人信任該診斷證明為有權限之人製作，據以申請招募許可，應有信賴保護原則之適用；且上訴人之行為並未妨礙就業服務法立法目的，況上訴人經濟困難，被上訴人所處罰鍰非上訴人所能負擔，其所造成損害與達成之目的顯失均衡，有違比例原則，原判決據以維持被上訴人違反行政程序法第7條及第119條規定之處分，適用法規顯有錯誤。爰請廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分等語。然查「本法用詞定義如下：三、雇主：指聘、僱用員工從事工作者。」、「雇主招募或僱用員工，不得有下列情事：五、辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」、「雇主聘僱外國人工作，應檢具有關文件，向中央主管機關申請許可。」、「違反第5條第2項第5款．．．規定者，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰。」行為時就業服務法第2條第3款、第5條第2項第5款、第48條第1項前段及第65條第1項分別定有明文。又「以人民因違反法律上義務而應受之行政罰，係屬對人民之制裁，原則上行為人應有可歸責之原因，故於法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但為維護行政目的之實現，兼顧人民權利之保障，應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」並經司法院釋字第275號解釋在案。另就業服務法之立法目的在保障國民工作權、維持社會秩序且避免妨礙本國人之就業機會。故立法採申請許可制，就申請者之資格條件列為須經許可內容，並課以雇主之義務與責任，觀諸就業服務法第5條第2項第5款及第65條第1項規定，並未以發生損害或危險為其構成要件，是行為人有所違反時，即應受過失之推定，倘若行為人不能舉證證明自己無過失時，則應受處罰。而本件上訴人以其父陳萬宗為受看護人名義，辦理聘僱外國人之申請許可等事項，於申請時提供以財團法人私立中國醫藥學院附設醫院名義出具之「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」向勞委會申請聘僱外籍看護工。嗣經該醫院函復勞委會職業訓練局前開診斷證明書並非該院所開立；勞委會遂函送被上訴人查處，經被上訴人審查後，認上訴人違章屬實，爰處上訴人罰鍰新台幣30萬元。揆諸前開規定與說明，尚無違誤，訴願決定及原判決均予維持，於法亦無不合。況查原判決就本件爭點即上訴人主張其無法辨別診斷書之真偽，且該診斷書係由其父陳萬宗所交付，對其父與交付診斷書第三人並無監督注意義務；勞委會核准上訴人申請後，其未實際引進外籍監護工，即無成立違章可言各節，為不可採等情，明確詳述其得心證之理由，有如前述。並與前開行為時就業服務法等法令規定及解釋意旨要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 2 月 16 日
第三庭審判長法 官 徐 樹 海
法 官 黃 合 文法 官 吳 明 鴻法 官 林 茂 權法 官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 2 月 16 日
書記官 王 福 瀛