最 高 行 政 法 院 判 決
95年度判字第01756號上 訴 人 萊爾富國際股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 黃秀禎律師
楊宗翰律師被 上訴 人 行政院公平交易委員會代 表 人 乙○○上列當事人間因公平交易法事件，上訴人對於中華民國95年4月13日臺北高等行政法院94年度訴更一字第90號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件第三人九光生物科技股份有限公司（下稱檢舉人）向被上訴人檢舉上訴人利用市場優勢地位，向供貨廠商強制收取附加費用，且與檢舉人簽訂交易協議書暨供銷契約書載有不明確之產品下架標準及重複收取附加費用等情，涉有違反公平交易法情事。案經被上訴人調查結果，以上訴人於新開店數滿百整數時，除收取「百店慶贊助費」（下稱百店費）之附加費用外，並重複收取「新開店促銷推廣分攤費」（下稱新店費）附加費用，為足以影響市場交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，乃依同法第41條前段規定，於90年7月20日以公處字第088號處分書，命上訴人自該處分書送達次日起，應立即停止前項足以影響交易秩序之顯失公平行為，並處上訴人新台幣（下同）100萬元罰鍰。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院92年10月7日91年度訴字第1625號判決（下稱前審判決）將「訴願決定及原處分均撤銷」。被上訴人不服，提起上訴，經本院94年4月14日94年度判字第543號判決（下稱本院前判決）將上揭前審判決廢棄發回審理，復經原審法院以94年度訴更一字第90號判決（下稱原判決）將上訴人之訴駁回。上訴人不服，乃提起本件上訴。
二、上訴人於原審主張略謂：㈠檢舉人所經營之香菸販售業務，其交易市場普設於全省各地之菸酒零售（商）點，超級市場、大型商場、大型賣場以及大型物流中心等處所（構成所謂「香菸販售業務之交易市場」），此為檢舉人所自承；而上訴人所提供之「香菸販售業務之交易市場」，非檢舉人所銷售產品之單元、唯一、最大或最重要之市場，檢舉人對於上訴人於交易上之依賴程度仍屬有限，上訴人非檢舉人重要銷售通路，確實不具市場優勢地位，檢舉人亦有高度變更商品販售通路之可能性，此經比較檢舉人88年度營業總額（100餘萬元，系爭產品即「本草卷燒」約占80％）與截至88年10月11日止銷貨予上訴人金額125萬元結果，後者僅占前者2.45%即明，上情亦均為前審判決所認定。況上訴人雖於全國連鎖便利商店中市占率位居第三名，惟市占率不過僅11.4％，僅及第一名（統一超商股份有限公司）市占率（43％）之四分之一，是不論以整體末端通路市場（另包含其他零售市場即大型物流中心等）或便利商店體系觀之，上訴人在香菸販售市場中對於檢舉人均不具相對優勢之地位。㈡又上訴人於87年8月24日與檢舉人簽訂「供貨合約書」及「87年交易推廣協議書」時，於「交易推廣協議書」中明文約定之附加費用，皆為檢舉人事前可得估計之交易成本，檢舉人於締約前，對於系爭附加費用之約定，自應知之甚稔，更應基於「合理商人」之注意義務，就系爭契約條款與約定內容（著眼在上訴人「現有」之連鎖便利商店總數，而非「未來」之總數）為充分全盤考量後，於契約自由下所為商業利益計算，始決定是否接受系爭契約，不容事後空言檢舉人當初係基於不公平情形下被迫與上訴人達成契約。且觀諸上訴人與其他廠商於88年間所簽立之交易推廣協議書，有關「付款期限」、「結款折扣」、「資訊處理費」、「進、退貨物流配送服務費」、「週年慶贊助費」、「百店費」及「新店費」等約定，均各有所不同，並非上訴人一方提出後，即不得再為磋商，令相對人毫無談判空間，是上訴人並無強迫檢舉人接受不公平條款之情。㈢被上訴人認定附加費用之收取為過高而認為屬不公平之交易條款，係以附加費用占銷貨金額之比例高達56％為由，亦即似以附加費用占銷貨金額比例之高低，作為認定附加費用是否合理之標準。惟本件上訴人所收取之附加費用，其中98萬3,000元乃是針對檢舉人商品之「上架費用」，與本案無關，是因應檢舉人之商品而需製作商品告示及訂購條碼所需之費用，當應由檢舉人負擔，相關部分亦經臺灣板橋地方法院89年度簡上字第328號確定判決認定。又相關附加費用收取之標準均為固定，並非隨產品銷售金額之高低而調整，故附加費用占銷貨金額比例之多寡，完全取決於該產品之實際銷貨金額。依被上訴人認定之標準，則附加費用之約定是否合理與公平竟取決於該產品事後銷售之好壞，由實際銷售金額決定附加費用是否合理，而非以附加費用約定之本身是否合理為判斷，其認定標準即非恰當。㈣又被上訴人以上訴人於開店數滿百整數時，除收取「新店費」外，並再收取「百店費」，而認上訴人強制重複收費，為顯失公平之行為。惟「新店費」係上訴人新開分店所收取一千元之費用，對廠商而言可獲取零售據點增加之利益。而「百店費」則為上訴人開店數滿百時就慶祝活動所收取之贊助費，然上訴人相關促銷活動之舉辦，對各廠商產品之銷售自有正面意義。故上述二項附加費用收取之目的不同，被上訴人將其混為一談，而認係強制重複收費或與「比例性」、「直接關連性」違背，顯有違誤。況被上訴人既未曾向檢舉人收取「百店費」，未曾發生重複收費之情事，惟被上訴人竟以從未發生之事實，而認定上訴人重複收費之行為已違反公平交易法第24條，亦有處分之理由與事實嚴重不符之違誤。㈤本件乃是單一個案所生之交易糾紛，被上訴人於前審判決92年6月19日準備程序庭回應法官「本件是處罰個案還是通案」之詢問時，亦回復以「都是處罰個案」等語，是本件自無公平交易法第24條規定之適用。且如前述，上訴人與其他供貨商之交易推廣協議書，並非如被上訴人所稱均係同一格式、項目，或雖有相同項目，但雙方約定之費用標準卻有不一，足見本件上訴人向檢舉人收取該等附加費用，確係單一個案，自無該條規定之適用。爰請將訴願決定及原處分均撤銷等語。
被上訴人略以：㈠本件上訴人於新開店時向供貨廠商收取「新店費」之附加費用，復於新開店滿百時收取「百店費」之附加費用，實係在新開店滿百時，另立名目重複收取相同關聯性之附加費用，但對於促進商品之販售並未提供雙倍效益，其收取行為實欠缺正當合理理由，已有不當。另經考量便利商店之無營業時間限制及地域便利優勢，並據上訴人對於連鎖便利商店市場之市場占有率、營業規模及展店家數等資料，以及上訴人90年4月12日陳述紀錄其自承與供貨商簽訂之交易協議書暨供銷契約書格式相同、項目一樣，顯見上訴人具相當之市場力量，且其收取案關附加費用非僅針對檢舉人而為，本案絕非單一個別之交易糾紛。在上訴人以訂定不當收取附加費用條款之制式定型化契約與眾多交易相對人締約之情形下，其對絕大多數交易相對人重複收取相同關聯性附加費用之行為，確足以對交易秩序造成一定影響，更顯示該等行為如不予以處罰遏止，則日後其行為將持續影響其他潛在交易相對人，對交易秩序構成更大損害。是上訴人不當重複收取案關附加費用之行為，違反公平交易法第24條規定。㈡就本件而言，87年9月至88年6月間，檢舉人售予被上訴人系爭商品之金額，總計僅193萬餘元，然查被上訴人所收取之各項附加費用總額竟高達銷售金額56%，詳究其由，檢舉人之所以願以接受此種交易條件，被上訴人於市場上所具之相對優勢地位，無非係一重要因素。而檢舉人系爭商品「本草卷燒」並非便利商店架上不可或缺之熱門商品或民生必需品，上訴人如不與檢舉人交易，尚可輕易自其他菸品供貨商處取得替代產品，但檢舉人如不接受上訴人之契約條件，將同時喪失全國500多處銷售點之上架及曝光銷售機會。且系爭商品占檢舉人營業額80%左右，為檢舉人主力商品，若驟然喪失500多處銷售點，對檢舉人之營運影響必然甚鉅，是檢舉人對於上訴人有相當之依賴性，而居於議約弱勢之一方。是在被上訴人擁有相對優勢，且僅提供單方制訂之定型化供貨合約之情形下，檢舉人被迫接受，業已逸脫契約自由之範疇。被上訴人強制重複收取附加費用之行為，對其供貨之交易相對人而言，屬違反一般商業倫理之不當壓抑，足以侵害效能競爭。㈢上訴人雖援引臺灣板橋地方法院89年度簡上字第328號民事判決，惟該判決非但未否認被上訴人處分之適法性，甚且肯認上訴人具有相對優勢地位，並支持被上訴人之見解認為上訴人對交易相對人收取性質相同之附加費用實已違「直接關連性」原則，係為不當。㈣被上訴人已依公平交易法施行細則第33條規定，審酌本案一切情狀，包括上訴人營業規模、營業家數、相對市場優勢地位；自87年來即以定型化契約向交易相對人強制重複收取附加費用，其收取金額、收取原因無直接關聯性且不符比例；被上訴人已就流通事業訂定「大型流通業經營行為導正內容與期限」，明訂大型流通業向供貨廠商收取附加費用之行為涉有違反公平交易法規定之情形，並廣為宣導等情事等各種因素後，作成原處分。且案關之重複收取附加費用行為，不但於上訴人與其交易相對人間屬經常性之行為，而非偶一糾紛，且於連鎖便利商店市場，甚至整個流通業市場，亦非個案。被上訴人基於維護交易秩序及整體經濟利益之職權，於本案相關事證資料明確下，作成原處分，實為合法合理，符合明確性、比例原則等一般法律原則等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰」公平交易法第24條及第41條前段分別定有明文。㈡查本院前判決將前審判決廢棄，發回原審法院更為審理，其理由略以：「本件被上訴人（即本案上訴人，下同）所屬張志興、葉育堅、賴錫卿於90年4月12日上訴人（即本案被上訴人，下同）調查陳述紀錄中自承與供貨商簽訂之交易推廣協議書格式相同、項目一樣，則被上訴人是否係以單方制定之定型化年度供貨合約，強制向供貨廠商收取『新開店協贊費』或『百店慶贊助費』二項附加費用，事涉被上訴人與其供貨廠商間之整體性問題……對供貨廠商而言，新增零售據點僅增加一個零售點之銷售量，被上訴人卻在新開店滿百時，另立名目重複收取附加費用，則被上訴人是否以其具有優勢交易地位侵害競爭秩序所欲實現資源分配之效率性及競爭行為賴以存立之健全交易社會，而違反公平交易法第24條之規定，並非無再探求之餘地。原判決（即本案前審判決，下同）以進貨金額不高，檢舉人對於被上訴人於交易上之依賴程度仍屬有限，且檢舉人非無變更商品販賣通路之可能性，認被上訴人之於檢舉人是否果居於優勢地位，不無可疑，已嫌速斷。況查公平交易法第24條之適用並不以產生實害為前提，只要該行為實施後，在客觀上構成顯失公平為已足。而本件檢舉人與被上訴人交易期間，並未適逢被上訴人百店慶，以致被上訴人未實際向檢舉人收取百店慶贊助費，惟依被上訴人與檢舉人簽訂之交易協議書規定，被上訴人於新開店數滿百整數時，除收取『百店慶贊助費』之附加費用外，並可重複收取『新開店促銷推廣分攤費』附加費用，客觀上已足以影響市場交易秩序之顯失公平行為。原判決遽以被上訴人未實際向檢舉人收取百店慶贊助費，即謂原處分主文所示之重複收取，顯有重大瑕疵，將原處分及訴願決定均撤銷，尚難謂於法無違……」等語。㈢上訴人主張本案係與檢舉人單一個別非經常性交易糾紛，故應循民事救濟途逕解決乙節。按公平交易法第24條為一概括性規定，於適用上易生困難與爭論，公平交易法之主管機關即被上訴人為使其適用具體化及明確化，乃訂定發布公平交易法第24條案件處理原則，於該處理原則第2點（公平交易法第24條適用之基本精神）規定：「為釐清本條與民法、消費者保護法等其他法律相關規定之區隔，應以『足以影響交易秩序』之要件，作為篩選是否適用公平交易法或本條之準據，即於系爭行為對於市場交易秩序足生影響時，本會始依本條規定受理該案件；倘未合致『足以影響交易秩序』之要件，則應請其依民法、消費者保護法或其他法律請求救濟。……」第3點（與其他法律競合之釐清）規定：「本條對事業之規範，常與其他法律有競合之疑義，應考量左列事項判斷之：（一）按事業與事業或消費者間之契約約定，係本於自由意思簽定交易條件，無論其內容是否顯不公平或事後有無依約履行，此契約行為原則上應以契約法規範之。惟於系爭行為危及競爭秩序或市場交易秩序時，始例外有本條之適用。例如在契約內容顯失公平部分，倘未合致『足以影響交易秩序』之要件，則應循民事途徑救濟解決；僅於合致前開要件，考量公共利益時，始由本條介入規範之。……」第5點（判斷足以影響交易秩序應考量事項）規定：「本條所稱交易秩序係指符合善良風俗之社會倫理及效能競爭之商業競爭倫理之交易行為，其具體內涵則為符合社會倫理及自由、公平競爭精神賴以維繫之交易秩序。判斷『足以影響交易秩序』時，應考量是否足以影響整體交易秩序（諸如：受害人數之多寡、造成損害之量及程度、是否會對其他事業產生警惕效果及是否為針對特定團體或組群所為之欺罔或顯失公平行為等事項）或有影響將來潛在多數受害人效果之案件，且不以其對交易秩序已實際產生影響者為限，始有本條之適用。至單一個別非經常性之交易糾紛，則應尋求民事救濟，而不適用本條之規定。」核上開規定，係被上訴人本於公平交易法第24條規定所為之解釋性行政規則，用以審理事業之行為是否違反公平交易法第24條規定，於法律保留原則無違，亦不生授權是否明確問題，自得援為本案判斷之參考，而基於行政自我拘束之原則，被上訴人自亦應加以遵循。是參照上開處理原則，可知事業與個別廠商之交易行為非必然即屬單一個別非經常性之糾紛，蓋事業與不同交易相對人間之交易行為本有個別差異性存在，而若其有復為相同或類似行為致有影響「將來潛在多數受害人」之效果，應認合致「足以影響交易秩序」之要件，此時被上訴人基於公共利益之考量，並非不得依公平交易法第24條規定介入規範之，自不能再認事業之行為屬單一個別非經常性之行為。本案依上訴人所屬張志興、葉育堅、賴錫卿於90年4月12日在被上訴人處調查陳述紀錄中自承與供貨商簽訂之交易推廣協議書格式相同、項目一樣，顯見上訴人收取案關附加費用非僅針對檢舉人而為，即上訴人對於其他供貨商亦有重複收受該等附加費用之虞，是倘案關之不當收取附加費用行為未經被上訴人予以糾正，則將來上訴人仍有持續對其他潛在供貨商為相同行為之可能性，此已合致上開處理原則第5點「或有影響將來潛在多數受害人效果之案件，且不以其對交易秩序已實際產生影響者為限」之規定，被上訴人自得依公平交易法第24條規定加以介入處理。況被上訴人歷來就流通事業重複收取相同性質附加費用之處分案例，於便利商店業者計有上訴人、福客多商店股份有限公司、統一超商股份有限公司等三家，而該三家事業於連鎖便利商店市場之市占率均在前五位之內；於量販店及超級市場業者則計有家福股份有限公司及惠康百貨股份有限公司等二家，該二事業亦為相關市場範圍內具有市場力之業者；顯見案關之重複收取附加費用行為，不但於上訴人與其交易相對人間屬經常性之行為，非偶一糾紛，且於連鎖便利商店市場，甚至整個流通業市場，亦非個案。從而被上訴人基於維護交易秩序及整體經濟利益之職權，於本案相關事證明確下，作成原處分，即無違誤。㈣本案上訴人相對於檢舉人（或與檢舉人相類似之將來潛在多數供貨廠商）係具有相對優勢地位，而檢舉人並無特殊之交易條件可排除上訴人之相對優勢地位：⒈原處分係以上訴人與檢舉人（或與檢舉人相類似之將來潛在多數供貨廠商）間之交易關係為基準，認定其中一方是否具有相對市場力或資訊優勢地位，從而上訴人稱本件應以全國通路市場（包含零售市場及大型物流中心等）整體觀之，來檢視上訴人是否具有相對優勢地位云云，無乃誤解原處分意旨，並不可採。⒉另案本院94年度判字第1786號判決明揭：「……上訴人（即本案被上訴人，下同）於判斷事業有無濫用優勢地位，從事不公平交易行為，自須就事業與個別交易相對人之市場力進行個案審查。原判決認以公平交易法第24條僅針對通案而言，而非針對個別廠商之個案為判斷，未察交易行為於不同事業間有其個別差異存在，已有可議。且流通事業不當收取附加費用，將使供貨廠商無法成為有效的競爭主體，傷害市場公平競爭本質，且所增加供貨廠商之成本負擔將反映於商品最終零售價格，對消費者利益產生負面影響，據此，上訴人雖依個別事業之檢舉展開調查，然因對個案所為處分將使被上訴人或其他流通事業之類似行為產生警惕作用，自屬處理原則第5點所稱『影響整體交易秩序』之判斷因素之一，與公平交易法第24條所規定『足以影響交易秩序』之要件尚無不合。」，準此，被上訴人尚非不得依個別事業之檢舉展開調查，而經調查結果，如該被檢舉之事業相對於檢舉之個別事業，確實具有市場相對優勢地位，且確實濫用其市場相對優勢地位從事不公平交易之行為，因對個案所為處分將使被檢舉之事業或其他流通事業之類似行為產生警惕作用，自非無公平交易法第24條之適用餘地。⒊在具體個案中，認定交易關係其中一方是否具相對市場力或資訊優勢地位，須審酌事業相對於交易相對人之營業規模及市場占有率、交易相對人對事業於交易上之依賴程度、交易相對人變更商品販售通路之可能性，及所涉特定商品之供需關係等因素，予以綜合判斷。本案檢舉人經由上訴人通路銷售之商品為菸品，是於判斷上訴人是否具有相對優勢地位時，須考量菸品之商品及銷售特性、上訴人與整體菸品供應廠商間之供需關係，及上訴人與檢舉人間之交易狀況等因素，綜合判斷之。⒋連鎖性便利商店所具有之營業據點多、營業時間長、可同時上架銷售等特點，能夠滿足顧客之即時性及便利性購物需求，商品之週轉率亦相對迅速，確使連鎖性便利商店成為菸品供貨商之重要銷售通路。而案關收取附加費用之87年度及88年度交易推廣協議書係由上訴人單方事先以制式方式擬定，是在契約條款相關權利義務內容方面，上訴人顯較供貨廠商具有資訊優勢。又菸品之競爭者眾、替代性高，上訴人如斷絕與某菸品供貨商之交易，尚可輕易自其他菸品供貨商處取得替代產品，但相對地，菸品供貨商將同時喪失全國550 多處銷售點之上架及曝光銷售機會，於短期內非可輕易覓得同等之銷售通路。是上訴人相對於絕大多數菸品供貨商而言，不僅具有定型化契約條款之資訊優勢，亦具有議約方面之優勢，除非供貨商之菸品為消費者高度需求之知名品牌，或具有其他優勢交易條件，否則其議約能力尚難與上訴人相比擬。查案關之檢舉人商品「本草卷燒」並非連鎖性便利商店架上不可或缺之熱門商品或民生必需品，上訴人如不與檢舉人交易，尚可輕易自其他菸品供貨商處取得替代產品，但檢舉人如不接受上訴人之契約條件，將同時喪失全國500多處銷售點之上架及曝光銷售機會；且「本草卷燒」為檢舉人主力商品，若驟然喪失500多處銷售點，對檢舉人之營運影響必然甚鉅，是檢舉人對於上訴人具有相當之依賴性，而居於議約弱勢之一方；另檢舉人88年之營業額約5,100餘萬元，上訴人同期之營業額則逾77億元，是在營業規模方面，檢舉人亦遠不及原告；再就檢舉人與連鎖便利商店之締約情形以觀，其原有之連鎖便利商店經銷通路，係包括統一超商股份有限公司、全家便利商店股份有限公司、富群超商股份有限公司、福客多商店股份有限公司及上訴人等五大便利商店系統，惟最後卻僅剩中日超商企業股份有限公司一家，益證上訴人等連鎖便利商店相對於檢舉人，係握有締約及商品上、下架之主導權。綜上，堪認上訴人相對於檢舉人（或與檢舉人相類似之將來潛在多數供貨廠商）係具有相對優勢地位，而檢舉人並無特殊之交易條件可排除上訴人之相對優勢地位。
㈤本案上訴人已濫用其相對優勢地位，不當收取附加費用：⒈公平交易法第24條案件處理原則第7點規定：「本條所稱『顯失公平』：係指『以顯失公平之方法從事競爭或商業交易』者。其常見之具體內涵主要可分為3種類型：……（三）濫用市場相對優勢地位，從事不公平交易行為具相對市場力或市場資訊優勢地位之事業，利用交易相對人（事業或消費者）之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事不公平交易之行為。．．」，另參諸被上訴人對於流通事業收取附加費用案件之處理原則【案關收取附加費用之交易推廣協議書，係87年度及88年度，而該處理原則雖於89年11月9日經被上訴人委員會議通過、89年11月30日公壹字第03967號函分行，嗣於94年2月24日、94年8月26日、95年1月9日迭次修正發布，但上開處理原則乃被上訴人就公平交易法所為之釋示，係闡明法規之原意，依司法院釋字第287號解釋意旨，應自法規生效之日起有其適用】，有關不當收取附加費用之行為類型，包括：就促進商品販售無直接關係之費用，要求供貨廠商負擔該項費用；就促進商品販售之用途及產生之效益相同，但要求供貨廠商重複負擔不同項目之附加費用；其他違反一般合理交易習慣或商業倫理之不當收取附加費用行為……等。⒉本案上訴人於新開店時收取「新店費」之附加費用，復於新開店滿百時收取「百店費」之附加費用，惟對供貨廠商而言，無論該新增零售據點係屬流通事業之第10家店、第99家店或第100家店，均僅可能增加一個零售點之銷售量，故上訴人實係在新開店滿百時，另立名目重複收取相同關聯性之附加費用，而該附加費用對於促進商品之銷售並未提供雙倍效益，其收取行為實欠缺正當合理性。如不予以遏止，則日後其行為將持續影響其他潛在交易相對人，對交易秩序構成更大之損害。是本件被上訴人考量上訴人對檢舉人不當重複收取案關附加費用之行為，亦有施於其他供貨廠商之虞，認定其行為足以影響交易秩序，於法洵無違誤。㈥臺灣板橋地方法院89年度簡上字第328號民事判決，係針對本案檢舉人主張上訴人收取「廣告贊助費」、「新店費」及「年度獎勵金」部分，認上訴人既向本案檢舉人收取「廣告贊助費」及「新店費」，其另立名目再向本案檢舉人收取性質相仿之「年度獎勵金」，已違直接關連性原則，該「年度獎勵金」附加費用之收取，應認係上訴人憑藉其相對優勢交易地位，所單方制定之不合理收費項目，已違公平交易法第24條之強制規定。上開民事判決並非針對本案「新店費」及「百店費」之附加費用部分加以判斷，而上開民事判決非但未否認被上訴人處分之適法性，甚至肯認上訴人具有相對優勢地位，且其收取性質相仿之附加費用已違直接關連性原則。㈦上訴人提出與小菸囪事業有限公司、北益菸酒有限公司、瑞士商菲利普莫里斯股份有限公司台灣分公司、七星煙草股份有限公司、協合菸酒股份有限公司等五事業之交易推廣協議書，主張附加費用之約定並非令供貨廠商毫無談判空間云云。惟查：⒈本案乃被上訴人據上訴人於87、88年間憑其相對於檢舉人具有相對優勢地位，強制重複收取附加費用之行為，核已違反公平交易法第24條規定所為之處分。則上訴人所提供與七星煙草股份有限公司、協合菸酒股份有限公司及小菸囪事業有限公司於89年度之交易推廣協議書，即不得援引作為本案比較之對象。⒉又原處分既係認定上訴人於新開店時收取「新店費」之附加費用，復於新開店滿百時另收取「百店費」之附加費用，核屬重複收取附加費用之不當行為。則上訴人對小菸囪事業有限公司以及瑞士商菲利普莫里斯股份有限公司台灣分公司既同樣重複收取該等附加費用，自無法排除其重複收取附加費用行為之不當性。⒊至上訴人與北益菸酒有限公司之88、89年度交易推廣協議書中雖未列有「百店費」之項目，惟查北益菸酒有限公司委託上訴人銷售之菸品不明，無從比較該菸品與檢舉人菸品之差異，亦未知北益菸酒有限公司相對於上訴人是否具有其他優勢交易條件，且檢舉人於87年9月至88年6月間與上訴人之交易金額僅有193萬餘元，而北益菸酒有限公司87年度與上訴人之交易金額則有5,700萬餘元，足知北益菸酒有限公司之菸品暢銷度高出檢舉人之菸品甚多，是尚難遽斷該公司與上訴人間之相對市場地位情形與檢舉人相同。⒋上訴人自承其與所有供貨廠商簽訂之交易推廣協議書格式相同、項目一樣，雖其主張會依商品特性種類不同而有不同之交易條件，但卻僅能提出北益菸酒有限公司此一件未重複收取「新店費」及「百店費」之事例，是此個案尚不足以推翻本件原處分之認定等由，駁回上訴人原審之訴。
四、上訴意旨復執前詞，並主張：㈠公平交易法第24條案件處理原則所指「相對優勢」及「不公平交易」，係不確定法律概念，究需達到何種程度始能稱為「市場相對優勢」？其與「市場機制」、「契約自由」又應如何劃分？被上訴人未予釐清即予裁罰，違背行政程序法第5條之明確性原則。原審不察，亦有重大違誤。㈡本件係「單一、個別、非經常交易性糾紛」，抑或「經常性行為」等節，原審捨上訴人所舉小菸囪事業有限公司、七星煙草股份有限公司、協合菸酒股份有限公司之交易推廣協議書未察，僅片面採據被上訴人之調查陳述紀錄作為判斷基礎，遽認本件為經常性行為而以公平交易法相繩，顯已違背證據法則。況本件肇始於上訴人與檢舉人間有關菸品進貨及解除契約等民事履約糾紛，該糾紛業經臺灣板橋地方法院89年度簡上字第328號民事判決確定在案。則相關民事爭議既已釐清，依據公平交易法第24條案件處理原則第3點規定，本件實無公平交易法之適用餘地。原判決未見及此，顯有違法。㈢檢舉人系爭產品透過上訴人通路銷售者，僅占檢舉人營業總額2.45%，依據被上訴人對於流通事業收取附加費用案件之處理原則第4條規定，根本不構成「市場優勢地位」。則原審遽採被上訴人片面說詞，逕認上訴人之交易地位對於檢舉人而言有相對優勢地位云云，實已違背經驗與論理法則。㈣上訴人業於原審主張「新店費」與「百店費」二項附加費用收取之原因、目的均不相同，除無重複收取外，亦與「比例性」及「直接關連性無違。且臺灣板橋地方法院89年度簡上字第328號確定判決亦認上訴人收取廣告贊助費及新店費「並未逾越正常經濟活動之範圍，應為市場競爭秩序所容許，自無違反公平交易法第19條之情；且上開附加費用與系爭貨品之銷售間具有『直接關連性』及『比例性』二項原則，亦無違反第24條情事……抗辯此部分附加費用之約定有違公平交易法，應屬無效云云，尚非可採」；原審未察，顯屬錯誤。又原審一方面已肯認上訴人每增一個銷售點，即可增加檢舉人系爭產品上架及曝光銷售機會，另一方面又以無論該新增零售據點係屬流通事業之第10家店、第99家店或第100家店，均僅可能增加一個零售點之銷售量，遽認上訴人收取附加費用欠缺正當性，其理由亦有矛盾之違法。㈤上訴人另業於原審主張縱認「新店費」與「百店費」有重複收取之嫌，惟重複收取之新店費僅1,000元，原處分竟處罰上訴人100萬元，不符比例原則；且上訴人根本未曾向檢舉人收取百店費，原處分之事實與理由嚴重不符，益見被上訴人作成原處分前根本未詳加調查所有事證而遽為處分等語。詎原審疏而未察，亦屬重大違法。㈥公平交易法之目的應在於促進公平競爭，而非無限適用致干擾交易秩序及市場機制。今原審既已查明檢舉人系爭商品於各大通路均已下架，顯見該產品之市場銷售情形不佳，則上訴人將系爭商品下架，係基於市場競爭法則使然。原審逕認此下架主導權已構成相對優勢地位云云，無異變相強迫使所有流通事業均應無條件接受所有託賣商品，並禁止其依市場淘汰機制而彈性調整物流，此反有害於交易秩序與市場機制，不無手段逾越目的之嫌，實已嚴重違背公平交易法之立法初衷等語。訴請將原判決廢棄改判或發回。
五、本院按：㈠查行政程序法第5條「行政行為內容明確性之要求」，不但適用於法律要件亦及於法律效果，是以構成要件，法律雖以抽象概念表示，不論其為不確定法律概念或概括條款，均須無違於明確性要求。公平交易法第24條為一概括規定，為使其適用具體明確化，被上訴人本於主管機關之立場，乃訂定「公平交易法第24條案件處理原則」，究其性質，核屬行政規則，對於被上訴人具有自我約束之效力。而公平交易法第24條案件處理原則所指「足以影響交易秩序」、「相對優勢」及「不公平交易」，係不確定法律概念，究需達到何種程度始能稱為「市場相對優勢」？其與「市場機制」、「契約自由」又應如何劃分？本應尊重主管機關相當程度之判斷餘地。如主管機關所訂定之行政規則係依其職掌就有關法規為適切之解釋或闡明法規之原意，而於處理個案時，根據事實並依該行政規則而為判斷，符合論理法則或經驗法則，其所為之處分即難謂有適用法規不當或違背行政程序法第5條所定「明確性原則」之違法。㈡本件上訴人是否有利用市場優勢地位，向供貨廠商強制收取附加費用，且與檢舉人簽訂交易協議書暨供銷契約書載有不明確之產品下架標準及重複收取附加費用等行為，關乎上訴人是否違反公平交易法第24條之規定。原審於判決理由欄就案關之檢舉人商品「本草卷燒」並非連鎖性便利商店架上不可或缺之熱門商品或民生必需品，上訴人如不與檢舉人交易，尚可輕易自其他菸品供貨商處取得替代產品，但檢舉人如不接受上訴人之契約條件，將同時喪失全國500多處銷售點之上架及曝光銷售機會；且「本草卷燒」為檢舉人主力商品，若驟然喪失500多處銷售點，對檢舉人之營運影響必然甚鉅，是檢舉人對於上訴人具有相當之依賴性，而居於議約弱勢之一方；另檢舉人88年之營業額約5,100餘萬元，上訴人同期之營業額則逾77億元，是在營業規模方面，檢舉人亦遠不及原告；再就檢舉人與連鎖便利商店之締約情形以觀，上訴人等連鎖便利商店相對於檢舉人，係握有締約及商品上、下架之主導權。亦堪認上訴人相對於檢舉人係具有相對優勢地位，檢舉人並無特殊之交易條件可排除上訴人之相對優勢地位。上訴人復已濫用其相對優勢地位，不當收取附加費用。另說明本件上訴人於新開店時收取「新店費」之附加費用，復於新開店滿百時收取「百店費」之附加費用，惟對供貨廠商而言，無論該新增零售據點係屬流通事業之第10家店、第99家店或第100家店，均僅可能增加一個零售點之銷售量，而該附加費用對於促進商品之銷售並未提供雙倍效益，其收取行為實欠缺正當合理性。如不予以遏止，則日後其行為將持續影響其他潛在交易相對人，對交易秩序構成更大之損害。而認定本件被上訴人考量上訴人對檢舉人不當重複收取案關附加費用之行為，亦有施於其他供貨廠商之虞，其行為足以影響交易秩序。另說明臺灣板橋地方法院89年度簡上字第328號民事判決非但未否認被上訴人處分之適法性，甚至肯認上訴人具有相對優勢地位，且其收取性質相仿之附加費用已違直接關連性原則。至於上訴人提出與小菸囪事業有限公司等5事業之交易推廣協議書，尚難遽以論斷各該公司與上訴人間之相對市場地位情形與檢舉人相同。而上訴人自承其與所有供貨廠商簽訂之交易推廣協議書格式相同、項目一樣，雖其主張會依商品特性種類不同而有不同之交易條件，但卻僅能提出北益菸酒有限公司此一件未重複收取「新店費」及「百店費」之事例，是此個案尚不足以推翻本件原處分之認定，因而駁回上訴人原審之訴，核無違誤。㈢按所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；再者，證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。況查原判決已就本件爭點即「上訴人相對於檢舉人及與相對人相類似之將來潛在多數供貨廠商是否具有市場上之相對優勢地位，並進而利用該優勢地位為不公平之交易，致影響整體市場交易秩序」，明確詳述其得心證之理由，與本件行為時上開公平交易法等相關法令規定要無不合，至於上訴人主張並未向檢舉人收取百店費乙節，不論上訴人實際上有無收取該項費用，上訴人既利用市場優勢地位與檢舉人約定收取該費用，即為足以影響市場交易秩序之顯失公平行為，而不得藉此免責，原判決縱就此部分加予考量，其結論當無不同，附此敘明。㈣綜前所述，原判決尚無判決不適用法規、適用不當或不備理由之違法。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人個人主觀之法律見解與原審取捨證據、認定事實之職權行使岐異所致，尚無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 10 月 31 日
第三庭審判長法 官 趙 永 康
法 官 林 茂 權法 官 鄭 忠 仁法 官 黃 淑 玲法 官 黃 本 仁以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 95 年 11 月 6 日
書記官 王 福 瀛